TuttoAmbiente

IL NUOVO “TESTO UNICO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE IN MATERIA DI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI”

di Maurizio Santoloci e Stefano Maglia

La materia dei vincoli paesaggistici-ambientali registra una importante novità: il decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490 titolato "Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali ed ambientali".

Tale decreto viene varato con pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 1999 (supplemento ordinario numero 302) in seguito alla legge dell'8 ottobre 1997 n. 352 con la quale il Parlamento delegava il Governo ad emanare un decreto legislativo "recante un testo unico nel quale siano riunite e coordinate tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di beni culturali ed ambientali. Con l'entrata in vigore del testo unico sono abrogate tutte le previgenti disposizioni in materia che il Governo indica in allegato al medesimo testo unico".

Nella medesima “legge delega” veniva specificato che "possono essere inserite nel testo unico le disposizioni legislative vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nonché quelle che entreranno in vigore nei sei mesi successivi", nonché la precisazioni che "alle disposizioni devono essere apportate esclusivamente le modificazioni necessarie per il loro coordinamento formale e sostanziale, nonché per assicurare il riordino e la semplificazioni dei procedimenti".

Il testo del decreto legislativo n. 490/99 si attiene perfettamente a quanto stabilito e previsto nella “legge delega”. Infatti, nel titolo I, intitolato "Beni culturali", il decreto va a disciplinare i beni culturali che compongono il patrimonio storico ed artistico nazionale tutelati in ossequio dell'articolo 9 della Costituzione. E, in altre parole, la norma va a rielaborare e a coordinare in modo organico tutta la specifica normativa in materia.

Per quanto riguarda, invece, l'oggetto specifico invece del presente articolo, si rileva che lo stesso decreto nel titolo II, titolato "Beni paesaggistici ed ambientali", va a rielaborare e disciplinare la materia appunto connessa alla tutela dell'ambiente sotto il profilo estetico e biologico. L'elaborazione specifica del decreto non presenta naturalmente elementi di rilevante novità in senso normativo, giacché la “legge delega” sopra specificata, come è stato appunto evidenziato, non consentiva di riportare modifiche alla normativa vigente se non esclusivamente con finalità di coordinamento e di semplificazione. Si deve dunque precisare in via preliminare che il nuovo “testo unico” non riporta normative improntate a caratteri di novità legislativa e normativa; la vera novità va ricercata nel fatto che le leggi pregresse in materia sono state rielaborate in senso armonico e coordinato in modo da costituire un "corpus" unico che si avvicina alla significativa dizione di "testo unico" in materia. Dunque, in modo particolare la disciplina di quella che fino ad oggi è stata denominata "Legge Galasso" è stata in qualche modo ricostruita e coordinata con le normative pregresse e gli interventi successivi; quindi, diventa certamente più facile ed agevole la lettura dei principi anche in senso applicativo.

Va premesso che il concetto di vincolo ha subito una profonda evoluzione. La legge n. 1497 del 1939 prevedeva dei vincoli paesaggistici, inerenti cioè all'aspetto puramente estetico, visivo, del paesaggio tutelato. Era l'armonia, l'insieme delle bellezze estetiche l'oggetto della tutela. Ed era logico. Allora non si verificavano ancora i grandi scempi ambientali di oggi, non si parlava di ecologia, di tutela di ecosistemi. Oggi le realtà di base sono profondamente mutate. Dal 1939 ai giorni attuali si sono trasformati tutti i parametri, di fatto, sociali ed ambientali. E si avvertiva la necessità di una tutela che non fosse più collegata soltanto all'aspetto puramente emotivo della vista, del paesaggio in senso stretto, ma che riguardasse invece 1 ambiente naturale nella sua concezione più moderna, più vasta e comprensiva di tutti gli aspetti, anche biologici, anche non inerenti allo stretto aspetto estetico e visivo. Molto opportunamente la legge n. 431/85 prima ed oggi il nuovo T.U. , pur incardinandosi formalmente sulla norma del 1939, evolvono il concetto di vincolo e lo trasforma da vincolo puramente paesaggistico a vincolo paesaggistico-ambientale, facendovi rientrare il più vasto concetto di «ambiente» o «habitat» naturale. Ne dava atto la stessa intestazione della legge che parlava non di tutela delle bellezze naturali (come faceva la legge n. 1497 del 1939) ma di “tutela di zone di particolare interesse ambientale”. La precisazione, come si nota, è di estrema importanza, poiché introduce accanto ad un concetto estetico, un concetto nuovo: parla di ambiente, cioè di flora e fauna, di equilibri ecologici, di ecosistema.

La circolare applicativa ministeriale prot. 7472-VIII-3-4 in data 31-8-85 ribadisce ed evidenzia questa evoluzione concettuale, questo cambiamento dei tempi e conseguentemente dei termini e dei concetti, laddove afferma che «giova (...) riflettere sull'accezione stessa di "bene ambientale", tenendo conto della evoluzione teoretica e pratica, verificatasi dalla prima normativa ad oggi, ossia della odierna concezione di "bene", che non annulla, ma supera, non nega ma integra quella originaria di "bellezza naturale". La Corte Costituzionale, nella sentenza del 26-6-86, conferma il principio sostenendo che la legge in esame «fa emergere della tutela del paesaggio il carattere non più conservativo e statico, ma gestionale e dinamico».

Ed è un punto di principio in verità molto importante, e non soltanto attinente al campo della filosofia del diritto. Perché partendo da questo nuovo presupposto si può argomentare che viene violata il T.U. sui vincoli non soltanto quando vi è uno stravolgimento estetico della bellezza naturale del paesaggio, ma comunque quando vi è un danno ambientale seppur questo non incida emotivamente sotto il profilo visivo. E le conseguenze sono radicalmente diverse, perché si inserisce nella violazione del vincolo attuale tutta una serie di attentati contro l'ambiente che non vi sarebbero rientrati se il vincolo fosse rimasto semplicemente allo stato originario.

La materia specifica dei beni paesaggistici ambientali, compresa nel titolo II del decreto, viene disciplinata dall'articolo 138 all'articolo finale 165 (riservando il decreto l'articolo successivo 166 l'elenco specifico delle norme abrogate relativamente ad ambedue i titoli).

L'impostazione generale della materia delle aree e dei beni soggetti a vincolo paesaggistico-ambientale viene ripartita già nell'articolo 138, laddove si specifica che sono beni ambientali tutelati dal testo unico emanato due categorie specifiche di beni: quelli indicati dall'articolo 139 ed individuati a norma degli articoli 140 e 145 nonché, come categoria nettamente separata a livello di principio e pratico, quelli indicati dall'articolo 146.

Tale separazione ripercorre specificamente - e chiarisce ancora in modo più approfondito - la già pregressa bipartizione tra i beni oggetto di tutela specifica e preselezionata da parte del Ministero rispetto ai beni di categoria generale.

In altre parole, nella disciplina delineata dalla sinergia degli articoli 139, 140, 141, 142, 143, 144 e 145 del testo unico in questione emergono alcuni beni che sono individuati selettivamente secondo la procedura dettata dallo stesso decreto e sottoposti a vincolo di tutela specifica e, per così dire, "individuale". Per tali categorie di beni (che possono ricomprendere anche alcune aree territoriali) è previsto pertanto un iter specifico che individui in modo autonomo e specifico i singoli beni o aree territoriali per una sottoposizione a una finalità di protezione che è mirata unicamente e direttamente a quello specifico bene o area. Dunque, l'articolo 139 elenca il campo di individuazione generale di tali beni che sono soggetti a potenziale tutela di ordine selettivo:

“1. Sono soggetti alle disposizioni di questo Titolo in ragione del loro notevole interesse pubblico:

a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica;

b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati a norma delle disposizioni del Titolo I, che si distinguono per la loro non comune bellezza;

c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale;

d) le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.”

Il successivo articolo 140 traccia l'iter iniziale per la sottoposizione di tali beni allo speciale regime di protezione, specificando che il compito primario spetta alle Regioni le quali compilano, su base provinciale, due distinti elenchi rispettivamente uno per le lettere a) e b) ed uno per le lettere c) e d) del pregresso articolo 139, con la finalità specifica della dichiarazione preventiva e preliminare di notevole interesse pubblico. Per quanto riguarda la compilazione pratica e materiale di detti elenchi la norma prevede l'affidamento a una commissione istituita in ciascuna Provincia con provvedimento regionale. Ed ecco dunque che la Provincia assume ancora ulteriormente un ruolo prioritario nell'ambito della emergente normativa ambientale, giacché già con il decreto Ronchi sui rifiuti prima e con il decreto acque n. 152/99 poi detto Ente aveva già acquistato un ruolo di assoluta preminenza ed importanza nel campo della gestione preventiva amministrativa e nel regime dei controlli. L'articolo 140 traccia successivamente l'iter attraverso la disciplina delle varie attività da porre in essere, al termine di tali attività, in base all' articolo 141, è previsto che la Regione, sulla base della proposta formulata dalla Commissione, esaminate le osservazioni e tenuto conto dell'esito delle eventuale inchiesta pubblica, approva l'elenco apportandovi le modifiche ritenute opportune. Detto elenco, sulla scorta del successivo articolo 142, è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e nel Bollettino Ufficiale della Regione. Da questo momento naturalmente, come si può ben intuire, il vincolo di produzione su quel determinato bene o area territoriale è perfettamente operativo.

Importante la previsione del successivo articolo 144 sulla base del quale il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali ha facoltà di integrare gli elenchi dei beni e delle località indicati nel pregresso articolo 139 su proposto del sovrintendente competente. Il che ci conferma che l'elenco pregresso non è esaustivo in senso generale ma è esclusivamente di orientamento politico - amministrativo generale e che è soggetto a modifiche strutturali nel corso degli anni futuri in relazione alle emergenti eventuali necessità ambientali e paesaggistiche. Lo stesso articolo 144 traccia la procedura per il successivo iter e specifica che il Ministero stesso provvede alla pubblicazione come previsto rispetto alla procedura in realtà delineata dal pregresso articolo 140 a carico delle Regioni.

