Il decreto legislativo n° 22, del 5 febbraio 1997 (nel prosieguo il <<decreto>>) ha introdotto un regime giuridico significativamente diverso rispetto a quello previgente, abrogato dall’ art. 56, del decreto, per quanto concerne gli oneri di documentazione in materia di rifiuti ( registri di carico e scarico, formulario di identificazione dei rifiuti, comunicazione annuale al catasto), sia dal punto di vista dei destinatari degli obblighi che sotto l’ aspetto del contenuto ed estensione degli stessi, nonchè, e soprattutto, in ordine al sistema sanzionatorio.

A seguito della nota della Commissione dell’ Unione Europea del 23 settembre 1997 (ed. in I rifiuti, Normativa italiana e comunitaria, di G. Amendola, Milano, 1998, p. 256) con la quale sono state rilevate alcune incompatibilità della normativa italiana rispetto alle previsioni comunitarie, è stato approvato il D. Lgs. n° 389/ 1997, (G.U. 8 novembre 1997, n° 261) che reca modifiche di rilievo al testo originario e che, fra l’ altro, in accoglimento delle pregnanti osservazioni provenienti dagli operatori del settore e dalle associazioni di categoria, ha ridotto in taluni casi l’ entità delle sanzioni amministrative.

Più recentemente, le disposizioni relative alle tematiche in esame sono state integrate dalla legge del 9 dicembre 1998, n. 426, recante "Nuovi interventi in campo ambientale" (G.U. 14.12.1998 n. 291).

Al fine di completare gli aspetti tecnico - giuridici che vengono in discussione, va precisato che gli artt. 12, comma 6, 15, comma 5, e 28, comma 2, del decreto, rinviano a decreti attuativi - di recente emanati - l’ adozione, rispettivamente, del modello uniforme dei registri di carico e scarico (e la precisazione degli eventuali documenti sostitutivi nonchè delle modalità di tenuta degli stessi), del modello uniforme del formulario di identificazione per il trasporto dei rifiuti e delle regole per l’ individuazione dei rifiuti pericolosi destinati allo smaltimento in discarica (v. D.M. n. 141/98, D.M. n. 145/98, D.M. n. 148/98 e Circ. Min. 4 agosto 1998).

In questa sede verranno analizzati alcuni profili inerenti la disciplina dei registri di carico e scarico, del formulario per il trasporto, nonchè quella sui rifiuti finalizzati al conferimento in discarica, alla luce delle regole di dettaglio introdotte con i menzionati provvedimenti ministeriali, evidenziando i punti di collegamento e di intersezione tra dette disposizioni, con particolare riguardo agli aspetti della normativa sostanziale che assumono diretta incidenza per la configurazione dei precetti di cui all’ art. 52, del decreto.

In proposito, non va dimenticato che la fase del trasporto dei rifiuti rappresenta, da sempre, uno dei punti nevralgici della politica comunitaria di settore e le strategie elaborate dalla Comunità europea hanno sempre ribadito la necessità di un efficace controllo delle spedizioni dei materiali al fine di prevenire la loro dispersione nell’ ambiente, nell’ osservanza dei criteri delineati dal regolamento (CEE) n. 259/93, che impone agli Stati membri di istituire sistemi di sorveglianza all’ interno della loro giurisdizione idonei ad assicurare "la coerenza con il sistema comunitario istituito dal presente regolamento" (v. art. 13 reg.).

La specifica rilevanza del sistema di documentazione relativo al formulario per il trasporto diviene di palmare evidenza ove si ponga mente all’ ipotesi di esclusione della responsabilità del detentore dei rifiuti, di cui all’ art. 10, comma 3, lett. b), del decreto, fondata principalmente proprio sul possesso di detta regolare certificazione (oltre ad altri requisiti).

Tale regola, in ossequio al principio <<chi inquina paga>> prefissato dal legislatore europeo, pone a carico del detentore (dei precedenti detentori o del produttore) dei rifiuti gli oneri relativi allo smaltimento, sia nel caso di consegna ad un raccoglitore autorizzato che in quello di trasferimento di rifiuti a soggetto che effettua le operazioni di smaltimento elencate nell’ allegato B, al decreto.

I soggetti obbligati alla tenuta dei registri di carico e scarico (nonchè ad effettuare la comunicazione annuale al catasto), ai sensi dell’ art. 12, comma 1, del decreto che richiama il comma 3, dell’ art. 11, sono:

1) chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e di trasporto di rifiuti, compresi i commercianti e gli intermediari di rifiuti;

2) gli enti e imprese che effettuano attività di smaltimento e di recupero di rifiuti;

3) gli enti e imprese che producono rifiuti pericolosi;

4) gli enti e imprese che producono rifiuti non pericolosi derivanti da lavorazioni industriali (art. 7, comma 3, lett. c), artigianali (art. 7, comma 3, lett. d) e dalla attività di recupero e smaltimento di rifiuti, dalla potabilizzazione e da altri trattamenti delle acque e dalla depurazione delle acque reflue e da abbattimento fumi (art. 7, comma 3, lett. g).

Destinatari degli obblighi di cui all’ art. 12 sono altresì i soggetti che effettuano il deposito temporaneo (ex artt. 6, lett. m) e 28, comma 5, del decreto), nonchè coloro che utilizzeranno i rifiuti non pericolosi in operazioni non comprese nell’ allegato C, da individuarsi con <<apposite norme tecniche>>, ex art. 33, comma 10.

Sono espressamente esonerati da tale obbligo:

1) gli imprenditori agricoli di cui all’ art. 2135, del codice civile, con un volume di affari annuo non superiore a lire quindici milioni;

2) i piccoli imprenditori artigiani di cui all’ art. 2083, del codice civile, che producono rifiuti non pericolosi e che non hanno più di tre dipendenti.

3) i soggetti che effettuano attività di raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante, limitatamente ai rifiuti che formano oggetto del loro commercio.

