acqua

Obiettivi di qualità e piani di tutela delle acque

di Massimo Medugno

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1. Gli obiettivi di qualità: gli usi particolari

Il titolo II del D.lvo n. 152/99 come modificato dal D.lvo n. 258/2000, fissa gli obiettivi di qualità ambientale e per specifiche destinazioni, costituisce, rispetto alla precedente normativa (legge Merli e successive modifiche ed integrazioni), un diverso approccio almeno sotto il profilo metodologico, prevedendo diverse fasi: conoscenza, scelte, pianificazione e gestione.

È previsto un doppio sistema di obiettivi di qualità:

- un obiettivo, riguardante particolari funzioni o destinazioni d’uso, a cui sono destinati specifici corpi idrici;

- l’obiettivo di qualità ambientale relativo a corpi idrici significativi.

Il sistema della legge Merli era incentrato sulla regolamentazione dei singoli scarichi, e si prospettava quindi come unico nel territorio nazionale, indipendentemente dal tipo e caratteristiche del corpo idrico ricettore e degli effluenti che vi recapitano.

Il nuovo sistema cambia in modo abbastanza radicale l’approccio, poiché viene privilegiato l’obiettivo della tutela e del risanamento delle acque superficiali e sotterranee, non in maniera generica o generalizzata, cioè riferita a qualunque corpo idrico, ma assumendo come oggetti privilegiati e pianificati di tutela:

• i corpi idrici significativi, dei quali vengono definiti gli obiettivi di qualità ambientale

• i corpi idrici a specifica destinazione, dei quali vengono definiti gli obiettivi di qualità.

Non si tratta di ipotesi alternative, potendo ciascuno dei corpi idrici individuati rispondere a tutte e due le classificazioni, oppure ad una sola delle due.

Rientrano tra le particolari destinazioni d’uso (artt. 6-17):

la produzione di acqua potabile;

la balneazione;

la qualità delle acque idonee alla vita dei ciprinidi e dei salmonidi;

la qualità delle acque destinate alla vita dei molluschi.

I livelli qualitativi per queste destinazioni sono indicati nell’allegato 2, salvo quanto riguarda la balneazione per la quale è rimasto il DPR n. 470/82.

2 L’obiettivo di qualità ambientale per i corpi idrici significativi

L’obiettivo di qualità esprime un concetto più ampio di quello funzionale.

Riguarda, infatti, non solo la qualità idrochimica ma l’intero ecosistema acquatico sia sotto l’aspetto qualitativo sia sotto quello qualitativo.

Per le acque superficiali, in particolare, esprime lo stato dei corpi idrici in funzione della loro capacità di mantenere e di supportare comunità animali e vegetali ampie e ben diversificate, il più possibile vicine alla condizione naturale in cui non appaiono significative modificazioni dell’ecosistema prodotte dall’attività umana.

Per i corpi idrici significativi il testo legislativo fissa (all. 1):

• criteri di individuazione dei corpi idrici, che consistono in: corsi d’acqua superficiali, intesi come corsi naturali di primo ordine (recapito diretto in mare) con bacino maggiore di km 200 e di secondo ordine con bacino superiore a km 400; laghi con specchio liquido superiore a 0,5 km; acque marine fino a 3000 metri dalla costa, acque di transizione, corpi idrici artificiali rispondenti a determinate caratteristiche quantitative; acque sotterranee;

• la definizione dello stato ecologico, chimico ed ambientale dei corpi idrici secondo una classificazione a livelli crescenti da pessimo a elevato e, per le acque sotterranee, da stato naturale particolare ad elevato;

criteri ed organizzazione del monitoraggio ai fini dell’attribuzione della classificazione dello stato qualitativo e quantitativo:

Con i Piani di tutela (considerati come piano stralcio del piano di bacino previsto dall’art. 17 della legge 183/89, la legge sulla Difesa del Suolo), devono essere adottate a livello di bacino (si veda anche il successivo Capitolo 4), le misure per raggiungere lo stato ambientale buono entro il 31 dicembre 2016 in ogni corpo idrico significativo.

È prevista, inoltre, per i soli corpi idrici superficiali, una tappa intermedia (lo stato sufficiente) da raggiungere entro il 31 dicembre 2008.

Entro il 31 dicembre 2001 le Regioni identificano, per ciascun corpo idrico significativo le classi di qualità corrispondenti a quelle indicate nell’allegato. l.

3 I piani di tutela delle acque

Definito l’ambito di applicazione degli obiettivi di qualità (che non sono quindi generalizzati ma riservati ai corpi idrici classificati) la strategia di avvicinamento per conseguire e raggiungere gli standard fissati ai fini della tutela delle acque è regolata nel Titolo II, artt. 4 e 5, che va a questo fine coordinato con gli artt. 42, 43 e 44 del capo I del Titolo IV (piani di tutela delle acque), attraverso una puntuale determinazione dei contenuti e dei tempi delle diverse azioni e processi.