Il secondo blocco, importantissimo, dei beni sottoposti a tutela è indicato invece nell'articolo 156 che riguarda i "beni tutelati per legge". Si tratta in altre parole del cuore della ex "legge Galasso" che viene trasferita in blocco nel contesto del nuovo testo unico. Infatti, si prevede che "sono comunque sottoposti alle disposizioni" del titolo in ragione del loro interesse paesaggistico una serie di territori indicati non già in via di individuazione selettiva e specifica ma per intere categorie morfologiche e territoriali. Quindi, la specificazione del "comunque" sottoposte al regime di protezione ci conferma, se ce ne fosse stato bisogno, che i territori elencati nell'articolo 146 sono soggetti al vincolo ope legis e cioè automaticamente in linea generale senza la necessità del provvedimento di individuazione selettivo e specifico che invece viene previsto per quelle particolari categorie di beni ed aree dalla sinergia degli articoli precedenti. Si tratta dunque di un concetto assorbente e generale rispetto alla pregressa procedura mirata a proteggere alcuni beni e categorie in modo particolare. L'articolo 146 elenca come sottoposte in ogni caso a vincolo paesaggistico ambientale le seguenti categorie di beni:

“1. Sono comunque sottoposti alle disposizioni di questo Titolo in ragione del loro interesse paesaggistico:

a) i territori costieri compresi in una fasci della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;

b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi;

c) i fiumi, i torrenti ed i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piede degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna;

d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole;

e) i ghiacciai e i circhi glaciali;

f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi;

g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento;

h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici;

i) le zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448;

l) i vulcani;

m) le zone di interesse archeologico”.

Il secondo comma del medesimo articolo specifica che dette disposizioni non ci applicano alle aree che alla data del 6 settembre 1985:

“a) erano delimitate negli strumenti urbanistici come zone A e B;

b) limitatamente alle parti ricomprese nei piani pluriennali di attuazione, erano delimitate negli strumenti urbanistici a norma del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 come zone diverse da quelle indicate alla lettera a) e, nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati a norma dell'articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.”

In tale comma ritroviamo una rilevante e positiva novità individuabile nel fatto della istituzione di un limite temporale per i casi di esclusione dal vincolo ope legis. Infatti, la pregressa normativa della cosiddetta legge Galasso stabiliva che il "vincolo automatico" sui beni sopra indicati non si applica alle zone delimitate dagli strumenti urbanistici come "A" (centri storici) e "B" (completamento); alle "altre zone" delimitate dagli strumenti urbanistici, purché ricomprese in un programma pluriennale di attuazione ed infine, nei comuni ancora sprovvisti di strumenti urbanistici, ai centri abitati perimetrali ai sensi della legge 865/71. La norma in questione riconferma tali esclusioni, limitandole però a quelle aree che ricadevano nelle suddette condizioni alla data del 6 settembre 1985 e cioè al momento di entrata in vigore della cosiddetta "legge Galasso". In tal modo vengono eliminate alla radice alcune e pregresse possibili interpretazioni defaticanti e delusive in relazione alla normativa in questione e alcuni trucchi tendenti a finalità disapplicatorie. Ricordiamo, ad esempio, il sistema di includere in programmi pluriennali di attuazione fatti ad hoc, vecchie lottizzazioni o altri insediamenti già a vario titolo previsti dai vecchi piani urbanistici, cercando così di eliminare "automaticamente" il vincolo.

La norma prevista nel successivo articolo 147 (titolato "censimento e catalogazione") prevede che “i beni e le aree indicati agli articoli 139 e 146 sono censiti, catalogati e individuati anche su cartografia informatizzata da restituirsi in scala idonea all'identificazione del bene. A tal fine il Ministero, d'intesa con la Conferenza unificata, predispone tecniche di rappresentazione e sistemi informatici tra loro compatibili e interscambiabili”.

Tale norma va letta con puntuale esattezza interpretativa e non deve dar luogo ad equivoci. Infatti, non va assolutamente interpretata nel senso che soltanto dopo un censimento e individuazione e catalogazione specifiche e cioè individuazione selettiva delle aree sottoposte a vincolo, il vincolo stesso operi sulle categorie morfologiche sopra indicate. Tale questione infatti è stata risolta immediatamente dopo l'entrata in vigore della precedente legge Galasso, in quanto sia il Ministero con apposita circolare sia la Corte di Cassazione stabilì in modo inequivocabile che il vincolo è vigente ope legis automaticamente su tutte le categorie territoriali sopra indicate per il solo fatto che i territori corrispondano alle categorie stesse. In altre parole, non è necessario alcun provvedimento specifico e selettivo della pubblica amministrazione che individui, ad esempio, un territorio boscato in modo planimetrico e selettivo; per la insorgenza del vincolo è infatti necessario che, in via di fatto e di principio giuridico, un territorio sia coperto da boschi e foreste perché il vincolo ricada sulla stessa area automaticamente e per legge senza bisogno di alcun provvedimento selettivo di individuazione prioritario. La norma dell'articolo citato non va dunque certamente letta in tal senso, ma detta attività corrisponde a finalità di ordine amministrativo e gestionale completamente diverso e non attiene assolutamente in alcun modo con la vitalità del vincolo stesso.

A conferma dell'imposizione immediata e generale del vincolo va citata la
circolare del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali
prot. 7472-VIII-3-4 in data 31-8-85 sull'applicazione della legge n. 431/85 laddove si legge che "tali vincoli agiscono ope legis e, pertanto, non richiedono nessun provvedimento amministrativo di notifica dell'interesse ipso iure tutelato"; ed in un passo successivo ancora si sottolinea che "allo stato attuale non si esige alcun intervento amministrativo per la sottoposizione a vincolo di tali presenze che, come detto, sono vincolate ope legis".

L'articolo 149 riguarda i "Piani territoriali paesistici". Prevede infatti detto articolo che:

“1. Le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il territorio includente i beni ambientali indicati all'articolo 146 mediante la redazione di piani territoriali paesistici o di piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali.

2. La pianificazione paesistica prescritta al comma 1 è facoltativa per le vaste località indicate alle lettere c) e d) dell'articolo 139 incluse negli elenchi previsti dall'articolo 140 e dall'articolo 144.

3. Qualora le regioni non provvedano agli adempimenti previsti al comma 1, si procede a norma dell'articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dall'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

4. Fermo il disposto dell'articolo 164 il Ministero, d'intesa con il Ministero dell'ambiente e con la regione, può adottare misure di recupero e di riqualificazione dei beni tutelati a norma di questo titolo i cui valori siano stati comunque compromessi.”

La pregressa normativa faceva obbligo alle Regioni di predisporre "... piani paesistici o piani urbanistico/territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ...". Una dizione certamente equivoca che ha in passato legittimato alcuni piani con pura finalità esteriorizzante ed assolutamente superficiale e senza alcun effetto e finalità pratica. Piani scarsamente vincolanti, meramente descrittivi e magari rinvianti ad ulteriori livelli di pianificazione. La nuova dizione ("... o di piani urbanistico/territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia...") sembra invece tale da ridurre lo spazio concesso alle illusioni e agli equivoci.

Il secondo comma lascia certamente perplessi perché, infatti, non si riescono a comprendere le ragioni in base al quale il testo unico mantiene ed anzi rafforza la negativa interpretazione secondo la quale le vaste località sottoposte a vincolo paesaggistico con provvedimento specifico e motivato (e per le quali dunque sussiste in qualche modo un forte valore ambientale) possono essere facoltativamente sottoposte alla pianificazione paesistica che rimarrebbe dunque obbligatoria soltanto per quelle aree soggette a tutela ope legis. Sarebbe stato infatti molto più logico sancire l'obbligo di pianificazione paesistica per tutte le zone comunque sottoposte a vincolo d'area in senso generale. Un'esposizione dunque normativa che non mancherà di dare luogo a qualche ulteriore equivoco interpretativo.

Il successivo articolo 150 riguarda il "coordinamento della disciplina urbanistica". Il testo recita infatti che:

“1. Le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto riguarda i valori ambientali, con finalità di orientamento della pianificazione paesistica, sono individuate a norma dell'articolo 52 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

2. I piani regolatori generali e gli altri strumenti urbanistici si conformano, secondo l'articolo 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e le norme regionali, alle previsioni dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali di cui all'articolo 149. I beni e le aree indicati agli articoli 139 e 146 sono comunque considerati ai fini dell'applicazione dell'articolo 7, n. 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, come sostituito dall'articolo 1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187.

3. Le regioni e i comuni possono concordare con il Ministero speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani.”

La dizione del secondo comma di tale articolo va particolarmente evidenziata perché denota un evidente e primario tentativo di ricostruire una sinergia interpretativa ed operativa tra la normativa specifica sul paesaggio e quella in materia urbanistico-edilizia. In particolare il passaggio "i beni e le aree indicate agli articoli 139 e 146 (cioè vincolati) sono comunque considerati ai fini dell'applicazione dell'articolo 7, numero 5, della legge 17/8/1942 n. 1150" costituisce certamente un evidente passo avanti rispetto a prassi applicative pregresse dai negativi connotati. Infatti, in passato dobbiamo registrare che gli strumenti urbanistici locali veniva fatti ed approvati senza alcuna considerazione dei vincoli ambientali, la funzione di controllo veniva esercitata dallo Stato solo in ultima battuta, annullando cioè le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate su progetti che, sotto il profilo urbanistico/edilizio, potevano anche essere perfettamente regolari. Invece oggi il secondo comma in questione, stabilendo l'obbligo di "prendere in considerazione" i vincoli ambientali avvia la possibilità di un processo nuovo (in stretta sinergia con la previsione del terzo comma che prevede facoltative intese tra Stato, Regioni e Comuni per giungere alla formazione concordata degli strumenti urbanistici). Certamente la materia è importante e prioritaria e presenta fondamentali aspetti di natura politica ed amministrativa ed anche costituzionale. Va rilevato infatti che l'articolo 12 della legge del 1939 stabiliva l'approvazione di concerto con il Ministero degli strumenti urbanistici interessanti zone vincolate e l'articolo 10 della legge urbanistica del 1942 introduceva la modifica "d'ufficio" di tali strumenti per assicurare la tutela del paesaggio e di complessi storici monumentali ambientali ed archeologici. Certamente i tempi sono cambiati, l'evoluzione amministrativa e politica è stata profonda ma, pur senza la finalità di ledere le autonomie regionali in materia urbanistica, sarebbe importante trovare una formula giuridica (e prima ancora forse politica e costituzionalmente accettabile), per poter raggiungere con una legge di riforma generale del settore un coordinamento tra le funzioni statali e quelle locali in materia di pianificazione nel settore.

L'articolo 151 "Alterazione dello stato dei luoghi" riporta il sistema organizzativo amministrativo per quanto riguarda la gestione del vincolo. Recita infatti l'articolo che:

"1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di beni ambientali inclusi negli elenchi pubblicati a norma dell'articolo 140 o dell'articolo 144 o nelle categorie elencate dall'articolo 146 non possono distruggerli né introdurvi modificazioni, che rechino pregiudizio a quel loro esteriore aspetto che è oggetto di protezione.

2. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo dei beni indicati al comma 1, hanno l'obbligo di sottoporre alla regione i progetti delle opere di qualunque genere che intendano eseguire, al fine di ottenerne la preventiva autorizzazione.

