autodenuncia bonifiche

LA C.D. AUTODENUNCIA BONIFICHE:

ASPETTI PROBLEMATICI E CONTROVERSI

di Stefano Maglia

Il comma 3 dell'art. 9 del D.M. n. 471/1999 così recita: "Qualora il proprietario o altro soggetto interessato proceda ai sensi dei commi 1 e 2 entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, la decorrenza dell'obbligo di bonifica verrà definita dalla regione territorialmente competente in base alla pericolosità del sito determinata con i criteri di cui all'articolo 14, comma 3, nell'ambito del Piano regionale o di suoi eventuali stralci, salva in ogni caso la facoltà dell'interessato di procedere agli interventi di bonifica e ripristino ambientale prima del suddetto termine".

Iniziamo con l'individuare la tempistica.

Visto che il D.M. 471 è stato publicato sul S.O. alla G.U. del 15 dicembre 1999 i "sei mesi" sarebbero scaduti il giorno 16 giugno 2000. Sennonché il D.L. 16 giugno 2000, n. 160 ha differito tale termine al 1° gennaio 2001, mentre la legge di conversione di tale decreto (L. 28 luglio 2000, n. 224) ne ha ulteriormente posticipato il termine al 31 marzo 2001).

Ricordo come molta stampa specializzata scrisse, in prossimità della originaria scadenza del 16 giugno scorso, che si trattava di una scadenza obbligata per tutte le aziende o i soggetti che detengono un sito inquinato.

E' proprio così?

C'è invece chi provocatoriamente parlava addirittura della "non scadenza" del 16 giugno.

Perché?

Per V. Fantigrossi, per esempio, nonostante tali ripetuti allarmi, un più neutrale esame delle disposizioni in materia induce ad escludere sia l'esistenza di obblighi di autodenunzia, riferiti a inquinamenti verificatisi antecedentemente l'entrata in vigore del D.P.R. 471/1999, entro la data del 16 giugno 2000, sia l'applicazione di sanzioni al riguardo.

Vi sono almeno due ragioni per escludere che il 16 giugno - ed ora il 31 marzo - costituisca momento di scadenza di un obbligo di autodenunzia, nei termini sopradetti e non invece il mero esercizio di una facoltà accordata agli interessati.

Innanzitutto una ragione di interpretazione letterale della norma.

La scadenza - infatti - si riferisce a iniziative (c.d. autodenuncia) espressamente qualificate nel D.L.vo Ronchi come interventi che possono essere utilizzati ad iniziativa degli interessati (così il comma 13 bis dell'art. 17).

Nello stesso senso, il D.P.R. 471/1999, all'art. 9, che attua la disposizione del rammentato comma 13 bis, specifica che la disciplina ivi prevista riguarda unicamente il caso "del proprietario di un sito o altro soggetto che intenda attivare di propria iniziativa le procedure per gli interventi di messa in sicurezza".

La lettera delle norme richiamate conforta pertanto con certezza che si tratta di interventi la cui attuazione è rimessa ad una valutazione libera dei soggetti interessati e non invece ad un obbligo di legge.

Del resto - secondo ed ulteriore argomento a favore della tesi qui sosotenuta - l'art. 10 del D.P.R. 471/1999 sembrerebbe ammettere espressamente che i soggetti interessati possano procedere alla comunicazione di cui sopra, anche successivamente alla scadenza di cui al comma 3 dell'art. 9.

In effetti, l'art. 10 del regolamento - comma 2 - nel disciplinare in via generale, modalità e tempi dell 'approvazione di progetti di bonifica, unitamente alle ipotesi connesse al prodursi di un evento inquinante o dalla individuazione dello stato di pericolo o dalla notifica di un'ordinanza, prevede altresì l'eventualità della comunicazione effettuata dall'interessato al di fuori dall'ipotesi vista al precedente comma 3 dell'art. 9.

