INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO:
LEGISLAZIONE ED ASPETTI AMMINISTRATIVI
di Aldo Avvisati
( EcoStudio Legale in Torre Ann.ta (Na))
e-mail: aldoavv@writeme.com
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A che punto sono gli studi sul fenomeno
In questi ultimi anni, a seguito delle indagini epidemiologiche sempre più diffuse, la collettività nazionale ha preso coscienza del fatto che la popolazione, residente e non, in prossimità di linee o installazioni elettriche (centrali e cabine di trasformazione), di sistemi fissi di telecomunicazioni e radiotelevisivi (ripetitori per le TV e per i telefoni cellulari), dei varchi elettromagnetici presso uffici, supermercati, banche, uffici giudiziari, e dei dispositivi elettrici, fissi e mobili, presenti nelle nostre abitazioni, può essere soggetta a rischi per la propria salute.
Tutti gli effetti, che possono essere a breve e lungo termine, deriverebbero dall’induzione di correnti elettriche all’interno del corpo, nei vari organi e tessuti delle persone esposte.
Riguardo agli effetti causati dalle dette esposizioni usare il condizionale è d’obbligo.
Infatti, ad oggi, nonostante decine di studi condotti in ogni parte del mondo sul fenomeno non vi è alcuna certezza scientifica sul nesso causale esistente tra la presenza di campi elettromagnetici ed il diffondersi di alcune patologie nella popolazione attiva.
Tutte le considerazioni sono basate, appunto, su indagini epidemiologiche, cioè, su studi che hanno lo scopo di stabilire a posteriori il collegamento causale fra le patologie e l’esposizione cronica a campi elettromagnetici.
Numerosi studi hanno dimostrato che da un’esposizione, più o meno prolungata, possono, a breve termine, determinarsi sensazioni visive, microscosse, vibrazioni dei capelli e della peluria, ed effetti sul sistema nervoso.
Gli effetti a lungo termine studiati sono tumorali e non tumorali.
Tra i secondi si segnalano disturbi neurologici e circolatori, disturbi del sonno, irritabilità e diminuzione della libido.
Tra i primi, invece, si segnalano in particolare leucemie e tumori al sistema nervoso che colpirebbero in special modo i bambini.
Come precisato, non vi è nulla di definitivamente provato. Anche perché il fenomeno è oggetto di studi da relativamente poco (fine anni ’70).
C’è, però il pericolo, fondato, di trovarsi dinanzi ad un fattore inquinante sconosciuto ma devastante negli effetti così come è stato per l’amianto ed i suoi derivati.
Come è noto, amianto e derivati, per le proprietà e le alte caratteristiche di resa, sono stati impiegati diffusamente, ed in particolar modo, nell’edilizia.
Oramai, gli effetti nocivi sono tristemente conosciuti e, nonostante l’impiego ne sia stato messo al bando in ogni sua forma, "conviviamo" forzatamente, ancora, ogni giorno con questo agente nocivo (ad es., è presente nelle ns. abitazioni come coibentante).
Sulla protezione dai campi elettromagnetici a bassa frequenza, un importante punto di riferimento è costituito dai documenti dell’IRPA (International Radiation Protection Agency) risalenti ai primi anni ottanta.
Tali documenti presentano linee guida volte a limitare l’esposizione dei lavoratori e delle popolazioni ai campi elettrici e magnetici. I limiti di esposizione stabiliti in questi documenti sono fondati esclusivamente sulla considerazione di effetti sanitari acuti, cioè immediati.
L’IRPA stessa, pur consapevole delle indicazioni provenienti da studi epidemiologici, sulla possibilità che i campi elettromagnetici generino effetti nocivi a lungo termine ha ritenuto che questi non possano essere ancora oggetto di norme protezionistiche, proprio perché gli studi in questione sono ancora controversi.
Ma cerchiamo di comprendere meglio i risultati degli studi riportando le conclusioni di uno recente dell’Istituto Superiore di Sanità del 1995.
Nel Rapporto dell’Istituto Superiore di Sanità del 1995 dal titolo "Rischio cancerogeno associato ai campi magnetici a 50/60 HZ" è indicato come possibile un rapporto eziologico tra leucemia infantile ed esposizione a campi elettromagnetici.