3. L'autorizzazione è rilasciata o negata entro il termine perentorio di sessanta giorni.

4. Le regioni danno immediata comunicazione delle autorizzazioni rilasciate alla competente soprintendenza, trasmettendo contestualmente la relativa documentazione. Il Ministero può in ogni caso annullare, con provvedimento motivato, l'autorizzazione regionale entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa comunicazione.

5. Decorso inutilmente il termine indicato al comma 3, nei successivi trenta giorni è data facoltà agli interessati di richiedere l'autorizzazione al Ministero che si pronuncia entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta. L'istanza, corredata da triplice copia del progetto di realizzazione dei lavori e da tutta la relativa documentazione, è presentata alla competente soprintendenza e ne è data comunicazione alla regione”.

Appare evidente che trattasi del cuore del sistema della rinnovata trascrizione della normativa sui vinicoli paesaggistici ambientali che si conferma, esattamente e puntualmente come fino ad oggi strutturata, come una norma di forma e non di sostanza.

Va infatti evidenziato che non si proibisce in senso assoluto e radicale uno scempio paesaggistico ambientale sulle aree indicate ma la struttura portante genetica del vincolo impone che chiunque voglia operare una modificazione soprattutto strutturale territoriale sulle aree in questione deve prima ottenere l'eventuale nulla osta dell'autorità amministrativa.

Si sottintende, e questo è altro asso centrale della struttura della importantissima normativa in questione, che l'autorità preposta alla gestione del vincolo stesso e quindi al rilascio delle autorizzazioni amministrative conseguenti sia assolutamente garante della gestione del vincolo stesso. In altre parole la normativa in questione funziona soltanto se le Regioni o comunque gli Enti subdelegati alla gestione del vincolo funzionano. Infatti, sarà compito essenziale dell'Ente amministrativo competente la valutazione generale specifica se quell'opera rappresenta o meno uno scempio paesaggistico ambientale su quella determinata area territoriale.

Dunque, la normativa in questione funziona soltanto se funziona perfettamente l'Ente amministrativo preposto al rilascio del nulla osta. Ove, come è accaduto praticamente fino a oggi in modo quasi sistematico, gli enti amministrativi preposti svuotino sostanzialmente la funzione del nulla osta preventivo traducendolo in un mero passaggio di carte formale o addirittura snaturando completamente tutto il complesso iter amministrativo traducendolo esclusivamente in una fastidiosa ulteriore burocrazia meramente formale senza alcun contenuto sostanziale, appare evidente che il passaggio essenziale delineato dall'articolo 151 si rileverà sostanzialmente inutile e tutta la struttura portante della normativa cade miseramente.

Laddove, infatti, l'argine fondamentale previsto dalla legge venga travalicato da uno svuotamento sostanziale della procedura eseguita, appare evidente che il vincolo non ha più ragione di esistere. Si traduce esclusivamente in una carta bollata in più e in qualche timbro in più apposto su un inutile iter burocratico amministrativo e dunque l'essenza stessa della normativa viene a essere travalicata.

Pertanto il senso di fondo dell'articolo 151 appare elemento essenziale in ordine alla struttura legislativa in questione. Ogni tipo di riforma in ordine ai vincoli paesaggistici ambientali, al di là del pur apprezzabile sforzo di riunificazione in un testo unico e/o di future elaborazioni normative di miglioramento future, non può prescindere da questo vizio genetico di fondo. Inutile ristrutturare o riabbellire norme vigenti in se stesse già perfettamente efficaci se poi chi è preposto a gestirle non svolge fino in fondo il proprio mandato in senso sostanziale e non meramente superficiale e formale.

La gestione del vincolo a livello amministrativo presuppone che i tecnici dell'ente preposto svolgano un approfondita istruttoria preventiva prima del rilascio dell'autorizzazione, istruttoria che naturalmente, collegandosi sinergicamente con lo spirito della norma, vada a verificare se quella specifica opera su quella specifica area protetta costituisca o meno uno scempio paesaggistico ambientale e quindi sia compatibile con le moderne esigenze di protezione del paesaggio e dell'ambiente. Tutto ciò presuppone, dunque, una attività istruttoria articolata, tecnici specializzati e comunque impegnati nel settore, un'esame coscienzioso ed attento da parte della pubblica amministrazione che deve soffermarsi su tale caso, ed infine un atto amministrativo motivato e ragionato che esamini in modo specifico e propedeutico tutta la situazione generale. Infine, e soltanto a questo punto, potrebbe essere rilasciato il formale nulla-osta che dovrebbe tradurre nell'elemento cartaceo formale in realtà un'attività di sostanziale impegno amministrativo che nella maggior parte dei casi fino ad oggi non vi è stato.

Abbiamo infatti supporti cartacei che riportano esclusivamente timbri e frasi senza alcun collegamento con approfondimenti istruttori sostanziali e dunque qui la legge Galasso fino ad oggi è sostanzialmente stata svuotata. Non è stata abolita, non è stata modificata, ma è stata di fatto disapplicata nel suo asse portante di iter amministrativo e quindi sostanzialmente caduta in desuetudine. Il riconfezionamento in un testo unico certamente apprezzabile certamente da solo non può bastare per rivitalizzare una normativa che, se continuerà a essere così sostanzialmente disapplicata a livello amministrativo giorno dopo giorno resterà comunque immutata nel dimenticatoio politico amministrativo ed anche quindi giudiziario di conseguenza. L'articolo in questione non parla delle subdeleghe e l'argomento sarebbe stato invece di prioritaria importanza. Si deve dunque dedurre che la situazione resta perfettamente inalterata rispetto alla realtà pregressa ed attuale.

E la subdelega è stato uno agli elementi che ha svuotato fino ad oggi l'applicazione pratica della legge 431.

Infatti, va sottolineato che il ruolo della Regione, quale ente sovraordinato, era (ed è a tutt’oggi) quello di esercitare un controllo preventivo dall’alto verso le singole gestioni parrocchiali operate dai singoli comuni che avevano in gestione praticamente esclusiva e quasi insindacabile le alterazioni morfologiche del territorio anche in aree particolarmente pregiate.

In sostanza, la Regione dovrebbe essere una specie di organo controllore preventivo rispetto alle successive concessioni da parte dei Comuni. Nel momento in cui la Regione si è di fatto spogliata di questa competenza (per la quale si era pur tanto battuta in precedenza) subdelegandola in via progressiva prima a enti intermedi come le Province o consorzi intercomunali e poi da ultimo ai singoli comuni, abbiamo avuto veramente lo schianto politico istituzionale della normativa in questione. Infatti, quando la delega ha raggiunto i comuni siamo giunti veramente al paradosso in base al quale l’organo “controllato” diventava controllore di se stesso. Per di più, poi, la delega, che già svuotava la prassi della legge Galasso da ogni significato sostanziale oltre che formale, ha visto sempre più progressivamente peggiorare la situazione.

Infatti, a rigor di logica e giuridico, la Regione nel delegare ai singoli comuni l’istruttoria ed i passaggi amministrativi, doveva trasformare il Comune in una specie di organo regionale sub delegato, il quale doveva esercitare puntualmente e seriamente la stessa prassi amministrativa demandata alla Regione per poi paradossalmente ricominciare da capo, ritornare comune e dunque sostanzialmente riesaminare il caso nella seconda veste politica istituzionale. Ma così non è stato. Infatti, i comuni, già investiti di questo fortissimo potere, hanno “tagliato corto” ed hanno semplicemente integrato la commissione urbanistico-edilizia con un “esperto in materia ambientale” e tutta la complessa e significativa attività istruttoria prevista dalla legge Galasso si è semplicemente trasformata e riversata in un “parere positivo” dell’esperto in materia ambientale in sede di commissione urbanistico-edilizia e di fatto la legge Galasso a questo punto è totalmente scomparsa dalle prassi applicative del nostro Paese.

In realtà le cose dovevano (e dovrebbero ancora oggi) andare diversamente. La regione nel momento in cui delega il comune trasferisce sul suo capo tutta la procedura connessa e dunque il comune paradossalmente in quel momento cessa di essere tale e diventa un organo regionale sub-delegato che deve svolgere le stesse identiche funzioni regionale e cioè:

avviare l’istruttoria tecnica sul territorio per verificare la coerenza dell’opera con le esigenze di tutela ambientale e paesaggistica;

redigere una istruttoria tecnica motivata sulla base degli esiti così riscontrati;

provvedere al rilascio formale del necessario nulla-osta regionale in nome e per conto della regione delegante;

avviare tutte le prassi successive, in particolare la mora dei 60 giorni di attesa per consentire all’organo statale ministeriale (leggi sovrintendenza) di provvedere all’eventuale intervento anche di annullamento dello stesso atto;

consentire in questi 60 giorni di mora ai privati con interessi legittimi o agli enti esponenziali (es. WWF) le facoltà di impugnative di rito;

allo scadere della mora in questione rendere esecutivo il nulla osta regionale sub delegato.

In tutto questo meccanismo, i tecnici comunali e gli organismi politico-amministrativi comunali non dovrebbero essere tali ma sono esclusivamente soggetti formalmente sub delegati dalla Regione. Soltanto dopo il rilascio del nulla osta e lo scadere della mora i singoli soggetti tornano ad essere formalmente organi comunali e dunque paradossalmente è necessario l’avvio della pratica ordinaria in ordine alla concessione, che utilizzerà tale nulla osta come atto primario per il rinnovo dell’iter. Ma tutto questo passaggio formale è stato saltato integralmente dai comuni i quali hanno eliminato sia l’istruttoria tecnica, sia il rilascio del nulla osta formale, sia soprattutto la mora di attesa dei sessanta giorni riversando il tutto in un mero e banale parere positivo dell’esperto in materia ambientale ed avviando quindi la pratica non già come nulla osta formale della legge Galasso ma già direttamente e inesorabilmente come concessione urbanistico-edilizia.

Dunque, tutto il criterio Galasso è diventato esclusivamente un mero parere inserito già nel regime concessorio. E dunque la legge Galasso formalmente scomparsa.

Vi è poi da sottolineare il mancato intervento della struttura ministeriale attraverso le sovrintendenze per bloccare ed inibire i nulla osta che hanno favorito il rilascio di concessioni per opere palesemente costituenti scempio paesaggistico ambientale in aree particolarmente protette.

Il successivo articolo 152 riguarda "gli interventi non soggetti a autorizzazione". Trattasi in realtà di quelle deroghe che la normativa pregressa ed attuale (sostanzialmente e perfettamente identica) ritengono di poter distogliere dal rispetto del regime amministrativo del nulla osta preventivo in quanto evidentemente tale attività non vada a incidere sostanzialmente sull'aspetto paesaggistico - ambientale delle aree in questione. Recita infatti l'articolo in questione:

“1. Non è richiesta l'autorizzazione prescritta dall'articolo 151:

a) per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici;

b) per gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio;

c) per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati alla lettera g) dell'articolo 146, purché previsti ed autorizzati in base alle norme vigenti in materia.”.