Le associazioni ambientaliste o con scopi di solidarietà sociale, senza fini di lucro sono da ritenersi escluse dall’ osservanza del citato adempimento purchè l’ attività non venga posta in essere in forma d’ impresa (V. Pernice-Santoloci, La nuova disciplina in materia di rifiuti,1998, Roma, p. 207 ss.).

Alcuni autori hanno incluso fra i soggetti esonerati pure quelli indicati nel comma 4, dell’ art. 11, del decreto (i comuni, loro consorzi, comunità montane, ovvero aziende speciali con finalità di smaltimento dei rifiuti urbani e assimilati) sostenendo che quest’ ultima norma ha funzione derogatoria rispetto al comma 3, dello stesso articolo. In proposito, con osservazioni che appaiono condivisibili, si è obiettato che dal dato testuale del comma 4, dell’ art. 11, del decreto (i comuni....comunicano annualmente secondo le modalità...), si evince che il disposto si limita a specificare le modalità di adempimento dell’ obbligo di cui al comma 3, dell’ art. 11, e non ad escluderlo e, pertanto, i soggetti ivi contemplati sono assoggettati agli obblighi di registrazione dei rifiuti (v. B. Albertazzi, Registri di carico e scarico: problemi applicativi, in Ambiente, Consulenza, 1997, n. 11, p. 857).

In relazione all’ inciso che stabilisce "nel caso in cui i produttori di rifiuti conferiscano i medesimi al Servizio pubblico di raccolta, la comunicazione è effettuata dal gestore del servizio limitatamente alla quantità conferita" (art. 11, comma 3, ult. periodo), va precisato che tale regola è circoscritta agli oneri della comunicazione annuale (MUD) e non può in alcun modo estendersi agli obblighi di cui all’ art. 12, atteso che quest’ ultimo richiama esclusivamente i soggetti ivi individuati e non le modalità di adempimento inerenti la comunicazione, a cui si riferisce espressamente la citata proposizione.

Operatività della norma.

Si è discusso in dottrina, se nei confronti dei nuovi soggetti obbligati alla tenuta dei registri (commercianti e intermediari di rifiuti) ovvero di coloro che, seppur già obbligati, sono divenuti destinatari di ulteriori e/o diversi adempimenti (es. i trasportatori che prima dovevano registrare solo i rifiuti tossici e nocivi mentre ora pure gli urbani e gli speciali) la disciplina era immediatamente operativa dal 2 marzo 1997 (data di entrata in vigore del decreto), oppure se l’ applicabilità della stessa era subordinata all’ adozione del modello uniforme di registro di carico e scarico, di cui al comma 6, dell’ art. 12.

La tesi prevalente è risultata quella dell’ applicabilità immediata della norma, in quanto il richiamo alla disciplina previgente (che continua ad applicarsi nell’ <<attesa>> del nuovo modello uniforme) di cui all’ art. 12, comma 6, deve intendersi riferito non ai destinatari degli obblighi bensì ai contenuti degli stessi, cioè ai <<registri di carico e scarico>>.

Considerando che le modalità di adempimento dei registri sono note da tempo e agevolmente eseguibili, che la menzionata disposizione individua precisamente i nuovi soggetti obbligati nonchè il contenuto degli adempimenti in esame, ne consegue che non ostano motivi all’ operatività della stessa alla data del 2 marzo 1997.

Il problema, comunque, è ormai superato con l’ emanazione del Decreto 1° aprile 1998, n° 148, relativo al "Regolamento recante approvazione del modello dei registri di carico e scarico dei rifiuti ai sensi degli articoli 12, 18, comma 2, lettera m), e 18, comma 4, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n° 22" che ha integrato, rendendolo pienamente operativo, il nuovo regime sulla registrazione dei rifiuti.

Sui registri di carico e scarico, composti con fogli numerati e vidimati dall’ ufficio del registro, devono annotarsi le informazioni sulle caratteristiche qualitative e quantitative dei rifiuti, da utilizzare ai fini della comunicazione annuale al Catasto.

In relazione alle modalità di redazione del MUD va segnalato che, ai sensi dell’ art. 7 del Decreto del Ministero dell’ ambiente 4 agosto 1998, n. 372 (Riorganizzazione del Catasto rifiuti), ai fini della compilazione del MUD, di cui alla legge 25.01.1994 n. 70, deve essere utilizzato il manuale di transcodifica previsto dall’ allegato a detto decreto, che è entrato in vigore il 12 novembre 1998.

Sono obbligati ad effettuare le annotazioni sui registri con cadenza settimanale i seguenti soggetti:

a) gli enti e imprese che producono rifiuti;

b) coloro che effettuano la raccolta e il trasporto;

c) i commercianti e gli intermediari.

Coloro che effettuano le operazioni di recupero e smaltimento devono eseguire le annotazioni entro 24 ore dalla presa in carico dei rifiuti. Quest’ ultimi (e solo questi) devono anche specificare sul registro:

a) l’ origine, la quantità, le caratteristiche e la destinazione specifica dei rifiuti;

b) la data del carico e dello scarico dei rifiuti ed il mezzo di trasporto utilizzato;

c) il metodo di trattamento impiegato (art. 12 commi 1 e 2, del decreto).

Secondo la circolare ministeriale del 4 agosto 1998, "i soggetti che effettuano attività di intermediazione e commercio con detenzione dei rifiuti sono equiparati, ai fini della tenuta dei registri, ai soggetti che effettuano attività di recupero e smaltimento, quindi, l’ obbligo di annotazione va adempiuto entro le 24 ore dalla presa in carico".

I soggetti la cui produzione annua di rifiuti non eccede le 5 tonnellate di rifiuti non pericolosi ed una tonnellata di rifiuti pericolosi, possono adempiere all’ obbligo in esame anche tramite le organizzazioni di categoria interessate o loro società di servizi che provvedono ad annotare i dati previsti con cadenza mensile, mantenendo presso la sede dell’ impresa copia dei dati trasmessi.