Vengono, ivi, indicati come proponibili, allo stato delle conoscenze attuali, solo limiti di esposizione basati sugli effetti acuti dell’esposizione, in quanto esclusivamente su di questi è adeguatamente documentata la relazione con l’intensità dei campi esterni.
Il rispetto dei limiti di esposizione previsti dalla normativa italiana (V. oltre DPCM 23 aprile 1992) va, dunque, considerato l’obiettivo minimo, sotto il quale obbligatoriamente non si può scendere, fatto salvo lo sforzo, anche attraverso le tecnologie più sofisticate, di giungere ad una ulteriore riduzione progressiva nel tempo dell’esposizione delle popolazioni soggette.
Quindi, si auspica, e ne si indicano le linee guida, affinché nella realizzazione di nuovi elettrodotti, o comunque di installazioni generatrici di nuovi campi elettromagnetici, si tenda ad una riduzione dell’esposizione anche mediante l’adozione di nuove soluzioni tecnologiche.
Nella tutela dalle esposizioni vengono indicati come siti "sensibili" e, quindi, come prioritari, gli asili, le scuole, altri ambienti al chiuso come all’aperto destinati all’infanzia, abitazioni e luoghi di lavoro.
Ancora una parte del Rapporto è dedicata alla pianificazione degli interventi volti ad incidere sull’esistente.
La nostra legislazione nazionale risente, evidentemente, dei limiti a cui è giunta la ricerca scientifica sugli studi de quo.<
E, quindi, poiché le evidenze scientifiche oggi disponibili, di natura strettamente epidemiologiche, non consentono di ottimizzare gli interventi in base ad un criterio di efficacia, non sembra possa rientrare tra le misure di prevenzione proponibili nell’immediato quello di fissare limiti di esposizione oltremodo restrittivi.
Fissare un limite di esposizione richiede, infatti, una conoscenza dei meccanismi biologici in gioco superiore a quella attualmente disponibile …..
La normativa italiana vigente
E’ una legislazione, la nostra, ispirata al principio cautelativo piuttosto timido. E, cioè, stante l’approssimazione delle conoscenze scientifiche in merito, si fissano dei tetti massimi di esposizione nell’intenzione (più che altro nella speranza) che possano salvaguardare la salute delle persone potenzialmente espsoste, nell’attesa di certezze dal mondo scientifico.
La produzione normativa italiana ha iniziato a regolamentare il fenomeno, c.d. dell’elettrosmog, nel senso della protezione e salvaguardia delle popolazioni a partire dagli anni ’90.
Con DPCM 23 aprile 1992, in particolare, "Limiti di esposizione massimi ai campi elettrico e magnetico generati alla frequenza industriale nominale (50 Hz) negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno" è stato introdotto per la prima volta una normativa esplicitamente rivolta alla protezione sanitaria delle popolazioni esposte ai campi elettromagnetici prodotto da elettrodotti.
Il campo di applicazione di tale decreto, è detto nell’articolo 1, sono ambienti esterni ed abitatitivi soggetti ai campi elettrici e magnetici generati alla frequenza industriale nominale (50 HZ), con esclusione delle esposizioni sui luoghi di lavoro durante un’attività lavorativa e delle esposizioni, intenzionali, di pazienti sottoposti a diagnosi e cure mediche.
In tale provvedimento sono definiti i limiti di esposizione ammissibili a seconda che si versi in aree o ambienti in cui si possa ragionevolmente ritenere che individui della popolazione trascorrano una parte significativa della giornata oppure si versi nel caso in cui l’esposizione sia ragionevolmente limitata a poche ore al giorno.
Di fatti all’art. 4 (limiti di esposizioni e criteri di applicazione) sono, come limiti, indicati i 5 kV/m e 0,1 mT, rispettivamente per l’intensità del campo elettrico e di induzione magnetica, in aree o ambienti in cui si possa ragionevolmente attendere che individui della popolazione trascorrano una parte significativa della giornata ed i 10 kV/m e 1 mT, rispettivamente per l’intensità di campo elettrico e di induzione magnetica, nel caso in cui l’esposizione sia ragionevolmente limitata a poche ore al giorno.