Si tratta di argomenti di prioritaria importanza.

Quanto alle ristrutturazioni, va evidenziato che la norma esclude espressamente dal proprio campo di applicazione tali attività, partendo dal logico e giusto presupposto che la ristrutturazione è pur sempre una attività che incide su un manufatto già esistente nell’area protetta e dunque ha scarsa incidenza sugli aspetti paesaggistici e naturali. Pertanto la concessione per ristrutturazione viene resa esente dalla pratica per il nulla osta del vincolo. Tutto ciò, comunque, presuppone che effettivamente su quel territorio specifico esista il vecchio manufatto che deve essere ristrutturato e, dunque, l’incidenza effettivamente estetica ed ambientale appare limitatissima. La maggior parte dei comuni hanno interpretato questa norma come una scorciatoia per favorire la nascita di nuovi manufatti in cemento in piene aree vincolate. Si sono infatti inventati il concetto della “ristrutturazione” di manufatti non più esistenti sul territorio, ma semplicemente accatastati a livello di cubatura presso gli uffici comunali e con tale sistema hanno rilasciato concessioni per ristrutturazioni in area vincolata saltando integralmente tutta la relativa procedura. Il paradosso è stato, ad esempio, che in pieno bosco di fatto non esisteva più neanche un mattone dell’opera da ristrutturare. Però la casa di un vecchio carbonario risultava regolarmente accatastata come cubatura negli atti comunali. Si è cominciato dunque a rilasciare concessioni per “ristrutturare” tali cubature di fatto inesistenti con opportuni ampliamenti e modifiche. Sono così sbocciate in pieni boschi o altre aree protette villette colorate in cemento armato spacciate come opere di “ristrutturazione”. Il vantaggio è stato doppio. Concessione di minore spesa e importanza amministrativa e soprattutto la possibilità di superare integralmente la prassi Galasso con la dicitura della ristrutturazione anziché dalla costruzione ex novo. Queste ed altre furbizie similari hanno determinato di fatto il ridicolo sgonfiamento della normativa laddove l’organo di vigilanza di polizia giudiziaria si è trovato inibito a fronte di tali costruzioni, legittimate apparentemente dal regolare timbro comunale. Infatti, laddove la villetta colorata è sbocciata in pieno bosco, l’organo di P.G. si è trovato opposto comunque una concessione regolarmente firmata dal Sindaco. Non è certo né compito né potere né degli organi di polizia giudiziaria né del magistrato penale poter sindacare un atto amministrativo illegittimo e dunque, di fatto, le illegittimità hanno favorito illegalità penali fortemente sostanziali e tutto ciò ha contribuito a vanificare completamente gli effetti della legge Galasso, anzi sfruttandone addirittura alcune previsioni per favorire paradossalmente le speculazioni e le violazioni croniche sul territorio.

Circa invece il taglio colturale dei boschi, va osservato che sussiste da sempre un contrasto pratico e di principio tra applicazione della normativa sui vincoli paesaggistici e Prescrizioni di Massima e di Polizia Forestale con particolare riferimento a controversi tagli di territori boscati.

Sulla scorta della rinnovata normativa appare confermato il concetto in base al quale il taglio colturale appare esente dal regime vincolistico, purché, tuttavia, si badi, siano interventi previsti ed autorizzati in base alle norme vigenti in materia.

Tradotto in termini pratici il concetto é chiaro ed anche logico: esistono normative specifiche in materia forestale (vedi in primissimo luogo le “Prescrizioni di massima e di polizia forestale” derivate dall’art 9 e 1O R.D. 3267/23) che disciplinano, tra l’altro, la materia del taglio dei boschi e dettano regole di controllo preventivo. Ove dette regole siano rispettate appare conseguente che il territorio boscato non potrà subire alterazioni di tipo stridente con le finalità del “vincolo-Galasso” perché trattasi di attività operate sotto preventivo esame del Corpo Forestale dello Stato (vedi “martellata”) che é un organo specificamente tecnico e dunque in grado di inibire a priori danni antitetici alla buona conservazione ambientale.

E conseguentemente tali attività sono state lasciate esenti dal regime vincolistico.

Tuttavia appare necessario delineare alcuni punti fermi di principio onde poter circoscrivere compiutamente gli interventi così esenti dal vincolo e gli interventi che, invece, pur essendo apparentemente similari, devono invece soggiare al regime vincolistico in questione.

Va evidenziato che le “Prescrizioni di massima e di polizia forestale” e la legislazione sui vincoli non sono due normative che possono integrarsi perfettamente ed essere applicate sempre in perfetta sintonia perché trattasi di due norme varate in tempi storici-ambientali diversi e soprattutto con finalità ben diverse se non addirittura opposte.

Le “Prescrizioni di massima e di polizia forestale” appartengono ad un concetto giuridico che vede il bosco come entità produttiva legnosa o comunque commerciabile e prevedono una gestione del territorio boscato sotto l’ottica precipua tali finalità ed ogni dettato é coerente con detta modulazione di fondo: conservare sì il bosco ma come realtà produttiva e commerciale senza risvolti pregiudiziali di carattere territoriale-ambientale a parte la tutela da un punto di vista idrogeologico per la stabilità dei versanti.

La legge sui vincoli nasce con finalità antitetiche: i territori coperti da foreste e da boschi (come del resto tutti gli altri territori vincolati) sono tutelati non nel loro aspetto produttivo bensì nel loro aspetto paesaggistico-ambientale ed ecologico in senso lato. In altri termini si vuole tutelare il bosco non in quanto fonte di produzione di legno e legname ma, al contrario, in quanto bellezza paesaggistica e panoramica da un lato e bene biologico-ambientale dall’altro. Per la legge sui vincoli il bosco non é legname ma natura, ecosistemi integrati complessi, componente primaria del paesaggio.

Ed ecco che, dunque, le due normative corrono parallele fino ad un punto di rottura nel quale le concezioni di fondo prendono strade radicalmente diverse; per le “Prescrizioni di massima e di polizia forestale” un albero troppo vecchio é inutile sotto il profilo della produzione dell’azienda-bosco e dunque é possibile abbatterlo mentre per la legge sui vincoli lo stesso albero é un bene prezioso sia sotto il profilo paesaggistico ma soprattutto sotto il profilo biologico-ambientale (perché, ad esempio, é proprio nel vecchio tronco centenario che trovano albergo ecosistemi di molteplice natura tra i quali, ad esempio, nidi e tane di volatili e mammiferi di varie specie) cosicché l’abbattimento del vecchio tronco, possibile per le Prescrizioni di massima, diventa palesemente antitetico per la legge sui vincoli.

Ed il taglio del bosco a fini colturali é il terreno di potenziale maggiore frizione tra le due normative.

Si possono conciliare i due testi di legge con le rispettive finalità fino a punto in cui il taglio colturale sia realmente e modestamente tale. In questo taglio parte del verde scompare ma non del tutto; l’aspetto biologico-ambientale é salvo perché il bosco tecnicamente é destinato a rigenerarsi e dunque non si crea un danno relativo; l’aspetto paesaggistico-visivo (indubbiamente il territorio dopo il taglio muta aspetto sostanziale perché il bosco non é più folto) seppur sofferente a primo impatto tende ad essere mitigato nella prospettiva della rigenerazione del manto verde che non é poi del tutto sradicato come componente territoriale.

Ma vi é un punto oltre il quale un taglio eccessivo stravolge troppo drasticamente sia il paesaggio (come aspetto visivo) che l’ambiente (come catena biologica degl ecosistemi interconnessi nei suoi delicati equilibri) e da questo limite in poi seppur tutto é regolare secondo le “Prescrizioni di massima e di polizia forestale” l’intervento stride con le finalità della normativa sui vincoli ed allora si ritiene che detto taglio, oltre che alle “Prescrizioni di massima e di polizia forestale” che vivono in settore proprio ed autonomo rispetto alla legge sui vincoli, sia soggetto anche al regime vincolistico e quindi al nulla-osta regionale.

Il punto di dibattito concettuale é, naturalmente, l’individuazione di questo limite di confine. Ed in altre parole va inquadrato con esattezza il concetto di taglio colturale.

La Corte di Cassazione ha fornito già un utile e logico parametro interpretativo con una importante sentenza: "I territori coperti da foreste e da boschi, ancorché danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, sono assoggettati a vincolo paesaggistico a norma della legislazioni sui vincoli e su di essi é consentito soltanto il taglio colturale, la forestazione ed altre opere conservative, sempreché autorizzati preventivamente. In base all'articolo predetto, comma 1 lettera G e 8, l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale sui terreni sopraindicati deve essere specificamente autorizzato, con nulla osta regionale allorché comporti una alterazione permanente dello stato dei luoghi o dell'aspetto idrogeologico del territorio, a prescindere dall'esistenza o meno di costruzioni edilizie o di altre opere, come avviene allorché venga effettuato il taglio a raso delle piante, che non rientra nell'ordinario taglio colturale in quanto interessa tutte le piante e non una parte di esse ed é idoneo per le sue caratteristiche ad esporre a pericolo il sistema ambientale interessato nelle sue molteplici componenti estetiche e naturalistiche” (Cass. Pen. sez. III - 3O/11/88 - Rel. Postiglione - Imp. Poletto)

Il concetto sancito dalla Suprema Corte é chiaro. Il taglio a raso é soggetto a vincolo proprio perché stravolge completamente il territorio sia nell’aspetto paesaggistico-visivo che in quello biologico ambientale. Realisticamente un taglio raso, seppur autorizzato dalle “Prescrizioni di massima e di polizia forestale”, fa sì che laddove ieri c’era un manto verde (che si apprezzava come tale già alla vista e svolgeva precise funzioni biologiche) oggi non vi é di fatto più nulla se non un territorio del tutto disboscato.

E’ vero che le “Prescrizioni di massima e di polizia forestale” impongono di lasciare sul posto un certo numero di matricine per ettaro ma in termini pratici significa che laddove ieri si apprezzava visivamente un folto bosco compatto oggi si notano a malapena alcuni isolati piccoli fusti di ben modesto valore estetico ed ambientale.

E dunque ecco uno dei casi nei quali, con certezza stante la citata pronuncia della Suprema Corte, il dissidio tra Prescrizioni di massima e legge sui vincoli é ufficializzato e pertanto per operare un taglio a raso sarà necessario il nulla-osta regionale e non soltanto l’autorizzazione del Corpo Forestale dello Stato sulla base delle citate Prescrizioni di massima.