A parte l’ eccezione anzi indicata e quella di cui all’ art. 12, comma 3 bis (v. sul punto Pernice - Santoloci, op. cit. p. 194), i registri con i formulari relativi al trasporto (che costituiscono parte integrante della documentazione), devono venire custoditi presso ogni impianto di produzione, di stoccaggio, di recupero e di smaltimento di rifiuti nonchè presso la sede delle imprese che effettuano attività di raccolta e trasporto, e presso la sede dei commercianti e degli intermediari (art. 12, comma 3, del decreto).

I registri e relativi formulari devono essere conservati:

a) per cinque anni dalla data dell’ ultima registrazione;

b) a tempo indeterminato nel caso di registri relativi alle operazioni di smaltimento in discarica che, al termine dell’ attività, devono essere consegnati all’ autorità che ha rilasciato l’ autorizzazione (art. 12, comma 3, ultimo periodo, del decreto).

Le informazioni contenute nel registro sono rese in qualunque momento all’ autorità di controllo che ne fa richiesta (di regola la Provincia v. art. 20 commi 1, lett. c), 2, 3, 4, 5 e 6, del decreto).

Il decreto n° 148/98 è entrato in vigore il 13 giugno 1998, consta di due soli articoli e di cinque allegati, contrassegnati in ordine alfabetico con le lettere dalla A alla E.

Negli allegati A e B sono riportati, rispettivamente, il modello generale di registro di carico e scarico che devono adottare le imprese che producono o recuperano o smaltiscono o trasportano rifiuti, o effettuano attività di intermediazione/commercio con detenzione di rifiuti, ed il modello di registro che devono tenere le società commerciali o di intermediazione che non detengono i rifiuti.

L’ allegato C contiene la descrizione tecnica e le modalità di compilazione dei registri. L’ allegato D riproduce l’ allegato III, alla direttiva 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi, e prevede un elenco delle "Caratteristiche di pericolo dei rifiuti" ed è identico all’ allegato I (i maiuscolo), al D. Lgs. n° 22/97 (nonchè all’ allegato D al decreto n° 145/1998, relativo al formulario di accompagnamento, ed al primo allegato al decreto n° 141/1998, "Regolamento recante norme per lo smaltimento in discarica dei rifiuti e per la catalogazione dei rifiuti pericolosi smaltiti in discarica", v. infra).

In calce all’ allegato D, al decreto n° 148, sono indicate delle <<Note>>, che richiamano la direttiva 67/548/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1967, concernente il riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all’ imballaggio e all’ etichettatura delle sostanze pericolose, nonchè i <<Metodi di prova>>. Queste indicazioni rappresentano degli strumenti indispensabili ai fini dell’ individuazione delle caratteristiche qualitative e tipologiche dei rifiuti (v. R. Morelli, "La catalogazione dei rifiuti pericolosi: un problema interpretativo comune ai decreti nn. 141, 145 e 148", in Ambiente, Consulenza, 1998, p. 557).

L’ allegato E, che è identico all’ allegato E, al decr. n° 145/98 (nonchè al secondo allegato, al decreto n° 141/1998), concerne un elenco di "caratteristiche di pericolo" riferite ai rifiuti pericolosi indicati nel CER (Catalogo europeo dei rifiuti), ovvero nell’ allegato D al decreto "Ronchi" (v. infra).

I registri tenuti mediante strumenti informatici devono utilizzare carta a modulo continuo e devono essere stampati secondo le scadenze previste per i diversi operatori dall’ art. 12, comma 1, del decreto, e, comunque sempre, in sede di verifica da parte degli organi di controllo.

I produttori di rifiuti non pericolosi possono adempiere all’ obbligo di tenuta dei registri anche mediante le seguenti scritture e documentazioni contabili, in sostituzione dei modelli di cui agli allegati A e B:

a) registri IVA di acquisto e vendite;

b) scritture ausiliarie di magazzino di cui all’ art. 14 D.P.R. 29.09.1973 n. 600 e succ. modif.

c) altri registri o documentazione contabile la cui tenuta sia prevista da disposizioni di legge.

Queste scritture possono equipararsi ai registri di carico e scarico alle seguenti condizioni: che siano numerate, vidimate ed integrate dal formulario di trasporto nonchè compilate nei tempi previsti dall’ art. 12, comma 1, del decreto e secondo le modalità indicate nell’ allegato C, al decreto n° 148. Le annotazioni sui registri <<sostitutivi>> devono contenere pure i seguenti elementi:

1) data di produzione o di presa in carico e di scarico del rifiuto, il numero progressivo della registrazione e la data in cui il movimento viene effettuato;

2) le caratteristiche del rifiuto;

3) le quantità dei rifiuti prodotti all’ interno dell’ unità locale o presi in carico;

4) l’ eventuale ulteriore descrizione del rifiuto;

5) il numero del formulario che accompagna il trasporto dei rifiuti presi in carico o avviati ad operazioni di recupero o di smaltimento.

6) l’ eventuale intermediario o commerciante di cui ci si avvale.

I registri <<sostitutivi>> e quelli tenuti dalle associazioni di categoria ai sensi dell’ art. 12, comma 4, del decreto (relativi ai rifiuti non pericolosi), possono essere vidimati con la procedura prevista dalla normativa vigente per le scritture contabili. La circolare ministeriale ha precisato che, in quest’ ultimo caso, i registri possono essere tenuti in forma <<multiaziendale>>, cioè utilizzando lo stesso modulo continuo per più soggetti ed inoltre, in riferimento ai registri <<sostitutivi>>, che "la semplificazione prevista dall’ art. 1, comma 4, del decreto ministeriale n. 148/1998, non riguarda i rifiuti prodotti dalle attività di smaltimento o di recupero".

La regola transitoria di cui all’ art. 2, decr. n° 148, consente l’ utilizzo dei <<vecchi>> registri (previsti dall’ art. 19 D.P.R. n° 915/82, dall’ art. 3 L. n° 475/88, e dall’ art. 8 D. Lgs. n° 95/92) sino ad esaurimento degli stessi purchè riportino gli elementi previsti dai nuovi modelli.