Altro istituto fondamentale, inserito nella normativa, è quello che prevede che nella installazione di elettrodotti siano osservate le distanze di rispetto dai fabbricati adibiti ad abitazione o ad altre attività che comportino tempi di permanenza prolungati.
L’art. 5 così prevede che, fatto salvo che per le linee a tensione inferiore ai 132 kV restano ferme le distanze previste dal decreto interministeriale 16 gennaio 1991, con riferimento alle linee elettriche esterne a 132, 220 e 380 kV, si adottano rispetto ai fabbricati adibiti ad abitazione o ad altra attività che comporta tempi di permanenza prolungati, le seguenti distanze da qualunque conduttore della linea: linee a 132 kV (10 metri); linee a 220 kV (18 metri); linee a 380 kV (28 metri).
Relativamente ai tratti di linee elettriche già esistenti, laddove non risultino rispettati i limiti di cui all’art. 4 e le condizioni di cui al’art. 5 è previsto che debbono essere programmate, iniziate e, poi, completate azioni di risanamento entro il 31 dicembre 2004, a carico degli esercenti gli elettrodotti di concerto con il Ministero dell’Ambiente.
Fu, invero, rilevata una incongruenza, un mancato coordinamento tra i limiti indicati nell’art. 4 e le condizioni di cui all’art. 5.
A ben vedere, infatti, le distanze stabilite nell’art. 5 garantiscono livelli di esposizione della popolazione soggetta più bassi (e, quindi, vuol dire maggior tutela per gli individui) rispetto ai valori previsti nell’art.4.
Nei fatti questa discrasia generava un’incertezza nell’applicazione della norma.
Parte della dottrina, allora, riteneva che al fine di garantire una maggiore tutela della salubrità delle popolazioni fosse da ritenersi prevalente il criterio più "limitativo".
Altra, invece, propendeva per una prevalenza dell’art. 5.
Alla fine il legislatore ha sciolto questo dubbio, relativamente alla situazione degli impianti già esistenti che necessitano di azioni di risanamento, con l’emanazione di un successivo provvedimento, D.P.C.M. 28 settembre 1995, rubricato " Norme tecniche procedurali di attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 aprile 1992 relativamente agli elettrodotti", in cui, all’art. 3, si prevede che per la prima fase di applicazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 aprile 1992 le azioni di risanamento verranno effettuate in base alle prescrizioni dell’art. 4 del DPCM stesso.
Con tale disposizione, che del resto non indica qual è il termine di vigenza della "prima fase di applicazione", si è, quindi, esclusa la cogenza, per gli impianti già esistenti all’entrata in vigore del DPCM 23 aprile 1992, dell’obbligo di ottemperare al rispetto di distanze dai fabbricati inferiori a quelle di cui al’art. 5.
Alcune regioni del Centro e del Nord, ad onta del pericolo di eventuali ricorsi alla Corte Costituzionale per conflitti di attribuzione, hanno emanati proprie disposizioni legislative con limiti e distanze che rendono ancora maggiore tutela alla protezione sanitaria delle popolazioni esposte.
Ripetitori per telecomunicazioni ed antenne TV
Sempre in tema di normative a tutela della salubrità delle popolazioni dal c.d. elettrosmog, il 2 gennaio 1999 è entrato in vigore un Regolamento emanato dal Ministero dell’Ambiente di concerto con il Ministero della Sanità ed il Ministero della Comunicazioni (D.M. 10 settembre 1998 n° 381) che ha ad oggetto le norme per la determinazione dei tetti di radiofrequenza compatibili con la salute umana. Con tale provvedimento sono determinati i valori di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici connessi al funzionamento ed all’esercizio dei sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiofrequenze operanti nell’intervallo di frequenza compresa fra i 100 kHz e 300 GHz.
All’articolo 3 vengono indicati i valori, nel caso di esposizione ai campi elettromagnetici che non devono essere superati, con esclusione dall’applicazione della presente normativa per i lavoratori esposti per ragioni professionali,.