Si conferma dunque che la scadenza del termine prevista dall'art. 9, comma 3 non esaurisce le possibilità di bonifiche attivate a seguito di "comunicazione degli interessati", perdurando tale possibilità anche oltre la scadenza del termine detto.

Del resto a fronte della previsione del tutto ampia di cui al comma 13 bis del D.L.vo Ronchi, nel senso che "le procedure ... di bonifica ... possono essere comunque (e quindi senza limiti di tempo) utilizzate dagli interressati" si dovrebbe seriamente dubitare della legittimità di un regolamento attuativo, mirato a circoscrivere temporalmente e quindi a precludere tale possibilità.

In realtà, il rispetto della scadenza del 26 giugno (ora 31 marzo) è unicamente correlata alla tempistica di realizzazione degli interventi di bonifica.

Ove detta scadenza sia rispettata, la decorrenza dell'obbligo di bonifica verrà stabilita dalla regione competente, a seguito della valutazione della pericolosità del sito determinata nell'ambito dell'apposito piano regionale, che deve essere adottato entro un anno dalla entrata in vigore del regolamento (cfr. art. 9, comma 3).

Nell'ipotesi, invece che la comunicazione intervenga successivamente la scadenza detta, all'obbligo di bonifica avrà decorrenza immediata e dovrà osservare le scansioni temporali stabilite in via generale dall'art. 10 del regolamento.

Parimenti, non sembra potersi affermare che la mancata presentazione delle comunicazioni sopradette nel termine del 16 giugno, possa costituire inadempimento penalmente sanzionato, in quanto diretto a precostituire una violazione dell'obbligo di denunzia degli episodi di inquinamento e del conseguente dovere di bonifica sancito dall'art. 51 bis del decreto Ronchi.

In realtà, l'art. 51 bis del D.L.vo Ronchi, prevede unicamente la sanzione (con la pena dell'arresto da sei mesi ad un anno) per "chiunque cagiona l'inquinamento o un pericolo di inquinamento, previsto dall'art. 17, comma 2, (ovverossia il superamento dei limiti stabiliti dal regolamento)... se non provvede alla bonifica secondo il procedimento di cui all'art. 17".

A proposito di tempistica ex art. 9 non si può poi non ricordare che tra breve (il prossimo 15 dicembre) scadranno i termini di cui ai commi 4 e 5, entro cui possono essere stipulati gli accordi di programma tra i soggetti interessati alla bonifica e le regioni (comma 4) o il Ministero dell'ambiente (comma 5) ai fini della determinazione dei tempi e delle modalità di intervento, in caso di contestuale bonifica di una pluralità di siti che interessano più regioni o tutto il territorio nazionale.

Ma, e tornando al comma 3, è indubbio che tale norma, chiaramente improntata a favorire soluzioni conciliative ed a responsabilizzare gli interessati, non fa altro che specificare quanto dispone il comma 13 bis dell'art. 17 del D.L.vo 5 febbraio 1997, n. 22, per cui "le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente articolo possono essere comunque utilizzate ad iniziativa degli interessati".

Non c'è dunque alcun obbligo ad adempiere entro la scadenza di cui al comma 3 e con le modalità di cui ai commi 1 e 2. Infatti il soggetto attivo non è chi ha cagionato l'inquinamento (ed infatti il comma 1 parla proprio di casi "al di fuori dei casi di cui agli articoli 7 e 8" proprio per escludere i casi in cui si deve attivare il responsabile dell'inquinamento), ma colui che - proprietario o altro, intendendo per "altro" il titolare di un diritto reale sul sito - sia comunque interessato a bonificare l'area in modo spontaneo.

Inoltre, la responsabilità della bonifica può coinvolgere anche il patrimonio di terzi acquirenti limitando notevolmente la commerciabilità dei siti inquinati (art. 17, comma 11, D.L.vo 22/1997) e così può sorgere l'interesse del proprietario del sito a provvedere direttamente agli interventi di risanamento, eventualmente ricorrendo ai previsti finanziamenti pubblici.