Come concetto tecnico di taglio a raso (che in senso lato può essere interpretato come taglio colturale) va inteso in tale contesto l’asportazione complessiva o totale di tutti i fusti incidenti sull’area.

Vi sono tuttavia altri casi in cui di fronte ad un taglio apparentemente colturale in realtà l’attività deve essere considerata soggetta al regime vincolistico.

Se il taglio colturale é autorizzato “in base alle norme vigenti in materia”, come richiede la norma sui vincoli e quindi gode dell’autorizzazione della Forestale, l’attività deve essere considerata esente dal regime vincolistico.

Ma se detta attività non viene affatto autorizzata “in base alle norme vigenti in materia” o se invece, dopo aver ottenuto detta autorizzazione, il taglio viene eseguito in modo difforme e più esteso in modo sostanziale e di fondo (al di là dell’abbattimento errato di poche ed isolate piante che darà origine soltanto ad infrazione amministrativa) allora si deve dedurre che i parametri stretti delineati da citato art. 1/comma quinto legge 431/85 sono stati superati e pertanto decade l’eccezione dell’esenzione dal regime vincolistico e tale taglio rientra nel regime autorizzatorio e se manca il nulla-osta regionale integra il reato di violazione della normativa sui vincoli.

Circa il taglio di piante in esubero, il confine tra semplice violazione amministrativa alle PMPF ed invece la violazione alla sui vincoli va rimessa in prima istanza alla prudente e competente valutazione del personale del CFS il quale dovrà tener conto di una serie di elementi in stretta sinergia e tra questi:

= il numero delle piante tagliate;

= il rapporto quantitativo proporzionale tra piante autorizzate al taglio e quelle in esubero irregolare;

= la qualità delle piante tagliate in modo irregolare e la conseguente incidenza del taglio in esubero nel contesto dell’assetto paesaggistico ed ambientale dell’area;

= la situazione generale di fondo del territorio interessato con specifico riferimento anche alle caratteristiche naturalistiche dello stesso (sottolineando se trattasi di area di importanza primaria sotto il profilo paesaggistico ed ambientale o meno).

Spesso, inoltre, durante il taglio si verifica un caso di trasformazione ed alterazione dello stato dei luoghi in un territorio boscato soprattutto attraverso le opere a supporto del taglio e più esattamente mediante l’ampliamento non autorizzato di vecchie piste di esbosco e la realizzazione di nuovi tracciati di percorribilità per far transitare ed operare i mezzi meccanici destinati al taglio stesso.

Il risultato é che laddove prima dell’inizio dell’opera di taglio non vi erano tracciati di percorribilità meccanica, o semmai ve ne erano in modo limitato ed isolato, dopo l’intervento in questione il territorio boscato si presenta, oltre che drasticamente diradato per il taglio stesso, soprattutto stravolto nella sua componente urbanistica e paesaggistica dalla serie di tracciati in questione che aprono nuove ipotesi di percorribilità.

Va premesso in linea generale che, in antitesi ad alcune teorie dottrinarie di opposta tendenza, é pacifico in giurisprudenza che la realizzazione di una strada in generale comporta la necessità del preventiva rilascio della concessione urbanistico-edilizia, e non della semplice autorizzazione, del Comune. Questo non solo nel caso di una strada asfaltata in senso lato, ma anche nell’ipotesi di una strada campestre o in terra battuta.

E dunque deve argomentarsi che anche per realizzare una strada é necessaria la concessione urbanistico-edilizia, sia che si tratti di strade asfaltate che bianche od anche semplicemente campestri. [1]

Cristallizzato dunque tale principio di fondo, dobbiamo analizzare inevitabilmente il regime giuridico delle strade nei territori boscati e le diverse sfumature terminologiche in tal settore vigenti con particolare riferimento alle cosiddette”piste di esbosco”.

Premesso quanto sopra, consegue che per realizzare una strada all’interno di un territorio boscato, essendo quest’ultimo sottoposto a vincolo paesaggistico-ambientale sulla base della legge n. 431/85, occorre non solo la concessione urbanistico-edilizia del Comune ma, ancor prima, lo speciale nulla-osta della Regione che consenta di operare appunto in zona vincolata sotto il profilo paesaggistico-ambientale.

Vige in questo campo spesso un equivoco terminologico tra “strade” e “piste da esbosco”, sostenendo alcune teorie dottrinarie che queste ultime sono di libera realizzazione o che comunque siano al massimo soggette ad una autorizzazione della Comunità Montana; sia che si tratti di una “pista” da realizzare ex novo sia che si tratti di una ripulitura di una vecchia “pista” esistete.

Il punto é fondamentale e merita chiarimento, perché possono verificarsi due ipotesi.

Ove quest’opera classificata “pista” sia da realizzare ex novo su un terreno boscato integro e sul quale non vi sia traccia pregressa di vecchi sentieri, consegue che detti lavori deono considerarsi a tutti gli effetti finalizzati a realizzare un'opera che comporta comunque una innovativa modificazione rilevante e definitiva dell'assetto urbanistico-territoriale della zona; il punto fondamentale é che si tratti di una nuova entità sul territorio che comporti una alterazione rilevante dello stesso e non il nome che si vuole riconoscere a quest’opera. Così per aprire un “tracciato” percorribile con mezzi meccanici all’interno di un bosco (caso classico: cosiddetta “pista da esbosco”) deve ritenersi necessaria la concessione, in modo peraltro del tutto indipendente dal fatto che i lavori di cultura forestale possano essere perfettamente autorizzati (l’autorizzazione vale per l’esbosco in se stesso non per aprire una strada al suo servizio).

E non potrebbe essere diversamente, atteso che oggi le opere di cultura forestale e deforestazione si sviluppano inevitabilmente attraverso mezzi meccanici semoventi (tra cui ruspe, camion, etc...). Ed una sede di tracciato che consenta a tali mezzi di penetrare nel bosco, indipendentemente dalla dizione terminologica formale che si vuole applicargli, resta pur sempre una rilevante ed innovativa alterazione di fondo dell’asseto urbanistico-territoriale del territorio comunale; e dunque non può sfuggire per forza di cose al regime concessorio.

Argomentando in modo opposto si giungerebbe al paradosso che per realizzare una strada bianca in aperta campagna percorribile da un camion del tipo di quelli utilizzati per l’esbosco serve (ed é pacifica lsa Cassazione in merito...) la concessione mentre lo stesso camion, con la stessa portata e potenziale necessità di apertura stradale per circolare, appena si addentra in un bosco per recarsi sul luogo del taglio percorre una “pista” che non necessita di concessione ma può realizzarsi con il semplice atto autorizzatorio della Comunità Montana. Analogo discorso se vogliamo considerare detta “pista” come soggetta al semplice regime autorizzatorio comunale.

In realtà l’atto della Comunità Montana é una autorizzazione che verte e vale soltanto per i settori di competenza dello stesso ente ed é propedeutica al rilascio della concessione comunale laddove si fonderà con altri atti di altri organi pubblici nel carteggio di esame della commissione edilizia e farà parte, soltanto come uno dei vari elementi costitutivi, dell’iter amministrativo che sfocerà poi nella concessione rilasciata dal sindaco quale atto finale e perfetto.

Vi é poi l’ipotesi della “ripulitura e ripristino di vecchie piste da esbosco”.

A questo riguardo va osservato che una vecchia pista, appunto perché vecchia, era logicamente finalizzata al passaggio di muli e dunque le dimensioni di larghezza sono modestamente proporzionate. Ripulire la vecchia pista significa estirpare la vegetazione spontanea che vi é cresciuta sopra e ripristinare il vecchio, modesto tracciato.

Per tale opera, meramente agricolo-forestale, deve intendersi sufficiente il nulla osta della Comunità Montana, senza necessità né dell’intervento regionale in ordine al vincolo paesaggistico-ambientale né dell’intervento comunale per il regime concessorio. Ed é in tal caso logico, perché sul territorio quella entità già esisteva e nulla di nuovo viene realizzato. Ma i lavori devono in tal caso limitarsi strettamente, appunto, ad effettuare un’opera di ripulitura e ripristino del vecchio modesto tracciato lasciando intatta ogni dimensione in lunghezza e larghezza. Si avrà così di nuovo in funzione un modesto percorso percorribile in genere da muli e cavalli. E dunque realisticamente del tutto inutile per un imprenditore moderno a livello macroartigianale o industriale che notoriamente disbosca con mezzi meccanici e semoventi.

Ove si tenda ad utilizzare tale vetusto tracciato come base per sostanziosi ampliamenti al fine di produrre poi di fatto un fondo percorribile con i moderni mezzi meccanici, allora torniamo al discorso della necessità di una concessione e del nulla-osta per il vincolo paesaggistico-ambientale per quella che é semplicemente una strada ex novo realizzata su un vecchio percorso. Laddove il vecchio modesto sentiero non é stato semplicemente ripulito dalle erbacce e vegetazioni infestanti ma é stato utilizzato come base topografica di tracciato per realizzarvi sopra ed al posto qualcosa di ben nuovo e diverso, sia nella forma che nella finalità operativa. Ed a nulla vale in tale contesto il tentativo di differenziazione terminologica tra “pista di esbosco” e “strada” giacché tale binomio é destinato a restare un puro esercizio verbale privo di aderenza giuridica concreta. [2]

Va da sé, ma si ritiene di ribadire il concetto, che l’autorizzazione degli enti pubblici preposti ad un’attività di cultura forestale o di disboscamento vale soltanto per tali attività in senso stretto e non può intendersi come tacitamente autorizzata anche la realizzazione del tracciato stradale percorribile per giungere all’interno del bosco sul luogo dei lavori, essendo comunque tale tracciato soggetto in modo del tutto indipendente al regime concessorio comunale e vincolistico della normativa sui vincoli.

E’ intuitivamente logico, peraltro, che deve intendersi esente dal regime concessorio la realizzazione di un sentiero ex novo a percorribilità esclusivamente pedonale (e/o magari ciclabile e/o ippico) all’interno di un bosco, quali ad esempio i “percorsi natura” a fini turistici o didattici, per il quale torna ad essere sufficiente il nulla osta della Comunità Montana o dell’ente gestore l’area se trattasi ad esempio di un parco naturale.

Va peraltro sviluppato il concetto del regime delle autorizzazioni in materia vincolistica per lavori insistenti su un’area boscata.

E’ stato accennato che la Comunità Montana rilascia, e può rilasciare, una autorizzazione inerente esclusivamente settori di sua competenza. E riguardo al tema in esame l’autorizzazione che la Comunità Montana può rilasciare per l’apertura di una strada in un bosco riguarda esclusivamente gli aspetti forestali e di vincolo idrogeologico. Tale autorizzazione contribuisce a formare l’iter per il rilascio della concessione comunale formato da più atti-base riuniti e coagulati insieme nel provvedimento finale rilasciato poi dal sindaco.