Nell’ allegato C, suddiviso in due parti (C-1 e C-2) relative ai due modelli A e B, viene specificata la <<descrizione tecnica>> dei registri o, per meglio chiarire, vengono fornite le spiegazioni per la corretta compilazione della prima pagina del registro nonchè dei fogli sui quali si eseguono le annotazioni.

Diversamente dalla classificazione generale dei rifiuti di cui all’ art. 7, del decreto, il provvedimento ministeriale in esame reca una tipizzazione specifica per i rifiuti destinati in discarica, assoggettandoli ad altri parametri di individuazione.

L’ art. 1, comma 2, del decreto n. 141, prevede che "le caratteristiche di pericolo di cui all’ allegato I proprie dei singoli rifiuti pericolosi sono individuate sulla base dell’ allegato II".

L’ allegato II al decreto n° 141 contiene, pertanto (anche se l’ elenco non è da considerarsi tassativo in quanto un tanto non è ivi statuito nè è desumibile aliunde), le caratteristiche di pericolo (di cui al primo allegato), proprie dei singoli rifiuti di cui all’ elenco del CER, previsto dall’ art. 1, paragrafo 4, della dir. 91/689/CEE, disposizione richiamata espressamente nel titolo dell’ allegato predetto.

La lista dei rifiuti pericolosi indicati nel catalogo europeo è riportata nell’ allegato D, al D. Lgs. n° 22/97, come lo dimostra, peraltro, il titolo introduttivo dello stesso che recita: "Rifiuti pericolosi ai sensi dell’ art. 1, paragrafo 4 della direttiva 91/689/CEE".

Ne deriva che il decreto n. 141, introduce una nuova classificazione dei rifiuti ai fini dello smaltimento in discarica, e, in questo ambito, qualifica come pericolosi solo i materiali selezionati secondo determinati requisiti, individuati negli allegati al provvedimento; nello specifico, l’ allegato II, al decr. n. 141, precisa per ognuno dei rifiuti elencati nell’ allegato D, al D. Lgs. n° 22/97, le caratteristiche di pericolo proprie dei singoli rifiuti (menzionate nel primo allegato) che, quindi, ai fini dello smaltimento in discarica non sono qualificati tutti come "pericolosi", sulla base esclusiva della loro provenienza (e senza necessità di alcun accertamento analitico), così come sancito dalla giurisprudenza a proposito della tassatività di detta lista (cfr. nel senso della tassatività dell’ allegato D, al decreto, Cass., sez. 3, 28.10.1997, n. 9617, Aprà, in Riv. Pen. 1997, p. 1098).

Nei registri di carico e scarico e nel formulario di trasporto dovranno annotarsi, oltre ai codici CER, anche le classi di pericolo di cui all’ allegato D individuate sulla base dell’ allegato E, al decreto n. 145 (o n. 148), proprie del rifiuto pericoloso destinato alla discarica.

Durante il trasporto effettuato da enti o imprese, i rifiuti sono accompagnati da un formulario di identificazione (art. 15, comma 1, del decreto).

Eccezioni a tale regola sono previste nei casi di (art. 15, comma 4, del decreto):

1) trasporto di rifiuti urbani effettuato dal soggetto che gestisce il pubblico servizio;

2) trasporti di rifiuti che non eccedano la quantità di trenta chilogrammi al giorno o di trenta litri al giorno effettuati dal produttore dei rifiuti stessi;

3) raccolta e trasporto di rifiuti effettuate dai soggetti abilitati allo svolgimento delle attività medesime in forma ambulante, limitatamente ai rifiuti che formano oggetto del loro commercio.

Il documento di accompagnamento deve contenere, in particolare, i seguenti dati:

a) nome ed indirizzo del produttore e del detentore;

b) origine, tipologia e quantità del rifiuto;

c) impianto di destinazione;

d) data e percorso dell’ istradamento;

e) nome ed indirizzo del destinatario.

Il formulario deve essere redatto in quattro copie, compilato, datato e firmato dal detentore dei rifiuti, e controfirmato dal trasportatore. Dei quattro documenti, uno rimane al detentore e degli altri tre, controfirmati e datati in arrivo dal destinatario, uno è trattenuto da quest’ ultimo, uno dal trasportatore ed il terzo deve essere trasmesso da quest’ ultimo al detentore (v. artt. 15, comma 3, e 10, comma 3, del decreto). Il sistema, così com’ è congegnato, consente quindi - almeno astrattamente - un reciproco controllo sulle varie fasi di gestione del rifiuto da parte di tutti i soggetti coinvolti nelle diverse attività.

Le copie del formulario devono essere conservate per cinque anni, ai sensi del comma 2, ultimo periodo, dell’ art. 15 del decreto.

Tale disposizione va coordinata con il comma 4, ultimo periodo, dell’ art. 52, nonchè con l’ attuale versione del comma 3, secondo periodo, dell’ art. 12, che recita: "I registri integrati con i formulari relativi al trasporto dei rifiuti sono conservati per cinque anni dalla data dell’ ultima registrazione, ad eccezione dei registri relativi alle operazioni di smaltimento dei rifiuti in discarica, che devono essere conservati a tempo indeterminato ed al termine dell’ attività devono essere consegnati all’ autorità che ha rilasciato l’ autorizzazione". In considerazione dell’ inciso in corsivo (aggiunto dal D. Lgs. n° 389/97), sembra non potersi dubitare che i documenti di accompagnamento fanno parte integrante dei registri sui quali vengono annotati e, quindi, anche dei registri inerenti lo smaltimento dei rifiuti in discarica. Pertanto, allo stesso modo di quest’ ultimi, dovranno essere conservati a tempo indeterminato e, quando la discarica sarà esaurita, consegnati all’ autorità competente.