Sono previsti, però, dall’art. 4, comma 2, dei limiti più restrittivi in corrispondenza di edifici adibiti a permanenze non inferiori alle quattro ore.
Sempre all’art. 4, comma 1, vengono indicate delle misure di principio che contemperino la cautela con obiettivi di qualità del servizio.
E’, infatti, detto che la progettazione e la realizzazione dei sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi e l’adeguamento dei preesistenti, deve avvenire in modo da produrre i valori di campo elettromagnetico più bassi possibile, compatibilmente con la qualità del servizio svolto dal sistema stesso al fine di minimizzare l’esposizione della popolazione.
Per quanto attiene ai risanamenti delle zone abitative o sedi di attività lavorative per lavoratori non professionalmente esposti o nelle zone comunque accessibili alla popolazione ove sono superati, al momento di entrata in vigore della presente legge, i previsti limiti l’art. 5 prevede che vanno attuate azioni di risanamento a carico dei titolari degli impianti.
Ma, ahinoi, le modalità ed i tempi di esecuzione non sono predeterminati, così come è stato per il DPCM 23 aprile 1992, bensì vanno prescritti dalle Regioni e dalle Province autonome.
Infatti, l’art. 4 al comma 3, ha previsto che le Regioni e le Province autonome nell’ambito delle proprie competenze, fatte salve le attribuzioni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, disciplinano l’installazione e la modifica degli impianti di radiocomunicazione al fin di garantire il rispetto dei limiti di cui al precedente articolo 3 e dei valori di cui all’art. 4 comma 2.
La effettiva applicazione delle novità introdotte dal decreto, relativamente anche ad un importantissimo punto quale la bonifica del preesistente, è rimessa, così, alla potestà di regolamentazione delle Regioni.
E ciò, si ritiene possa costituire un grosso limite della legge stessa, in quanto potrebbero determinarsi e, si determineranno, sui tempi e sulle modalità applicative delle regolamentazioni differenti da Regione a Regione con conseguente sperequazione di tutela e salvaguardia delle popolazioni da territorio a territorio.
Anche le attività di controllo e di vigilanza, sul rispetto della normativa, sono rimesse alle Regioni ed alle Province autonome.
Ed anche questo potrebbe significare un deficit di tutela per il cittadino.
Poteri dei Enti locali in materia: un caso esemplare
Tali normative seppure lodevoli nelle finalità che intendono perseguire presentano, come avviene troppo spesso in Italia, delle evidenti carenze strutturali nella fase applicativa.
Infatti, funzioni, rilievi e programmazione sono affidati alla competenza delle Regioni le quali denotano troppo spesso dei tempi di azione elefantiaci.
Ancora, poi, non sono previste delle sanzioni espresse per il mancato rispetto di limiti e distanze a carico dei titolari degli impianti.
Ma, a dir il vero, ed è mia ferma convinzione, più che la minacce di sanzioni, sia, allo stato delle conoscenze attuali sul fenomeno dell’elettrosmog, ed in costanza di una acclarata carenza normativa a riguardo, la potestà regolamentare delle Istituzioni l’unico fattore che possa incidere effettivamente, disciplinando l’etere sia in fase di programmazione ed individuazione dei siti ove possono sorgere gli impianti quanto nella fase del rilascio dei necessari provvedimenti autorizzativi e/o concessori per la posa degli impianti stessi.
Ed è, a tal proposito, da segnalare la lodevole e coraggiosa iniziativa del Comune di Napoli.
Infatti, l’Amministrazione comunale, pur non essendoci alcuna disposizione di legge che espressamente e direttamente coinvolga, in materia i Comuni, si è "inventata ", nella emergenza determinatasi con il prendere sempre più coscienza da parte dell’opinione pubblica cittadina delle potenzialità di rischio per la salute che comporta un proliferare indiscriminato di fonti generatrici di campi elettromagnetici, una procedura che le consente di avere un ruolo determinante e nella gestione per l’installazione, in città, di nuovi sistemi fissi per le telecomunicazioni e radiofrequenze e per il controllo del rispetto nel tempo dei limiti delle emissioni dei campi elettromagnetici emessi da parte dei sistemi stessi.