Ben diversa é, invece, il nulla-osta per il vincolo paesaggistico-ambientale previsto dalla legge sui vincoli.

Si osserva infine sul tema specifico che in modo del tutto indipendente dalla legittimità o meno del taglio colturale ai sensi della legge 431/85 in senso stretto, seppur ci si trovi di fronte ad un taglio colturale esente in toto dal regime vincolistico in questione sulla base di sinergie integrative tra legge statale e legge regionale, deve argomentarsi che é l’attività di taglio in se stessa che resta puramente e semplicemente esente dal vincolo e non anche le opere di supporto a tale taglio; opere che restano soggette regolarmente alla normativa urbanistico-edilizia ed alla normativa sul vincolo paesaggistico-ambientale.

Pertanto ove il taglio colturale avvenga, in ipotesi, senza modifiche strutturali sul territorio esso é da considerarsi esente da autorizzazione per il vincolo dalla legge sui vincoli (salvo se la normativa regionale non disponga altrimenti in deroga); mentre ove l’imprenditore per realizzare tale taglio dovrà penetrare ed operare nel bosco con mezzi meccanici tali da essere costretto inevitabilmente a realizzare nuovi tracciati di percorribilità, stabili o di fatto temporanei, dovrà per tali opere richiedere l’autorizzazione alla Regione per il vincolo e la concessione al Comune per la normativa urbanistico-edilizia.

Consegue ancora che laddove un taglio, seppur in ipotesi strettamente colturale e svincolato in se stesso, venga poi attuato mediante uso di mezzi meccanici pesanti per il cui uso vengono create percorribilità nuove in modo totale o vengano ampliate vecchie piste di esbosco adeguandole alle nuove esigenze di transito, determinando ciò una alterazione stabile, definitiva e rilevante del territorio sia in senso strutturale che funzionale nonché una alterazione dell’aspetto paesaggistico ed ambientale del territorio boscato (vincolato) tutto l’intervento, visto nella sua globalità e sinergia inscindibile attuativa, diventa eseguito in violazione delle citate leggi urbanistiche e vincolistiche in modo assorbente.

In tali casi il personale del CFS, che pure ha eseguito in precedenza la “martellata” per il taglio in senso stretto, e che pure ha rilevato a livello di puro conteggio numerico la sussistenza più o meno regolare delle matricine superstiti, si ritiene che dovrà procedere a denuncia penale a carico del responsabile del taglio perché lo stesso, seppur in regola con le PMPF o al massimo in violazione amministrativa delle stesse per movimento irregolare di terra, ha in sostanza violato il dettato protettivo vincolistico della legge sui vincoli creando una alterazione paesaggistico-ambientale che non può più dirsi assistita da regolare autorizzazione ai sensi delle leggi e regolamenti vigenti in materia.

Va ancora tracciata qualche osservazione in ordine al taglio colturale dei boschi nei parchi ed aree protette. Infatti la norma prevede espressamente che “per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati alla lettera g) dell'articolo 146, purché previsti ed autorizzati in base alle norme vigenti in materia.”. La lettura del testo sembra dunque voler restringere il campo applicativo della esenzione dal vincolo alle attività di taglio solo per i territori generali di cui alla lettera “g)” art. 146 mentre evidentemente tutti i territori seppur coperti da boschi e foreste ricompresi nelle aree indicate nelle altre lettere dello stesso articolo sembrerebbero essere soggetti al vincolo. Altrimenti la norma avrebbe semplicemente previsto che tutti i territori di boschi e foreste in modo indistinto sarebbero stati esenti dal vincolo in sede di taglio. Ora, appare evidente che, ad esempio, che nell’art. 146 sono indicati in altre lettere territori importanti che pure nel loro contesto racchiudono e ricomprendono anche aree boscate. E tra questi i parchi nazionali e regionali (vedi lettera “f”.. Poiché trattasi in tal caso di boschi e foreste che esulano dal dettato stretto della lettera “g” di ordine generale e ricadono nella lettera “f” sembrerebbe di poter argomentare che tali per i territori boscati ricompresi nei confini dei parchi sia comunque vigente il vincolo anche per il taglio colturale (con conseguente necessità di nulla-osta preventivo). Ma indubbiamente le legislazioni regionali (laddove esistenti) sono punti di riferimento prioritari su tale ultimo specifico aspetto in senso applicativo e regolamentativo dei principi nazionali.

Degno di citazione - e potenzialmente significativo - il dettato del successivo articolo 153, che riguarda "la inibizione o sospensione dei lavori". Detto articolo infatti prevede che:

“1. Indipendentemente dalla inclusione di un bene ambientale negli elenchi previsti agli articoli 140 e 144 e dalla notifica prescritta dall'articolo 143 la regione e il Ministero hanno facoltà di:

a) inibire che si eseguano lavori senza autorizzazione o comunque capaci di pregiudicare il bene;

b) ordinare, anche quando non sia intervenuta la diffida prevista alla lettera a), la sospensione di lavori iniziati.

2. Il provvedimento di inibizione o sospensione dei lavori incidenti su di un bene non ancora dichiarato e notificato di notevole interesse pubblico si intende revocato se entro il termine di novanta giorni non sia stata comunicata agli interessati la deliberazione della commissione provinciale di cui all'articolo 140 o la proposta della soprintendenza prevista all'articolo 144.

3. Il provvediemtno cautelare nonché gli atti successivi indicati al comma 2 sono comunicati anche al Comune interessato”.

aTrattasi in particolare di una norma che, evidentemente ricollegando (forse in modo utopistico) un'attività addirittura di impegno preventivo della pubblica amministrazione preposta alla gestione del vincolo che travalica l'aspetto puramente autorizzatorio su richiesta, delinea la possibilità che la stessa pubblica amministrazione intervenga ancora prima che le aree specifiche sottoposte a vincolo selettivo vengano protette possano essere dettati alcuni parametri di protezione propedeutica. Si tratterebbe in pratica di un'attività cautelativa e preliminare della pubblica amministrazione che andrebbe a incidere addirittura su un'area di tanto interesse paesaggistico - ambientale da giustificare una specie di congelamento preventivo rispetto all'iter successivo di individuazione selettiva e quindi pubblicazione negli elenchi di protezione specifica. Tale attività sarebbe preziosa specialmente per alcune aree del nostro Paese, ma restando su un piano realistico e vedendo lo sfacelo applicativo al quale la pubblica amministrazione in linea generale fino ad oggi ha sottoposto l'applicazione pratica della legge Galasso non si devono riporre molte speranze nella concreta applicazione di tale articolo seppur rimodellato e riabbellito sotto il titolo più elegante del nuovo testo unico. La realtà delle cose resterà purtroppo, nonostante la rinnovata rielaborazione normativa, esattamente identica alla situazione pregressa.

In base all' articolo 155 è prevista una procedura che potrebbe rilevarsi importante per quelle opere rilevanti di intervento sul territorio quali le strade e le cave, oggetto da sempre di pesanti ferite sul territorio in particolare nelle aree vincolate e delle aree boscate. L'articolo prevede infatti che:

“1. Nel caso di aperture di strade e di cave, nel caso di condotte per impianti industriali e di palificazione nell'ambito e in vista delle località indicate alle lettere c) e d) dell'articolo 139, ovvero in prossimità delle cose indicate alle lettere a) e b) dello stesso articolo, la regione ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le varianti ai progetti in corso di esecuzione, le quali, tenendo in debito conto l'utilità economica delle opere già realizzate valgano ad evitare pregiudizio ai beni protetti da questo Titolo.

2. La medesima facoltà spetta al Ministero che la esercita previa consultazione della regione”.

Come appare evidente anche il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, in quella specie di competenza sovraordinata che emerge saltuariamente in tutta la stesura della normativa, conserva una specie di potere di intervento superiore rispetto a tale tema. Anche questo sarebbe un argomento importante che meriterebbe particolare attenzione da parte della pubblica amministrazione, in particolar modo di quella Statale. Ma, siccome le cose fino ad oggi sono andate ben diversamente, non si devono riporre molte speranze che soltanto la rielaborazione formale ed esteriorizzante del testo possa modificare poi situazioni amministrative cristallizzate ormai nel tempo pregresso secondo una scelta sistematica di assenza di mancato intervento.

L'articolo 159 prevede in ordine alla "vigilanza" che "le funzioni di vigilanza sui beni ambientali tutelati da questo titolo sono esercitati dal Ministero e dalle Regioni". Articolo importante ma pericoloso. Infatti, non deve generare né illusioni né timori. Trattasi esclusivamente di una vigilanza intesa in senso amministrativo preventivo in ordine alla corretta applicazione e gestione puramente e semplicemente amministrativa e burocratica del vincolo. Non deve assolutamente equivocarsi e tradursi questo termine di vigilanza con la vigilanza repressiva di ordine di polizia giudiziaria ambientale sulle violazioni soprattutto penali in ordine alla normativa sui vincoli paesaggistici ed edilizia in senso generale. Nessuno quindi deve oggi iniziare di nuovo a trarre, come aveva fatto in modo maldestro in passato, l'idea che gli organi di polizia statale e/o locali non siano competenti per andare a verificare gli illeciti (soprattutto penali) in ordine alla violazione del vincolo sul territorio. Si sottolinea e ribadisce che come vigilanza si intende esclusivamente una attività di monitoraggio preventivo in ordine alle prassi amministrative, mentre la vigilanza resta puramente e semplicemente di competenza di tutta la polizia giudiziaria relativamente al sistema sanzionatorio. La individuazione della competenza per l’accertamento e la repressione dei reati ambientali continua a rappresentare infatti ancora oggi un punto nevralgico preliminare per la corretta ed efficace applicazione dei principi delineati dalla normativa di settore e previsioni come quella citata possono generare qualche equivoco in sede di interpretazione ed applicazione.

Si deve dunque anche in questa sede riaffermare il principio in base al quale nel nostro ordinamento giuridico la competenza per i reati ambientali, per tutti indistintamente i reati ambientali, appartiene come diritto/dovere a tutti gli organi di polizia giudiziaria statali e locali. Non esiste a livello di principio un organo di polizia giudiziaria ambientale unico ed esclusivo e dunque la competenza è ripartita a livello generale e diffusa secondo i principi generali del codice di rito al pari, e certamente non di meno, degli altri reati che magari investono la tutela del patrimonio privato.

Il concetto potrebbe apparire logico e banale. Ma, evidentemente, così non è stato nella realtà delle cose concrete se la Corte di Cassazione è dovuta intervenire ripetutamente con diverse sentenze per affermare e ribadire questi principi.