Questa interpretazione, oltre che rispondere ai principi posti dal normatore europeo, secondo cui "è necessario provvedere affinchè lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti pericolosi venga sottoposto al massimo controllo possibile" (v. il sesto "considerando" della dir. 91/689/CEE ), trova riscontro nel dato testuale del comma 3, dell’ art. 4, del decreto n. 145, che sancisce che "i formulari di identificazione costituiscono parte integrante dei registri di carico e scarico dei rifiuti prodotti....." nonchè nel disposto dell’ art. 52, ultimo periodo, del decreto, che sanziona espressamente l’ ipotesi di mancato invio alle autorità competenti e di mancata conservazione - dei registri di cui all’ art. 12, commi 3 e 4, - o del formulario di cui all’ art. 15.

Durante la raccolta ed il trasporto i rifiuti pericolosi devono essere imballati ed etichettati in conformità alle norme vigenti in materia (art. 15, comma 3, del decreto). In proposito, le norme tecniche di cui al punto 2.3 della Delibera del Comitato interministeriale 27 luglio 1984, relative al trasporto dei rifiuti tossici e nocivi, sono ancora operative per effetto dell’ art. 57, comma 1, del decreto, per il quale: "Le norme regolamentari e tecniche che disciplinano la raccolta, il trasporto e lo smaltimento dei rifiuti restano in vigore sino all’ adozione delle specifiche norme adottate in attuazione del presente decreto. A tal fine ogni riferimento ai rifiuti tossici e nocivi si deve intendere riferito ai rifiuti pericolosi".

I formulari di identificazione devono essere numerati e vidimati dall’ Ufficio del Registro o dalle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, e devono essere annotati sul registro IVA - acquisti. La vidimazione dei predetti documenti è gratuita e non è soggetta ad alcun diritto o imposizione tributaria (art. 15, comma 5 bis, del decreto).

In riferimento al regime imposto dall’ art. 15, in esame, analogamente a quanto è accaduto per la disciplina di cui all’ art. 12, si è discusso in dottrina se lo stesso fosse immediatamente operativo alla data dell’ entrata in vigore del decreto "Ronchi" ovvero se l’ applicabilità della norma era subordinata all’ emanazione del decreto di cui al comma 5, dell’ art. 15, relativo al modello uniforme di formulario, che doveva essere adottato "entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto" (cioè entro il 1° maggio 1997).

Il problema non riveste più significato attualmente, atteso che il modello uniforme di formulario è stato definito con Decreto del Ministero dell’ ambiente 1° aprile 1998 n° 145, ed è entrato in vigore il 13 giugno 1998, tuttavia va precisato che l’ orientamento prevalente è stato quello dell’ applicabilità immediata della norma.

Il formulario di identificazione prescritto dal decreto n. 145 sostituisce gli altri documenti di accompagnamento dei rifiuti, ad eccezione della documentazione relativa al trasporto di merci pericolose (ove prevista dalla normativa vigente) ed alle spedizioni transfrontaliere di rifiuti disciplinate dal regolamento n° 259/93 (art. 3, decr. n° 145).

Il decreto n. 145 si compone di cinque articoli e di cinque allegati, contrassegnati con le lettere dell’ alfabeto in ordine progressivo dalla A alla E. Gli allegati A e B contengono, rispettivamente, il frontespizio del bollettario (o della prima pagina del modulo continuo) ed il formulario di identificazione rifiuto, che è ripartito in 5 sezioni, costituite da complessive 11 caselle. L’ allegato C è relativo alle modalità di redazione del formulario di cui ai due primi allegati, mentre gli allegati D ed E sono identici ai corrispondenti allegati al decreto n° 148 (ovvero agli allegati I e II al decreto n° 141, di cui si è già detto, v. supra).

Gli artt. 2 e 4 del decreto n° 145 prevedono che i formulari devono essere:

1) emessi dal produttore, o dal detentore dei rifiuti o dal soggetto che effettua il trasporto, compilando l’ apposito bollettario a ricalco riportante modelli conformi a quelli indicati negli allegati A e B; nel caso in cui i formulari siano tenuti mediante strumenti informatici, il modulo continuo da utilizzare deve essere predisposto dalle tipografie autorizzate ex art. 11 D.M. 29.11.1978 e deve essere conforme ai menzionati modelli.

2) stampati su carta idonea a garantire che le indicazioni figuranti su una delle facciate non pregiudichino la leggibilità delle indicazioni apposte sull’ altra facciata;

3) compilati secondo le modalità indicate nell’ allegato C;

4) numerati progressivamente da parte dell’ ufficio del registro o della camera di commercio, anche con l’ adozione di prefissi alfabetici di serie, e predisposti dalle tipografie a ciò autorizzate (ex art. 11 D.M. 29.11.1978). Gli estremi dell’ autorizzazione rilasciata alla tipografia ed i dati identificativi della stessa devono essere riportati sugli stampati. La fattura di acquisto dei formulari, dalla quale devono risultare gli estremi identificativi della tipografia autorizzata e gli estremi seriali e numerici dei formulari stessi, deve essere annotata sul registro IVA - acquisti prima dell’ utilizzo degli stampati.

Come già detto, i formulari sono parte integrante dei registri di carico e scarico e, a tal fine, gli estremi identificativi del formulario dovranno essere riportati sul registro di carico e scarico in corrispondenza all’ annotazione inerente i rifiuti oggetto del trasporto, ed il numero progressivo del registro di carico e scarico relativo a detta annotazione deve essere indicato sul formulario che accompagna gli stessi rifiuti (art. 4, comma 3, del decr. n. 145).