In generale, la pianificazione degli interventi presuppone una intensa e rapida azione di monitoraggio dei corpi idrici, pregiudiziale alla determinazione della qualità degli obiettivi, azione che deve avvenire con le seguenti scadenze:

31 dicembre 2000: le Regioni rendono operativi i programmi di rilevamento dei dati utili a descrivere le caratteristiche dei bacini idrografici e a valutare l’impatto antropico, ed i programmi di verifica dello stato qualitativo e quantitativo delle acque superficiali e sotterranee all’interno di ciascun bacino idrografico.

31 dicembre 2001: le Autorità di Bacino di rilievo nazionale ed interregionale definiscono gli obiettivi su scala di bacino, sentite le province e le autorità d’ambito, cui devono attenersi i piani di tutela.

31 dicembre 2003: le Regioni, sentite le province, adottano il piano di tutela e lo trasmettono alle competenti autorità di bacino.

31 dicembre 2004: termine ultimo per l’approvazione dei piani, se non già approvati entro sei mesi dall’adozione o dall’espressione, quando richiesta, del parere vincolante da parte delle autorità di bacino nazionali o interregionali.

Con riferimento a quest’ultima scadenza va evidenziato che il parere dell’Autorità di Bacino non deve entrare nel merito delle scelte puntuali fatte dalle singole Regioni, ma deve verificare la coerenza generale dei diversi piani e la conformità degli stessi ai criteri e agli obiettivi definiti all’inizio dall’Autorità di Bacino.

Questa divisione di competenze, fa uno sforzo per salvaguardare la specificità dei due enti, assegnando il compito di redazione del piano e la definizione degli interventi alle Regioni.

La pianificazione della tutela della risorsa idrica deve tener conto degli obiettivi di qualità e di qualità ambientale per i corpi idrici classificati, che devono essere conseguiti secondo le date indicate nel precedente paragrafo 2.

Ipotesi di deroga o di determinazione di diversi termini di adeguamento sono espressamente consentite, su decisione delle Regioni, a fronte di situazioni particolari ed eccezionali.

Il nuovo regime di tutela della risorsa idrica attraverso la determinazione di obiettivi ambientali e di qualità si presta ad alcune osservazioni.

La nuova procedura di tutela della risorsa idrica, fondata su una preliminare attività di raccolta dati e di pianificazione degli strumenti e dei tempi di conseguimento, è una funzione esclusivamente pubblica, affidata alla pubblica amministrazione, ed in particolare, con diversi livelli di responsabilità, alle Autorità di Bacino, alle Regioni, alle Province ed alle Autorità di ambito;

È stabilita una gradualità nel conseguimento degli obiettivi di qualità per specifica destinazione e di qualità ambientale, con tempi assegnati che sono termini ultimi di adeguamento (con la possibilità, quindi, che le singole autorità competenti possano fissare termini più brevi).

Gli obiettivi di qualità, sia ambientali che per specifica destinazione, riguardano lo stato di salute dei corpi idrici significativi o a specifica destinazione. È illusorio peraltro pensare che il loro conseguimento non influenzi la regolamentazione dei singoli scarichi idrici, che anzi, prevedibilmente, sono quelli sui quali i piani punteranno prioritariamente per conseguire i risultati richiesti in funzione degli obiettivi.

La normativa prevede, all’art. 3, l’obbligo per le Regioni - obbligo logicamente estensibile anche agli altri organi di pianificazione - di favorire l’attiva partecipazione di tutte le parti interessate all’attuazione del decreto, in particolare in sede di elaborazione, revisione ed aggiornamento dei piani di tutela, nella fase cioè in cui si assumono le decisioni fondamentali inerenti la qualità dei corpi idrici e la regolamentazione vincolante dei singoli apporti. È questo l’unico punto della legge, oltre alla specifica previsione di accordi e contratti di programma tra autorità competenti e soggetti economici interessati (art. 28 comma 10), nella quale sia ravvisabile un ruolo attivo per il sistema produttivo.

L’adozione di adeguati pianti di tutela per le acque va considerato il tallone d’Achille italiano. Di recente, infatti, la Corte di Giustizia della Comunità Europee (C- 127/99) ha condannato l’Italia per non aver predisposto uno o più programmi d’azione con i caratteri e alle condizioni previste all’art. 5 della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, di avere omesso di svolgere in maniera completa e corretta i controlli previsti all’art. 6 della stessa direttiva e di non aver elaborato e comunicato una relazione completa ai sensi dell’art. 10 della stessa direttiva.