Si veda, ad esempio, che la Suprema Corte già con la sentenza Cass. Pen. III Sez. Pres. Gambino Est. Postiglione n. 1872 del 27-9-91 sancisce dunque da tempo remoto espressamente che «i reati in materia ambientale sono di competenza di tutta la polizia Giudiziaria, senza distinzione di competenze selettive o esclusive per settori, anche se di fatto esistono delle specializzazioni». La Suprema Corte, per ovviare a realistiche problematiche derivanti da una mancata qualificazione professionale su specifici e particolari punti tecnici da parte della PG in generale, aggiunge che “naturalmente la P.G. potrà avvalersi di "persone idonee" nella qualità di "ausiliari" e l'accertamento tecnico che ne consegue deve considerarsi atto della stessa P.G. ".

Va evidenziato che hanno contribuito ad alimentare confusioni interpretative in questo settore le citazioni espresse di alcuni organi che a volte in testi normativi ambientali (come nel caso di specie) vengono indicati come “affidatari” principali della vigilanza in relazione agli illeciti della stessa norma.

Trattasi, in realtà, di meri di rafforzamenti a livello politico-istituzionale del ruolo di organi ora amministrativi (come nel caso di specir) ora di polizia specifici su certi temi e settori che tendono a proporre il ruolo preminente e per certi versi significativamente visibile degli stessi organi in quel determinato settore anche come punto di riferimento primario per le altre istituzioni ed i cittadini. Ma nulla di più.

Dette citazioni, dunque, devono essere considerate espressioni di principi politici generali perché non esonerano, e non potrebbero esonerare, altre forze di polizia ad operare in quel settore (specialmente in seguito alla realizzazione di un reato) e non costituiscono deroga al principio-base in base al quale tutta la P.G. é sempre e comunque competente per tutti i reati ambientali, ovunque commessi.

Il sistema sanzionatorio è delineato poi negli articoli 163 e 164 in stretta sinergia. Si prevede infatti nell'articolo 163 che:

“1. Chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegue lavori di qualsiasi genere sui beni ambientali è punito con le pene previste dall'articolo 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.

2. Con la sentenza di condanna viene ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato. Copia della sentenza è trasmessa alla regione ed al comune nel cui territorio è stata commessa la violazione”.

La concettualità è pressoché identica alla struttura fino ad oggi eseguita, va rilevato che la parola "chiunque" riportata consente di ritenere (come del resto appare logico) che non soltanto il proprietario o comunque che ha in gestione materiale l'area territoriale al momento, ma qualunque soggetto in accordo o disaccordo con quest'ultimo che intervenga sul territorio senza i nulla osta preventivi del caso soggiace al sistema sanzionatorio in questione. Naturalmente il vizio genetico di detto sistema sanzionatorio è palese. La legge 431, seppure rinnovata nell'attuale testo unico, resta puramente e semplicemente una norma di forma e non di sostanza. Infatti, come appare bene evidente, non viene punito lo scempio paesaggistico ambientale in se stesso bensì la realizzazione di interventi senza il preventivo nulla osta regionale. Il che significa a livello pratico che trattasi di una violazione di natura preventivamente formale e soltanto poi di conseguenza sostanziale, giacché laddove il nulla osta fosse in ipotesi rilasciato anche per un'opera che rappresentasse un enorme scempio paesaggistico ambientale di fatto ma fosse assentita dai regolari atti della pubblica amministrazione detto sistema sanzionatorio specifico, stante la sua formulazione, certamente non scatterebbe. Anzi, il condizionale è fuorviante, perché fino ad oggi di fatto non è scattato. Registriamo infatti sul nostro territorio in passato e a tutt'oggi nulla osta criticabilissimi rilasciati dalla pubblica amministrazione per opere che in se stesse costituiscono scempio paesaggistico ambientale ma, essendo regolarmente autorizzate sia a livello regionale che a livello comunale poi con la concessione, non danno luogo certamente a nessun tipo di illecito e questo sistema sanzionatorio specifico non è mai scattato e non potrebbe scattare. Sono fatte salve naturalmente le sanzioni dell'articolo 734 del Codice Penale sul quale svolgeremo poi qualche riflessione parallela.

Va sottolineato che "(...) il reato previsto dall'art. 1 sexies (precedente norma, oggi art. 163 T.U. - ndr) ha carattere formale e di pericolo, e per la consumazione di esso, non si richiede il danneggiamento, il deturpamento o l'alterazione dei luoghi, dacché il vincolo posto su certe parti del territorio nazionale ha una funzione prodromica al governo del territorio stesso." (Cass. pen. sez. III, 27 settembre 1995, n. 9879) e che “ (...) la contravvenzione prevista dall'art. 1 sexies L. 8 agosto 1985, n. 431 (precedente norma, oggi art. 163 T.U. - ndr) integra una ipotesi di reato di pericolo che può dirsi verificata con la sola realizzazione di lavori in area sottoposta a vincolo paesaggistico e costituisce una ipotesi autonoma ed indipendente da quella prevista dall'art. 20 della L. 28 febbraio 1985, n. 47" (Cass. pen. sez. III; 24 ottobre 1995, n. 10557).

Comunque la P.G. deve operare un accertamento concreto della sussistenza della distruzione o alterazione delle bellezze naturali e dell’ambiente in senso biologico perché se é vero che il reato in questione é formale é viene integrato dal mancato ottenimento del nulla-osta regionale (“La contravvenzione di cui all'art. I sexies (precedente norma, oggi art. 163 T.U. - ndr) ha natura di reato di pericolo, in quanto è sufficiente l'accertamento della mancanza del provvedimento amministrativo. ai fini della sua configurabilità.” Cass. pen. sez. III, 5 aprile 1994. n. 3957), é pur vero che non ogni intervento sul territorio é soggetto a detto nulla-osta; dunque accertare e documentare che l’opera ha causato un danno estetico-visivo equivale implicitamente a dimostrare che quell’opera era, per la sua portata ed incidenza estetico-ambientale, di per se stessa soggetta al vincolo appunto perché impegnativa sotto il profilo territoriale. Peraltro il reato concorrente di cui all’art. 734 C.P. non viene automaticamente integrato, come quello citato art. 163 T.U. con il formale omesso ottenimento del nulla osta, ma trattandosi di reato di sostanza e non di forma va precisato che non sempre con la modificazione di un luogo si verifica un'alterazione della bellezza panoramica ed estetica ai fini del reato stresso (in quanto se essa si attua in modo tale da non modificare la bellezza naturale complessiva, l'illecito de quo non è configurabile); sul punto si veda: “la contravvenzione di cui all'articolo 734 del Cp si configura come un reato di danno concreto e non di pericolo (o di danno presunto), richiedendo per la sua punibilità che si verifichi in concreto la effettiva e reale distruzione ovvero il deturpamento o l'occultamento delle bellezze naturali protette. Pertanto non è sufficiente per integrare gli estremi del reato né l'esecuzione di un'opera né la semplice alterazione dello stato naturale delle cose sottoposte a vincolo, ma occorre che tale alterazione abbia effettivamente determinato la distruzione o il vincolo delle bellezze naturali." (Cass. Pen. Sezione III, sentenza 14 luglio-7 settembre 1995 n. 9486-Pres. Glinni; Rel. Franco).

Nel caso di lavori avviati in area vincolata da colui che è in possesso soltanto dell'autorizzazione regionale (ritenendo che tale atto sia sufficiente per essere autorizzato ai lavori), si osserva che in realtà l'autorizzazione regionale se è propedeutica al rilascio della concessione urbanistico-edilizia comunale da sola non ha valore assoluto per opere di qualunque natura che comportino un mutamento definitivo e rilevante dell'assetto urbanistico-territoriale e dunque è del tutto inutilizzabile in se stessa per giustificare un avvio dei lavori.

Va sottolineato e ribadito il principio in base al quale con la sentenza di condanna è obbligatorio l'ordine contestuale di remissione in pristino dello stato dei luoghi a cura e spese del condannato. Tale principio rappresenta uno degli elementi portanti della normativa sui vincoli in quanto costituisce, al di là dell'aspetto meramente repressivo e sanzionatorio, una importantissima pratica conseguenza per la salvaguardia dell'ambiente naturale.

Il successivo articolo 164 delinea le procedure per lo sviluppo dell'ordine di remissione in pristino di natura amministrativa :

“1. In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti da questo Titolo, il trasgressore è tenuto, secondo che la regione ritenga più opportuno, nell'interesse della protezione dei beni indicati nell'articolo 138, alla rimessione in pristino a proprie spese o al pagamento di una somma equivalente al maggior importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. La somma è determinata previa perizia di stima.

2. Con l'ordine di rimessione in pristino è assegnato al trasgressore un termine per provvedere.

3. In caso di inottemperanza, la regione provvede d'ufficio per mezzo del Prefetto e rende esecutoria la nota delle spese.

4. Le somme riscosse a norma del comma 1 sono utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate”.

Va rilevato che nell'articolo 163 è altresì previsto che copia della sentenza viene trasmesso alla Regione e al Comune nel territorio in cui è stata commessa la violazione. Ma i due concetti non vanno assolutamente confusi.

Infatti, la procedura di cui all'articolo 164 deve essere intesa come assolutamente autonoma rispetto al sistema sanzionatorio del precedente articolo 163 e non si può generare equivoco dal fatto che la sentenza di condanna va trasmessa anche agli enti amministrativi. Infatti, l'iter dell'ordine di remissione in pristino previsto dall'articolo 164 evidentemente si riferisce alla naturale evoluzione dell'attività autonoma preventiva della pubblica amministrazione che dovrebbe essere in realtà esaustiva rispetto alla successiva procedura penale. Invece l'ordine impartito dal magistrato nella sentenza di condanna ha carattere squisitamente giurisdizionale e non può essere demandato poi quanto ad esecuzione alla pubblica amministrazione (nel caso di specie alla Regione). Dunque le due procedure sono e restano distinte. In realtà quando giunge l'ordine del magistrato la procedura amministrativa preventiva di competenza della pubblica amministrazione (come del resto anche nella ordinaria normativa urbanistico - edilizia prevista dalla legge n. 47/85) dovrebbe essere stata ormai esaurita e, in teoria, l'abbattimento e/o rimessione in pristino già effettuata. Talché l'ordine del magistrato dovrebbe essere superfluo. In realtà detto ulteriore ordine è di principio soltanto aggiuntivo e surrogativo rispetto a una situazione iniziale di inerzia della pubblica amministrazione che nelle more del dibattimento penale non è riuscita a concludere il proprio più veloce iter amministrativo. Dunque sarebbe irrealista l'ipotesi che l'ordine del magistrato penale di natura giurisdizionale così inquadrato vada poi a riversarsi (e quindi sostanzialmente ad esaurirsi) ancora una volta nel contesto dell'attività amministrativa che aveva visto già fallire la propria procedura di abbattimento e rimessione in pristino. In realtà le due previsioni sono del tutto dissimili e quella prevista dall'articolo 163 comporta conseguenze ben più penetranti perché puramente giurisdizionali rispetto a quella squisitamente amministrativa prevista dall'articolo 164.