Importante: la responsabilità di questi soggetti sorge solo nel caso in cui la violazione sia ad essi imputabile a titolo di dolo o colpa. Resta però il quesito - non risolto dal decreto - della responsabilità del proprietario incolpevole - e come tale non obbligato alla bonifica - che rimanga del tutto inerte di fronte a situazioni di contaminazione, anche pregresse.

Per alcuni (R. Russo, Bonifica e messa in sicurezza di siti contaminati..., in Riv. Giur. Amb. 1998, 439) l'omettere in questi casi di prendere provvedimenti di messa in sicurezza e di bonifica contribuisce a cagionare il pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti, con tutte le relative conseguenze sul terreno sanzionatorio.

In realtà si tratta di una situazione molto delicata che va esaminata con estrema prudenza da valutare caso per caso.

A mio avviso solo nel caso concreto in cui si provi che il proprietario (o l'interessato) era a conoscenza della contaminazione e che la sua inerzia abbia contribuito a cagionare il superamento dei limiti è ipotizzabile nei suoi confronti la violazione dell'obbligo di bonifica che fa scattare le sanzioni di cui all'art. 51 bis.

Dunque si conferma che la sanzione penale deve applicarsi solo quando sia configurabile un comportamento almeno colposo.

In generale nemmeno la mancata comunicazione relativa ai siti soggetti ad inquinamento pregresso non dà luogo alle sanzioni penali di cui all'art. 51 bis (così si è espresso anche il Consiglio di Stato in sede di parere sul decreto 471 il giorno 3 settembre 1999: "... la sanzione per i casi pregressi riconducibili alla previsione di cui all'art. 51 bis va applicata solo in presenza dell'accertamento tecnico disciplinato del regolamento e quindi dopo la sua entrata in vigore...").

D'altro lato per il comma 6 dell'art. 9 "la disposizione di cui al comma 3 non si applica alle situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento determinate da eventi, anche accidentali, verificatisi in data successiva all'entrata in vigore del presente regolamento".

Ciò significa che i vantaggi procedurali di cui ai commi 1 e 3 (semplice comunicazione alla regione al di fuori dei rigidi limiti temporali; contestuale obbligo per la regione di definire l'ordine di priorità degli interventi tenendo conto anche della pericolosità del sito; possibilità per gli interessati di procedere agli intereventi di bonifica e ripristino ambientale anche prima della scadenza di sei mesi; ecc.) in relazione alle incombenze di cui all'art. 7 sono applicabili solo alle situazioni di inquinamento cagionate da cause verificatesi prima del 16 dicembre 1999.

Ma su questo punto torneremo più avanti. Intanto si segnala che alcuni (A. Cortesi su Rifiuti n.6 /00) hanno opportunamente ricordato che l'art. 17 del D.L.vo 22/1997 non disciplina esplicitamente i suoli e le acque contaminate prima dell'entrata in vigore del citato D.M. 471/1999. Le uniche contaminazini "storiche" disciplinate dall'art. 17 sono infatti quelle dei "siti la cui bonifica è considerata di interesse nazionale" (individuati dalla legge 426/1998).

La carenza dell'articolo 17 non è da poco e, nelle more dell'emanazione del D.M. 471/1999, induceva l'interprete a tentare le soluzioni più disparate, fra le quali quella di considerare la normativa sulle bonifiche applicabile alle sole contaminazioni future, e cioè quelle che si sarebbero verificate successivamente all'entrata in vigore del regolamento attuativo.

In attesa dell'emanazione del regolamento, la domanda che tutti si ponevano verteva su cosa avrebbe dovuto fare il titolare di un sito già contaminato, o anche solo potenzialmente inquinato, quando i limiti di accettabilità della contaminazione sarebbero stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. La domanda era più che giustificata, considerando l'obbligo di notifica entro le 48 ore che l'articolo 17 pone a carico del responsabile di una contaminazione.