4 Aree che richiedono specifiche misure di prevenzione

La nuova disciplina in materia di acque individua particolari zone per le quali, in ragione della loro fragilità, sono previste particolari attenzioni, specifiche misure di prevenzione e particolari norme vincolistiche.

A questo proposito l’art. 18 disciplina le aree sensibili, cioè quei corpi idrici esposti al rischio d eutrofizzazione e per le quali sono trattamenti di depurazione più spinti per gli scarichi in esse recapitanti. Esse, in prima istanza, sono individuate direttamente dall’art. 18 e potranno essere integrate e modificate dalle Regioni sulla base dei criteri definiti dall’allegato 6 della stessa legge.

Il successivo art. 19 riguarda le zone vulnerabili da nitrati di origine agricola. Una prima elencazione é contenuta nell’allegato 7, insieme con i criteri per l’individuazione di ulteriori zone vulnerabili da parte delle regioni e delle province, sentita l’Autorità d Bacino.

Nelle zone vulnerabili già individuate, devono essere rispettate le prescrizioni contenute nel codice di buona pratica agricola.

Con le stesse modalità previste per le zone vulnerabili da nitrati, sulla base dell’indicazioni dell’allegato 7, le regioni e le province identificano le aree allo scopo di proteggere le risorse idriche o altri comparti ambientali dall’inquinamento prodotto dall’uso di prodotti fitosanitari. Nello stesso articolo sono contenute indicazioni per le zone soggette a fenomeni di desertificazione.

5 I distretti idrografici secondo la Direttiva 2000/60

Secondo l’art. 2, paragrafo 1, n. 15 il distretto idrografico è l’area di terra e di mare, costituita da uno o più bacini idrografici limitrofi e dalle rispettive acque sotterranee e costiere che, a norma del successivo art. 3, paragrafo 1, è definito la principale unità per la gestione dei bacini idrografici.

Per bacino idrografico si intende, invece, il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente laghi per sfociare al mare in un’unica foce, a estuario o delta.

Gli Stati membri devono individuare i singoli bacini idrografici presenti nel loro territorio e ad assegnarli ai distretti idrografici individuati ai fini della stessa Direttiva (art. 3, paragrafo 1). Gli stessi Stati provvedono a adottare le disposizioni amministrative adeguate, ivi compresa l’individuazione dell’Autorità competente entro il 22 dicembre 2003 (art. 3, paragrafi 2 e 7).

Entro 6 mesi dalla data fissata dall’art. 24 per il recepimento della Direttiva (22 dicembre 2003), quindi entro il 2004, gli Stati membri forniscono alla Commissione un elenco delle rispettive autorità competenti e delle autorità competenti di tutti gli organismi internazionali di cui fanno parte.

Per ciascun distretto idrografico dovrà essere predisposto un piano di gestione del bacino idrografico secondo quanto riportato dall’allegato VII della Direttiva.

I piani di gestione dei bacini idrografici sono pubblicati entro 9 anni dall’entrata in vigore della Direttiva (22 dicembre 2000); essi sono riesaminati ed aggiornati entro 15 anni dall’entrata in vigore della stessa e, successivamente, ogni 6 anni (art. 13, paragrafi 6 e 7).

Prima di adottare un Programma di misure appropriato, ciascun Stato membro provvede per ogni distretto idrografico affinché siano effettuati un’analisi delle caratteristiche del distretto, un esame dell’impatto delle attività umane sullo stato delle acque superficiali e sotterranee e un’analisi economica dell’utilizzo idrico (art. 5 paragrafo 1).

Detti Programmi di misure sono elaborati entro 9 anni dall’entrata in vigore della Direttiva cit. e tutte le misure devono essere applicate entro 12 anni dalla stessa data; detti programmi sono riesaminati e aggiornati entro 15 anni dall’entrata in vigore della Direttiva e, successivamente, ogni 6 anni.

6 Gli obiettivi ambientali della Direttiva 2000/60

Fondamentale è l’esame dell’art. 4 della Direttiva.

Per le acque superficiali si prevede che venga evitato ogni deterioramento e che entro 15 anni dall’entrata in vigore della Direttiva si raggiunga un buono stato in base alle disposizioni di cui all’allegato V.

Una disposizione analoga è prevista nelle acque sotterranee.

Gli obiettivi ambientali possono essere meno rigorosi e le relative motivazioni devono figurare nel Piano di bacino idrografico

7 La lista sostanze prioritarie e pericolose secondo la UE

Secondo l’art. 16 della Direttiva la Commissione adotta un elenco di sostanze prioritaria e pericolose per l’ambiente acquatico, che diventerà l’Allegato X della Direttiva stessa. Un primo elenco di sostanze è stato proposto l’11 giugno 2001 dal Consiglio UE.