E’ così che il Comune di Napoli ha sottoscritto un Protocollo d’intesa relativo al rilascio delle autorizzazioni per le installazioni di stazioni radio base con le società che gestiscono la telefonia mobile, Tim, Omnitel, Wind, con Italtel in quanto operante per Wind e con la Azienda Sanitaria Locale territorialmente competente.
Con tale protocollo l’Assessorato all’edilizia del Comune di Napoli, di concerto con l’Assessorato all’Ambiente, ha emendato, per il caso di installazioni di sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisi, la procedura prevista per il rilascio delle autorizzazioni edilizie ovvero l’esame delle comunicazioni di inizio di attività ….
Infatti, è diventato necessario acquisire il parere favorevole della ASL circa il rispetto dei limiti delle emissioni dei campi elettromagnetici della stazione radio base, sulla scorta di dichiarazioni di responsabilità a firma di tecnico abilitato.
Per gli impianti posti su immobili vincolati dalla legge 1089/39 va inoltre acquisito il parere della Soprintendenza BAA.
Il Servizio edilizia privata si impegna a rilasciare o diniegare, qualora l’intervento non ricada in zone di vincolo ambientale, le autorizzazioni edilizie entro 60 gg. dalla richiesta completa.
A sua volta l’A.S.L. è impegnata a rilasciare il relativo parere sanitario entro 30 gg. dalla presentazione della richiesta completa di tutta la documentazione necessaria.
Le società gestrici, inoltre, provvederanno, nei limiti tecnicamente possibili, ad evitare di installare impianti di stazioni radio base ad una distanza di inferiore ai 50 metri dal perimetro esterno dell’area di pertinenza di strutture adibite a scuole, ospedali, case di cura o altri immobili comunque destinati ad attività scolastiche o sanitarie.
Laddove questi limiti non fossero praticabili in nome della qualità del servizio da svolgere, i gestori si impegnano a rilevare con continuità le emissioni che si sviluppano in presenza di quei ripetitori.
Ciò vale anche per gli impianti preesistenti che si trovino al di sotto del limite previsto dai siti "sensibili".
Qualora, in seguito, l’ASL, nell’ambito delle prorpie attività di controllo rilevasse il superamento dei limiti imposti dal D.M. 381/98 o dei dati forniti dal richiedente l’autorizzazione, provvederà a darne comunicazione al Servizio edilizia privata per la revoca del provvedimento autorizzativo.
CONSIDERAZIONI
Seppure apprezzando lo sforzo e, se mi è consentito, la fantasia dimostrata dal Comune di Napoli nel ricercare delle soluzioni ad un malessere avvertito diffusamente dalla popolazione, è bene precisare che questo tipo di intervento si inserisce nella carenza legislativa che attualmente si riscontra in Italia, soprattutto relativamente alla previsione di sanzioni per gli inadempienti, e nella vacanza degli Enti finora deputati a tale materia e cioè le Regioni.
Per quanto riguarda le carenze legislative, vi sta cercando di porre rimedio il Parlamento che ha all’esame un nuovo testo di legge-quadro sulla protezione da esposizione a campi elettromagnetici in cui sono previste, a carico dei soggetti installatori e gestori di impianti inadempienti, multe salatissime (sino a 200 milioni) e la sospensione delle attività per un periodo che varia dai due a quattro mesi.
Ritengo, in conclusione, necessario una Legge-quadro, appunto, che dia alla materia dell’Inquinamento elettromagnetico una disciplina uniforme ed omogenea a livello nazionale, senza sperequazioni e diminutio nella tutela dei cittadini a seconda del territorio ove si trovino.
Purtroppo bisogna fare i conti e prendere atto di una realtà "Politica" italiana ove esiste ancora una enorme disparità di competenze, efficienza ed efficacia tra Regione e Regione, intese come istituzioni preposte al governo delle popolazioni ivi residenti.
Non per questo possiamo pensare ed accettare che in questo deficit istituzionale chi vada a pagarne le conseguenze sia ancora e sempre il cittadino, pagando, questa volta, con la propria salute.
Bibliografia