Alla domanda ha risposto l'articolo 9 del D.M. 471/1999, stabilendo il termine del 16 giugno scorso ora prorogato al 31 marzo del 2001, entro il quale "il proprietario di un sito contaminato o altro soggetto interessato" che provveda spontaneamente a comunicare "la situazione di inquinamento rilevata nonché gli eventuali interventi di messa in sicurezza d'emergenza necessari per assicurare la tutela della salute e dell'ambiente adottati in fase di esecuzione" (comma 1) potrà godere del vantaggio di non avere un obbligo immediato di bonifica, in quanto la decorrenza dello stesso "verrà definita dalla regione territorialmente competente in base alla pericolosità del sito determinata con i criteri di cui all'articolo 14, comma 3, nell'ambito del Piano regionale o di suoi eventuali stralci, salva in ogni caso la facoltà dell'interessato di procedere agli interventi di bonifica e ripristino ambientale prima del suddetto termine" (comma 3).

Quello che è chiaro è che la proroga ha il principale scopo di creare un lasso di tempo necessario ad apportare alla normativa vigente quelle modifiche che rendono "sostenibile" al mondo delle imprese un impegno le cui dimensioni non sono ancora state percepite nelle loro effettive dimensioni.

Gli incentivi offerti sono infatti ancora troppo scarsi e confusi e marzo si avvicina. Ma su un punto torno ad insistere aderendo a quanto puntualizzato da sul primo numero di Siti contaminati: "Fino all'articolo 8 tutta la procedura è innestata e riguarda esclusivamente il soggetto responsabile che ha cagionato l'evento. L'articolo 9 del decreto attuativo prevede invece poi, correttamente l'ipotesi in cui un proprietario di un sito o un altro soggetto addirittura estraneo che non coincidendo con il soggetto responsabile o corresponsabile, ma trovandosi sul proprio terreno una situazione di inquinamento pregressa o accidentalmente verificatasi in modo istantaneo, intenda comunque procedere all'attività di bonifica. Attenzione: la lettura della norma non impone certamente a questo soggetto l'attività di bonifica ma la stesura è molto chiara riferendosi al proprietario che intenda agire di propria iniziativa, non che deve necessariamente attivare le procedure di bonifica. Quindi, trattasi di un'attività volontaria non coattiva e dunque non certamente penalmente sanzionata né oggetto di interlocuzioni amministrative invasive che comunque la norma disciplina ove volontariamente costui intenda procedere e quindi crea delle situazioni di normative applicative anche parzialmente operative per guidare detto soggetto verso l'intervento che volontariamente intende porre in essere".

In argomento si deve peraltro registrare altresì un intervento della Corte di cassazione (sez. III, 7 giugno 2000, Pizzuti), uno dei pochissimi in tema di bonifiche. In motivazione, tra l'altro, si legge che i presupposti del reato di cui all'art. 51 bis e 17, D.L.vo 22/1997 sull'omissione dell'obbligo di bonifica assumono rilevanza, ai fini della colpevolezza, solo in quanto siano noti all'agente, eppertanto ciò che rileva è che essi devono effettivamente sussistere, preesistere od essere concomitanti alla condotta di reato.

Tale imposizione, rinvenibile già nell'art. 17, secondo comma, D.L.vo cit., trova ulteriore conferma nel D.M. n. 471 del 1999 ed in particolare nell'art. 9 del citato D.M. (interventi ad iniziativa degli interessati), nel quale la clausola di riserva ("al di fuori dei casi di cui agli articoli 7e 8") si riferisce alle ipotesi normali, in cui l'obbligo a provvedere nasce dall'aver cagionato il pericolo concreto ed attuale dell'inquinamento o il superamento dei limiti di accettabilità (art. 7) o dalla violazione della diffida del comune (art. 8), mentre l'art. 9 si applica all'adempimento spontaneo del proprietario con notevoli facilitazioni ove si tratti di "situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento determinate da eventi anche accidentali", non "verificatisi in data successiva all'entrata in vigore del presente regolamento" (arg. ex commi 3e 6 dell'art. 9 D.M. cit.).