Con la Decisione n. 2455/2001/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 20 novembre (Gazzetta Ufficiale n. 331 serie L del 15 dicembre 2001), relativa all’istituzione di un elenco di sostanze prioritarie in materia di acque e che modifica la Direttiva 2000/60/CE, esso è stato definitivamente adottato. L’allegato alla Decisione citata sarà parte integrante della Direttiva 2000 citata come Allegato X.

Per le sostanze indicate nell’allegato alla Decisione, devono essere adottate misure specifiche a livello comunitario per combattere l’inquinamento delle acque causato da singole sostanze o gruppi di inquinanti. Le misure in questione tenderanno alla riduzione progressiva e, nel caso di sostanze pericolose prioritarie definite all’art. 2, punto 30 della stessa Direttiva, all’arresto o alla graduale eliminazione nei prossimi venti anni successive all’adozione di tale misure a livello comunitario.

L’adozione dell’elenco, oltre che essere propedeutico alle misure specifiche di cui sopra, logicamente precede la realizzazione di controlli comunitari delle sostanze pericolose come previsto dall’art. 16 della Direttiva 2000/60.

Con riferimento alla materia dei controlli, va considerata la Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio del 4 aprile 2001 che fissa i criteri ambientali minimi per le ispezioni ambientali negli Stati membri. Secondo detta Raccomandazione le ispezioni possono essere effettuate da pubbliche autorità o essere delegate a qualsiasi soggetto dotato di personalità giuridica ai sensi del diritto pubblico e privato, purché esso non abbia alcun interesse privato nel risultato delle ispezioni che effettua.

Nella Direttiva (prerogativa ribadita dalla Decisione n. 2455) si prevede, tra l’altro, la futura selezione e il riesame delle sostanze prioritarie da parte di un apposito Comitato Tecnico e il miglioramento dei dati sperimentali disponibili.

LE SCADENZE PREVISTE DALLA DIRETTIVA 2000/60

2003-2004	Prevenzione per impedire il deterioramento di tutti i corpi idrici (art. 4.1)
2003	Recepimento della Direttiva (art. 24. 1)
2003	Individuazione delle autorità competenti (art. 3.7)
2004	Lista delle autorità competenti è sottoposta alla Commissione (art. 3.8)
2004	Analisi del distretto idrografico (art. 5.1)
2004	Registro delle aree protette (art. 6.1)
2005	In assenza di strategie UE gli Stati membri adottano proprie misure (art. 17.4)
2006	Monitoraggio (art. 8.2)
2006	Adozione standard di qualità ambientale da parte degli Stati membri, se non sono adottati a livello UE (art. 16.2).
2006	Pubblicazione del piano di lavoro per la produzione dei pinai di di gestione dei bacini idrografici (art. 14.1)
2007	Pubblicazione di una valutazione globale provvisoria dei problemi di gestione dei corpi idrici significativi (art. 14. 1)
2008	Pubblicazione del progetto del piano di gestione del bacino idrografico (art. 14.1).
2009	Pubblicazione del piano di gestione definitivo (art. 13.6-7). Aggiornamento entro il 2015 e comunque ogni 6 anni.
2009 2012	Adozione di un programma di misure Applicazione delle stesse misure (art. 11.7 e 8)
Gennaio 2010	Le politiche dei prezzi dell’acqua devono promuovere un efficiente uso dell’acqua e il recupero dei costi dei servizi idrici(art. 9.1)
2012	Controlli sulle fonti diffuse e puntuali secondo l’approccio combinato (art. 10.1)
2015	Raggiungimento dello stato di buona qualità per le qualità. Standards e obiettivi per le aree protette (art. 4.1)
2027	Possibile estensione degli obiettivi ambientali (art. 4.1 c)
20 anni	Cessazione o riduzione delle sostanze prioritarie individuate (art. 16.6). Pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee n. 331 serie L del 15 dicembre 2001.

SCADENZE DELLE AZIONI A LIVELLO UE AI SENSI DELLA DIRETTIVA 2000/60

2000	Adozione di standard per i corpi idrici superficiali (art. 22.6)
Febbraio 2000	Proposta della Commissione per una prima lista di sostanze prioritarie (art. 16.2)
2004	Prima revisione della lista delle sostanze prioritarie (art. 16.4)
2 anni dopo la lista delle sostanze prioritarie	Proposta della commissione per il controllo e la riduzione delle stesse (art. 16.8)
2002	Proposta della Commissione per prevenire e controllare l’inquinamento delle acque sotterranee (art. 17.1)
2007	Aggiornamento di Direttive specifiche in materia (art. 22.1)
2012 ed ogni 6 anni	Primo rapporto della Commissione sull’attuazione della Direttiva 8art. 18.1)
2013	Aggiornamento di Direttive specifiche (art. 22.2)
2019	Revisione della Direttiva 2000/60 (art. 19.2)