Nonostante la chiarezza della prefata norma che va coordinata con il disposto dell’ art. 2, comma 1, del decreto n. 145 (v. supra, sub nn. 1 e 3) e la descrizione tecnica di cui all’ allegato C, la circolare ministeriale 4 agosto 1998 - che com’ è noto non può disporre in deroga alle norme vigenti, neppure a quelle di fonte regolamentare - dopo aver specificato che "il <<numero di registro>> potrà e dovrà essere riportato sul formulario da parte del produttore/detentore, del trasportatore e del destinatario (smaltitore o recuperatore) nel rispetto dei termini entro i quali i citati soggetti devono effettuare l’ annotazione delle operazioni di carico/scarico ai sensi del citato art. 12, comma 1, lettere da a) a d)" conclude che "ovviamente, ciò comporta che durante il trasporto il formulario potrà essere sprovvisto del <<numero di registro>>". Detto assunto non può condividersi proprio perchè si pone in contrasto, oltre che con la logica intrinseca del sistema dei controlli voluto dal legislatore, pure con il dettato normativo anzi richiamato che non consente l’ emissione di formulari carenti del relativo numero progressivo del registro corrispondente all’ annotazione dei rifiuti trasportati (numero previsto in alto a destra del formulario, e qualora lo spazio risulti insufficiente si può sempre ricorrere alla casella (3), voce "Annotazioni"), nè arbitrarie redazioni - ovvero parziali compilazioni - del documento di trasporto.

Le cadenze temporali indicate per effettuare le annotazioni sui registri, di cui all’ art. 12, rappresentano delle facoltà di cui può usufruire il destinatario dell’ obbligo ma che al tempo stesso non lo esonerano, nè un tanto è sostenibile proprio in virtù degli obblighi prescritti dalle regole anzi menzionate, nel momento in cui emette il documento di trasporto di compilarlo in ogni sua parte, previa trascrizione dell’ operazione sul registro.

Il comma 2, dell’ art. 3, decr. n. 145 riporta l’ omologa disposizione di cui al comma 3, dell’ art. 15, del decreto, di cui si è già parlato.

Per effetto dell’ art. 52, del decreto, le violazioni degli obblighi di tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti (nonchè della comunicazione annuale al Catasto) sono state degradate ad illecito amministrativo e, in ordine a tale disposto, è stata sollevata dai giudici di merito questione di legittimità costituzionale nella parte in cui prevede sanzioni amministrative e non penali per l’ inosservanza di tali adempimenti, in relazione agli artt. 76, 3, 9, secondo comma, e 32, della Costituzione (v. fra le tante, Pretura Grosseto, ord. 25.09.1997, Franci ed altro, in Riv. Pen, 1998, fasc. 2, p. 197; Pretura di Pescara, Sez. Distaccata di San Valentino, ord. 19.03.1997, Giud. Cillo, imp. Salvatore, ed. in Ambiente, Consulenza, n° 12/1997, p. 996, con commento di F. Giampietro "Sanzioni amministrative e penali: la violazione della legge - delega"; in dottrina v. G. Amendola, "Le nuove sanzioni in materia di rifiuti: primi dubbi di costituzionalità", in Dir. pen. e proc., 1997, p. 761).

A seguito della novella di cui all’ art. 7, commi 12 e 13, d. lgs. n° 389/97, il giudice delle leggi, decidendo su alcune di dette questioni, ha ordinato la restituzione degli atti ai giudici remittenti sia per valutare la rilevanza dello jus superveniens ai fini dei rispettivi giudizi, sia per altri motivi (v. C. Cost. ord. n° 108, 26.03 - 06.04.1998, in G.U. S.O., 1^ S. Spec. n. 15 del 15.04.1998).

Successivamente la Consulta ha dichiarato non fondata detta eccezione, sollevata nella specie dal Pretore di Roma, non ravvisando nella depenalizzazione degli illeciti in esame una violazione dei parametri fissati dalla legge delega in ordine al sistema sanzionatorio in quanto, in estrema sintesi, "non può negarsi che il legislatore delegato potesse scegliere, in base ad un apprezzamento largamente discrezionale, se ricorrere a sanzioni penali o a quelle amministrative in relazione alle violazioni in oggetto, soprattutto tenendo conto del fatto che esse non concernono condotte direttamente pregiudizievoli per l’ ambiente (come potrebbe essere lo scarico non consentito di sostanze inquinanti), ma condotte in contrasto con obblighi formali (di comunicazione o di tenuta dei registri), sia pure strumentali, nel contesto legislativo, al miglior controllo sull’ attività, potenzialmente pericolosa per l’ ambiente, di produzione e di smaltimento di rifiuti. Tale strumentalità non basta per fare assimilare pienamente siffatte condotte a quelle direttamente lesive dell’ ambiente; e dunque per rendere ingiustificata, in tale assetto normativo, la scelta della sanzione amministrativa, anzichè di quella penale.

Nè va trascurata la considerazione che la repressione penale non costituisce, di per sè, l’ unico strumento di tutela di interessi come quello ambientale, ben potendo risultare altrettanto e perfino più efficaci altri strumenti, anche sanzionatori, specialmente quando si tratti di regolare e di controllare, più che condotte individuali - le uniche assoggettabili a pena, in forza del principio di personalità della responsabilità penale - attività d’ impresa" (cfr. C. Cost. sent. 16-30.12.1998, n. 456, G.U. 1^ S. Spec. 13.01.1999, n. 2).

Per quanto riguarda la violazione dell’ obbligo di tenuta dei registri appare necessario precisare che la stessa, come la Suprema Corte ha affermato, può ancora assumere rilievo in sede penale, nella seguente ipotesi:

"nel caso in cui un soggetto sia obbligato alla tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti non perchè tale obbligo gli derivi direttamente dalla legge, bensì semplicemente perchè egli sia tenuto all’ osservanza di tutte le prescrizioni indicate nel provvedimento di autorizzazione allo svolgimento dell’ attività e fra tali prescrizioni vi sia appunto anche quella concernente la tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti, il reato a lui ascrivibile nell’ ipotesi di omissione è quello di cui all’ art. 27, primo comma, d.P.R. 10 settembre 1982, n.915 e non già quello di cui all’ art. 9 octies D.L. 9 settembre 1988, n.397, convertito con modificazioni nella Legge 9 novembre 1988, n.475. Tra le due dette norme, infatti, non sussiste un rapporto di specialità, in base al quale la norma penale in bianco di cui al primo comma dell’ art. 27 citato d.P.R. non potrebbe essere applicata ove ricorrano i presupposti dell’ art. 9 octies citato D.L.: al contrario, si tratta di due norme che, pur avendo elementi in comune, coprono differenti momenti di tutela, essendo rivolte a soggetti, comunque coinvolti nell’ attività di smaltimento di rifiuti, per i quali il legislatore ha previsto un regime giuridico differenziato. (Nella specie la S.C., ritenuto che la sentenza impugnata ha errato nel dichiarare non doversi procedere perchè il fatto non sussiste in ordine al reato di cui all’ art. 27, d.P.R. n. 915 del 1982 sulla base dell’ inesatto presupposto dell’ esistenza di un rapporto di specialità di tale norma con quella di cui all’ art. 9 octies D.L. n. 397 del 1988, ne ha disposto l’ annullamento senza rinvio e l’ invio al G.I.P. della Pretura per l’ ulteriore corso in ordine al reato di cui all’ art. 27 d.P.R. n. 915 del 1982, applicabile nel caso in esame nonostante l'abrogazione disposta dall’ art. 56 D.Lgs. 5 febbraio 1977, n.22, in quanto norma più favorevole al reo (art. 2, terzo comma, cod.pen.): quest’ ultimo giudice, inoltre, dovrà procedere all’ accertamento di tutte le circostanze del fatto concreto contestato all’ imputato al fine di potere poi stabilire se il concreto fatto posto in essere rientri in una delle ipotesi depenalizzate dal predetto D.Lgs. Cfr. Cass. sez.3, 03.09.1997, P.M. in proc. Negro, in Riv. Pen. 1998, n. 4, p. 399).

La regola interinale di cui all’ art. 55, comma 3, del decreto, che deve intendersi riferita a tutti gli illeciti relativi ai registri ed al MUD commessi anteriormente al 2 marzo 1997 (data di entrata in vigore del decreto) stabilisce:

"Per i procedimenti penali pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto l’ autorità giudiziaria, se non deve pronunziare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento, dispone la trasmissione degli atti agli enti indicati al comma 1 (la Provincia, nel caso in esame, n.d.r.) ai fini dell’ applicazione delle sanzioni amministrative".

Sull’ interpretazione di detto disposto l’ orientamento della Suprema Corte ha confermato quello prevalente dei giudici di merito, nel senso che detta disposizione transitoria, conformemente ai principi enunciati dalla Corte costituzionale in materia (cfr. C. Cost. sent. n. 477 del 1988; v. anche Cass. Sez. Un. Civ., sent. 7 marzo 1985, n. 1879; Cass. Sez. Un. Civ., sent. 29 gennaio 1994, n. 890), stabilisce che alle violazioni già costituenti reato, si applichi, ora per allora, la prescritta sanzione amministrativa (sempre che l’ illecito venga conservato dalle nuove regole), ad eccezione dei casi in cui l’ autorità giudiziaria non pronunzi decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento nel merito, e cioè perchè il fatto non sussiste, o che l’ imputato non lo ha commesso o che l’ ha commesso nell’ adempimento di un dovere o nell’ esercizio di una facoltà legittima ovvero in stato di necessità o di legittima difesa. Ne deriva, che per l’ autorità giudiziaria procedente l’ obbligo di trasmissione degli atti alla Provincia, al di fuori delle ipotesi di archiviazione o di proscioglimento nel merito per una delle cause indicate, rimane sempre e deve essere rispettato (in tema v. Dec. arch. G.I.P. Pretura Udine, 18.04.1997, Nobile, in Riv. Pen, 1997, p.614; Dec. arch. G.I.P. Pretura Vicenza del 17.06.1997, in Ambiente, Consulenza, 1997, p. 757; conf. Cass. sez. 3, sent. n° 4758 del 20.05.1997, ud. 28.04.1997, Alleruzzo, in Riv. Pen, 1998, p. 101, m.; Cass. sez, 3, sent. 09.02.1998, Nardino, in Riv. Pen., 1998, pagg. 623, 624, m.; contra, Pret. Varese, sent. 05.11.1997, Battarino, in Foro it. 1998, p. 633; v. Alzetta - Battarino, La disciplina transitoria degli illeciti depenalizzati nell’ art. 55 del decreto legislativo n. 22/1997, in Riv. Giur. Amb. 1997, p. 527; R. Tumbiolo, La depenalizzazione introdotta dal D.lgs. 22/97 ed il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative, ivi, 1997, p. 965).

Le disposizioni di cui al comma 1, dell’ art. 52, del decreto, prevede l’ applicazione di sanzione amministrativa per chiunque - da intendersi i soggetti obbligati ex art. 11, comma 3, del decreto - omette, ovvero effettua in modo inesatto o incompleto, la comunicazione annuale (MUD) delle caratteristiche qualitative e delle quantità dei rifiuti oggetto delle attività di cui all’ art. 11, comma 3, secondo le modalità e termini previsti dalla legge 25.01.1994, n. 70. Se la comunicazione è effettuata entro sessanta giorni dal termine prescritto la sanzione viene notevolmente diminuita.

Ai sensi del comma 2, dell’ art. 52, è punito con la sanzione amministrativa da 5 a 30 milioni di lire chiunque - ovvero i soggetti obbligati ex art. 12, comma 1, del decreto - omette, ovvero tiene in modo incompleto - o inesatto come precisato nel comma 4, dell’ art. 52 (v. infra) -, il registro di carico e scarico di cui all’ art. 12 del decreto. Se il registro riguarda rifiuti pericolosi si applica la sanzione amministrativa da 30 a 180 milioni di lire e la sanzione amministrativa accessoria della sospensione da un mese ad un anno dalla carica rivestita dal soggetto responsabile dell’ infrazione e dall’ amministratore. Le sanzioni vengono sensibilmente ridotte per le imprese che occupano un numero di dipendenti inferiore a 15.