Ma il quesito più rilevante a cui tende a dare una risposta tale sentenza è quello se la nuova disciplina deve o no applicarsi all'inquinamento pregresso, ovvero a quello cagionato prima del 16 dicembre 1999. La Cassazione dà una risposta sostenzialmente positiva a tale quesito abbracciando la tesi secondo la quale la disposizione prevede un reato di pericolo presunto, che si consuma "ove il soggetto non proceda all'adempimento dell'obbligo di bonifica secondo le cadenze procedimentalizzate dall'art. 17 decreto legislativo cit."; pertanto, l'inquinamento o il pericolo concreto di inquinamento consentono "l'applicazione della predetta norma anche a situazioni verificatesi in epoca anteriore all'emanazione del regolamento e non solo nell'ipotesi in cui il soggetto venga diffidato dal comune, ai sensi dell'art. 17 cit". Conseguentemente, detti presupposti assumono rilevanza, ai fini della colpevolezza, "solo in quanto siano noti all'agente, e pertanto, ciò che rileva che essi devono effettivamente sussistere, preesistere od essere concomitanti alla condotta di reato".

La vera ratio dell'art. 9 - e qui aderisco a quanto sostenuto da Franco Giampietro - "sarebbe quella di far emergere, ad iniziativa degli stessi responsabili, situazioni di inquinamento pregresso che, nella notoria assenza di effettivi e diffusi controlli pubblici, e dati i tempi lunghi già trscorsi, resterebbero "sommerse", con i rischi di aumento progressivo sia dei danni ambientali sia del pericolo per la salute pubblica. Soltanto una disposizione premiale e realmente incentivante è in grado di privilegiare una reale tutela dell'ambiente mirata al ripristino, che è certamente l'interesse pubblico sotteso alla nuova disciplina della bonifica dei siti contaminati, in quanto quest'ultima rende tipico, attraverso la predetermimnazione dei limiti massimi di accettabilità della contaminazione ambientale, un obbligo "anticipato" di messa in sicurezza, bonifica e ripristino delle risorse naturali. Allo stato della normativa vigente, invece, neppure l'art. 9 del cit. D.M. potrebbe esonerare il denunciante, in ipotesi responsabile dell'inquinamento pregresso dai normali rischi di contestazione (e di sequestro penale) per fatti-reato d'inquinamento pregresso, con buona pace dell'interesse pubblico a una tempestiva attività di bonifica ambientale, attesa l'indisponibilità del sito inquinato e la ben nota situazione di "blocco", nella quale viene a cadere il controllo amministrativo, ivi compreso quello autorizzatorio, allorquando interviene il giudice penale."

Peraltro abbiamo già visto che il sesto comma dell'art. 9 puntualizza che "La disposizione di cui al comma 3 non si applica alle situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento determinate da eventi, anche accidentali, verificatisi in data successiva all'entrata in vigore del presente regolamento", confermando la principale ratio della norma, ovvero quella di far emergere l'inquinamento sommerso precedente al regolamento.

Peraltro c'è da puntualizzare che - come sostiene anche P. Giampietro, su Ambiente 6/2000, pag. 507 - non solo tali "situazioni" devono essere correlate ad "eventi" (costituite da condotte poste in essere anche senza colpa) che, secondo il comma 6, dell'art. 9, devono essere anteriori al 16 dicembre scorso ma che tali situazioni pregresse intanto potranno essere bonificate - dal proprietario o dagli interessati, con le procedure dei primi tre commi dell'art. 9 - in quanto e solo se, al presente (a partire dal 16 dicembre cit.) siano riconducibili - pur sempre - alla nuova nozione giuridica di "sito inquinato", o "sito potenzialmente inquinato" secondo la denominazione normativa dell'art. 2, comma 1, lettere b) e c) del regolamento (cioè realizzino ancora una situazione di inquinamento caratterizzata però dal superamento o pericolo di superamento dei nuovi limiti di accettabilità).