Le ipotesi anzi indicate vengono mitigate dalla previsione del comma 4, dell’ art. 52, per cui se le indicazioni di cui ai commi 1 e 2, dell’ articolo citato, sono formalmente incomplete o inesatte, ma i dati riportati nella comunicazione al catasto, nei registri di carico e scarico, nei formulari di identificazione dei rifiuti trasportati e nelle altre scritture contabili tenute per legge consentono di ricostruire le informazioni dovute, si applica la sanzione amministrativa da L. 500.000 a L. 3.000.000. La stessa pena si applica nell’ ipotesi di omesso invio alle autorità competenti o di mancata conservazione dei registri di cui ai commi 3 e 4, dell’ art. 12, o del formulario di cui all’ art. 15 (su quest’ ultimo riferimento al formulario v. supra).

La previsione di precetti e correlate sanzioni, indicati nei commi 3 e 4, dell’ art. 52, del decreto, richiede particolare attenzione all’ interprete, soprattutto in riferimento all’ individuazione delle fattispecie penali.

Il comma 3, primo periodo, dell’ art. 52, prevede che "chiunque ( da intendersi: enti o imprese ex art. 15, del decreto, n.d.r.) effettua il trasporto di rifiuti senza il formulario di identificazione" ovvero indica nel documento dati inesatti o incompleti è punito, nel caso di rifiuti non pericolosi, con sanzione amministrativa e, nel caso di trasporto di rifiuti pericolosi, con la pena di cui all’ articolo 483 del codice penale.

Tale disposizione contempla due condotte alternative: la prima riguarda il trasporto senza formulario e la seconda il trasporto con documento recante dati inesatti o incompleti. Premesso che, trattandosi di delitto l’ integrazione dell’ elemento soggettivo presuppone la sussistenza del dolo nella condotta del soggetto agente, dal dato letterale ed interpretando il rinvio all’ art. 483 solo quoad poenam (reclusione fino a due anni), parrebbe desumersi che l’ applicabilità della sanzione penale è estesa ad entrambe le fattispecie citate.

Detta norma va coordinata, che è operazione tutt’ altro che semplice sul piano ermeneutico, con quella del successivo comma 4, di cui si è già parlato, che fa riferimento anche ai formulari per il trasporto di rifiuti pericolosi e, stante il tenore della stessa parzialmente ripetitivo del disposto di quella precedente (v. comma 3, prima parte), con l’ aggiunta di elementi di non semplice determinabilità, in astratto e in concreto (...tutti gli elementi per ricostruire le informazioni dovute per legge...), rende i confini dell’ operatività delle due ipotesi - penale e amministrativa, relative ai dati inesatti e incompleti - quanto meno incerti.

Ai sensi del comma 3, ultimo periodo dell’ art. 52, del decreto, la pena di cui all’ art. 483 c.p. "si applica anche a chi, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, fornisce false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti e a chi fa uso di un certificato durante il trasporto".

In caso di condanna o di sentenza di applicazione della pena ai sensi dell’ art. 444 c.p.p. per il trasporto illecito di cui all’ art. 52, comma 3, del decreto, consegue la confisca obbligatoria del mezzo di trasporto (art. 53, comma 2, del decreto).

Sul punto, va evidenziato che nella fase delle indagini preliminari ricorrendo situazione di urgenza (che in questi casi è quella più frequente stante la tipologia dell’ accertamento e del bene da sequestrare) può essere disposto il sequestro preventivo del mezzo direttamente dagli ufficiali di P.G. (o dal P.M. con decreto), ex art. 321, comma 3 bis, c.p.p., e successivamente convalidato dal G.I.P. sulla base dei soli presupposti di cui all’ art. 321, comma 2, c.p.p.

Competente ad irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie anzi indicate è la provincia nel cui territorio è stata commessa l’ infrazione, "fatte salve le altre disposizioni della legge 24.11.1981, n° 689 in materia di accertamento degli illeciti amministrativi".

In merito a quest’ ultima precisazione, introdotta con il D.P.R. n. 389/97, va osservato che la stessa dipana ogni dubbio in ordine alla competenza inerente l’ accertamento degli illeciti nella materia de qua poichè, ferma restando quella attribuita istituzionalmente alla provincia, quest’ ultima non può qualificarsi come <<esclusiva>> in carenza di indicazioni testuali in tal senso (v. art. 20, D. Lgs. n. 22) e, quindi, le verifiche in esame costituiscono prerogativa di tutta la Polizia Giudiziaria, senza differenziazioni.

Va ricordato che in un settore analogo a quello in discussione, cioè quello della tutela delle acque dall’ inquinamento, il giudice di legittimità ha già da tempo chiarito che gli accertamenti sono di competenza della polizia giudiziaria, senza distinzioni settoriali e di specializzazione; pertanto, la Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Corpo Forestale, Vigili Urbani possono procedere ad operazioni di campionamento delle acque, rimanendo riservate le operazioni di analisi agli organi tecnici competenti. Ne consegue che "la competenza ad eseguire la campionatura non spetta in via esclusiva al Presidio Multinazionale di Igiene e Prevenzione (P.M.I.P.), ma anche a tutti i soggetti che siano preposti a compiti di vigilanza sia amministrativa che di polizia giudiziaria (cfr. Cass. sez. III, Ud. 22.06.1993, dep. 23.07.1993, Giani, C.E. D. rv 194614, conf. Cass. sez. III, 3 novembre 1992, Perrella, C.E.D. rv 192621; Cass. sez. III, 27 settembre 1991, Dalmazzo, Riv. pen., 1992, 960, con nota di M. Santoloci, Inquinamento idrico e poteri della polizia giudiziaria.).

Avverso le ordinanze ingiunzione relative alle sanzioni amministrative è esperibile il giudizio di opposizione di cui all’ art. 23, della L. n° 689/81 (art. 55, comma 1e 2, del decreto).