Se non si verificasse, infatti, tale ultima condizione, neppure si porebbe più, al presente, un obbligo di bonifica, ai sensi dell'art. 17, come specificato dal decreto attuativo n. 471.

Parimenti l'art. 9 non risulta applicabile per tutte quelle situazioni anche pendenti, ma comunque anteriori al 16 dicembre, rispetto alle quali lo stato di contaminazione, qualificato secondo parametri normativi e tecnici - nazionali e/o regionali - anteriori e distinti da quelli posti in attuazione dell'art. 17 (non ancora operativo), abbia già innescato procedure di bonifica, nel rispetto dei procedimenti contemplati dalle normative del tempo (ovviamente anche solo regionali), sino ad arrivare:

a) all'approvazione dei progetti e all'autorizzazione dei relativi interventi con "provvedimento finale";

b) ovvero, anche solo nel caso in cui: "l'istruttoria si è conclusa con parere favorevole degli organi a tal fine competenti".

In entrambi i casi comunque:

c) "prima dell'entrata in vigore del presente regolamento" (cioè prima del 16 dicembre).

In buona sostanza: la norma si iscrive, a pieno titolo, nell'ambito del regime transitorio del decreto Ronchi in quanto sembra avere una forza propulsiva temporanea, destinata cioè ad estinguersi una volta esaurite le procedure innescate dalle "comunicazioni", anch'esse a termine, del primo comma.

Potrebbe però accadere - non solo in caso di bonifica ad iniziativa degli interessati ex art. 9 - che durante le operazioni di bonifica si accertino eventuali reati connessi all'inquinamento del sito. Ciò - pur con tutte le opportune cautele del caso - potrebbe certo rivelarsi un ostacolo alle iniziative di bonifica il cui vero obiettivo - ancor prima di "punire", si scusi il gioco di parole, - sarebbe quello di "pulire", ovvero di ripristinare lo stato dei luoghi. Cosicché è stata inserita nel D.D.L. n. 4885 in discussione al Senato in quesi giorni (la Finanziaria 2001) una norma dapprima presente nel D.D.L. n. 3833 sulle "Disposizioni in campo ambientale" per cui (art. 109, commi 5 e 6):

"5. Chiunque abbia adottato o adotti le procedure di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni, e di cui al decreto del Ministro dell'ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, o che abbia stipulato o stipuli accordi di programma previsti nell'ambito delle medesime normative, non è punibile per i reati direttamente connessi all'inquinamento del sito posto in essere anteriormente alla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo n. 22 del 1997 che siano accertati a seguito dell'attività svolta, su notifica dell'interessato, ai sensi dell'articolo 17 del medesimo decreto legislativo n. 22 del 1997, e successive modificazioni, qualora la realizzazione e il completamento degli interventi ambientali si realizzino in conformità alle predette procedure o ai predetti accordi di programma ed alla normativa vigente in materia.

6. La disposizione di cui al comma 5 non è applicabile quando i fatti di inquinamento siano stati commessi a titolo di dolo o comunque nell'ambito di attività criminali organizzate volte a realizzare illeciti guadagni in violazione delle norme ambientali".

E' un intervento corretto?

Ricordo che mi colpì molto quando il Prof. Marcomini, intervenendo ad un Workshop a Milano nel giugno del 1999 affermò - con riferimento al regolamento italiano sulla bonifica dei siti contaminati, in quel momento in via di approvazione - che "la finalità politica del regolamento non è quella di definire dei criteri di qualità dei ruoli. ma bensì di regolamentare le azioni di bonifica di siti contaminati ... ciò vuol dire intendere i valori italiani come soglie di intervento di risanamento e non obiettivi di qualità dei suoli".

Teniamo d'occhio l'evoluzione della normativa in materia - dunque - evitando di ripetere il vizio della normativa ambientale italiana previgente al decreto Ronchi mirante non ad impedire l'inquinamento ma a definire soltanto i limiti fin dove fosse lecito inquinare.