Vediamo qualche riflessione importante in ordine alla rimessione in pristino ordinata dal giudice ex articolo 163 nuovo testo unico.

Seguendo il criterio già fissato con l’ordine di demolizione della legge n. 47 del 1985, il nuovo T.U. prevede parallelo importantissimo principio: l'obbligo per il giudice penale, in caso di opere eseguite in violazione del regime del vincolo, di ordinare la remissione in pristino dello stato dei luoghi. Concetto ben più completo ed organico rispetto alla semplice demolizione prevista dalla legge urbanistico-edilizia, trattandosi di legge destinata a tutelare habitat e paesaggi nella loro integrità topografica ed ambientale, oltre che estetica e visiva.

Sul punto registriamo due principi molto importanti.

In primo luogo l’ordine di remissione in pristino dello stato dei luoghi deve essere obbligatoriamente inserito dal giudice anche nella sentenza di patteggiamento: "L'ordine di rimessione in pristino dello stato originario dei luoghi a spese del condannato, previsto dal secondo comma delI'art. I sexies L. n. 431 del 1985 (cosiddetta legge Galasso), va impartito dal giudice anche nel caso di applicazione della pena su richiesta delle parti, non trovando applicazione il disposto del primo comma dell'art. 445 c.p.p. 1988 in quanto l'ordine suddetto, lungi dal rappresentare una pena accessoria, va collocato fra le sanzioni di carattere amministrativo irrogabili dal giudice ordinario.” (Cass. pen., sez. III, I marzo 1991, n. 2695, Ventura. ); "L'ordine di remissione in pristino dello stato originario dei luoghi a spese del condannato, previsto dal secondo comma dell'articolo 1-sexies della legge 431/1985, non costituisce affatto una pena accessoria, per cui non trova applicazione l'invocato disposto dell'articolo 445, comma 1, del Cpp, ma va collocato tra le sanzioni di carattere amministrativo irrogabili dal giudice ordinario." (Cass. pen. Sezione III, sentenza 5 luglio - 7 settembre 1995 n. 9422 - Pres. Glinni; Rel. De Maio)

Non solo. Ma il principio é stabilito dalla Cassazione in modo talmente inequivocabile ed imperativo che la Suprema Corte giunge a sancire che ove il giudice non adempia a tale obbligo in luogo dell’annullamento della sentenza il Supremo Collegio provvederà direttamente ad integrare la sentenza irregolare apponendovi l’ordine in questione: "L'ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato previsto dall'art. 1 sexies della L. 8 agosto 1985, n. 431, in relazione alla violazione formale della realizzazione di opere di modificazione dei luoghi sottoposti al vincolo ambientale in assenza della prescritta autorizzazione, non comportando alcuna decisione di merito, stante la sua assoluta obbligatorietà, può essere adottato dalla Corte di Cassazione a norma dell'art. 620, lettera 1), allorché sia stato omesso dalla decisione impugnata." (Cass. Pen. sez. VI, 13 gennaio 1994, n. 195 Pres. Vessia - Est. Albamonte ).

L’orientamento della Suprema Corte è rimasto nel tempo immutato su tale principio; si veda per tutte Cassazione Penale - Sezione III - Sentenza del 18 febbraio 1998 n. 64 - P.M. in proc. Corrado F.). In ordine specifico alla legge 431/85 si veda: “ L'ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi disciplinato dall'art. 1 sexies della legge 8 agosto 1985, n. 431, avendo natura non di pena accessoria, ma di sanzione amministrativa, la cui applicazione è una conseguenza obbligata della sentenza di condanna, deve essere disposto anche a seguito della sentenza di "patteggiamento", che è equiparata alla sentenza di condanna ad ogni effetto non espressamente escluso dalla legge o che non presupponga un accertamento cognitione plena della responsabilità penale. A nulla rileva che esso non abbia formato oggetto dell'accordo, trattandosi di atto dovuto e sottratto alla disponibilità delle parti, del quale l'imputato deve tener conto nell'attivare la procedura alternativa in questione.” (Cassazione Penale - Sezione VI - Sentenza del 13 marzo 1998 n. 3228 - P.G. in proc. Poli C.).

Rileviamo ancora, e questo é concetto di maggiore interesse diretto per la P.G., che la Corte di Cassazione ha stabilito che l'esecuzione pratica dell'ordine di remissione in pristino dello stato dei luoghi in questione non deve essere rimessa al sindaco bensì deve essere attuata direttamente dall'autorità giudiziaria (P.M.) . Il principio é parallelo e sinergico rispetto alla competenza del PM tracciata per l’ordine di demolizione nel capitolo precedente. Infatti in relazione all'ordine di demolizione previsto dalla legge 47/85 le Sezioni Unite della Suprema Corte hanno infatti stabilito "la natura di provvedimento giurisdizionale all’ordine di demolizione, con la conseguenza che ne é demandata l’esecuzione al pubblico ministero ed al giudice dell’esecuzione secondo i rispettivi ruoli" e precisano che "la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria riguardo all’esecuzione dell’ordine di demolizione é conseguente alla caratterizzazione che tale provvedimento riceve dalla sede in cui viene adottato, non essendo neppure ipotizzabile che l’esecuzione di un provvedimento adottato dal giudice venga affidata alla pubblica amministrazione" e dunque "l’organo promotore dell’esecuzione va identificato nel pubblico ministero"; precisano che "la cancelleria del giudice dell’esecuzione deve provvedere al recupero delle spese del procedimento di esecuzione nei confronti del condannato previa eventuale garanzia reale a seguito di sequestro conservativo imposto su beni dell’esecutato" (Cass. Pen. Sezioni Unite - c.c. 19/6/96 n. 15 - Pres. Callà - Rel Albamonte).

Va rilevato che Cass. pen. Sez. III, 28 gennaio 1993, n. 21 Pres. Papillo - Est. Montoro estendeva già il concetto anche all’ordine di rimessione in pristino della “legge-Galasso”; infatti nella motivazione della citata sentenza si avvalora l'estendibilità del concetto ai reati previsti dalla legge 431/85, assegnando anzi a detti illeciti natura ancor più diretta in ordine a detta attività di rimessione in pristino come direttamente attuabile ad opera del magistrato. Infatti la Suprema Corte stabilisce addirittura che " (...) l'ordine di demolizione attiene al settore edilizio-urbanistico, disciplinato non in via primaria-fondamentale nell'assetto costituzionale; quello di ripristino paesaggistico ha invece una evidente incidenza costituzionale, essendo diretta espressione del ricordato art. 9. (.. .)". Ed aggiunge poi: " (...) La mancata introduzione di una subordinazione dell'ordine del magistrato penale alla inerzia della Amministrazione ha un preciso significato: la assoluta autonomia dei due provvedimenti. Così, ad esempio, se in un bosco viene realizzata una qualsiasi struttura ed abbattuti gli alberi, mentre l'amministrazione potrà soltanto eliminare l'immobile, l'autorità giudiziaria dovrà anche ordinare il ripristino delle piante. Risulta ora evidente la differenza strutturale dei due provvedimenti. L'ordine de quo inoltre non è espressione di una attività di supplenza, assegnata legislativamente al giudice nel caso di inerzia della P.A., ma è esercizio di un potere riservato in modo autonomo e concorrente con quello dell'amministrazione stessa. Anzi in qualche caso è <<esclusivo>> dell'autorità giudiziaria, come in ogni ipotesi in cui non vi siano <<demolizioni>> da compiere (unico contenuto - come detto dell'ordine amministrativo). E' pertanto da escludere che esso possa essere annoverato tra le sanzioni amministrative. Può, al termine dell'excursus fin qui svolto, individuarsi l'articolato e complesso meccanismo sanzionatorio, che si delinea in modo abbastanza chiaro. Attraverso successive stratificazioni legislative si è creata una duplicità di interventi repressivi: uno riservato alla P.A. e l'altro all'A.G. Nella materia paesaggistica però il legislatore - vista la scarsa applicazione concreta dell'ordine amministrativo di demolizione - ha conferito al giudice penale non più un potere meramente surrogatorio, ma primario ed esclusivo, svincolato da ogni altro concorrente. Esso è stato però limitato al solo caso in cui venga pronunziata una <<sentenza di condanna>>. In questa ipotesi - pur senza escludere l'intervento ad adiuvandum dell'Amministrazione - il legislatore ha conferito il compito al magistrato penale, che deve ordinare il ripristino dei luoghi. Consequenziale è evidentemente l'esecuzione penale del provvedimento con l'esclusione - questa volta - di ogni diversa forma di esecuzione medesima. (...)"

E dunque la Suprema Corte stabilisce chiaramente che ancor più che l'ordine di demolizione previsto dalla legge 47/85, soprattutto l'ordine di rimessione in pristino previsto dalla legge 431/85 deve essere eseguito in via giudiziaria penale e quindi dal PM. Il concetto resta naturalmente immutato in ordine all’evoluzione nell’art. 163 nuovo T.U.

Ed il concetto é ancora più specificamente espresso nei passi successivi della sentenza, ove la Cassazione ribadisce che " (...) deve (...) confermarsi la natura penale della sanzione de qua. (...) Quest'ultima è applicata dal magistrato penale; è autonoma e più ampia rispetto a quella amministrativa; consegue a sentenza di condanna. (...)". Ed infine sottolinea: " (...)Non si vede, quindi, perché proprio l'autorità giudiziaria non potrebbe eseguire l'ordine da lei stessa dato; in definitiva neanche la tanto conclamata funzione di supplenza vi osta, essendo la stessa - a ben riflettere - concettualmente incompatibile con la pretesa assolutezza della riserva amministrativa in materia.(...)".

Va sottolineato che successivamente alla citata pronuncia delle Sezioni Unite l’orientamento della Suprema Corte sul tema è rimasto poi costante; si veda per tutte: Cassazione Penale - Sezione II - Sentenza del 1° dicembre 1998 n. 12647 - Simeone).

Si ritiene dunque pacifico il concetto che vuole l'ordine di remissione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato debba eseguito dal PM competente dopo il passaggio in giudicato della sentenza. Per le modalità esecutive l’attività di fatto può essere eseguita da personale idoneo di P.G. o dipendente da ente pubblico sotto il controllo di organo di P.G. delegato dal PM.

Con questo principio, al pari di quello analogo stabilito per l’ordine di demolizione, si demanda al pubblico ministero l'esecuzione dell'ordine di remissione in pristino dello stato dei luoghi e con l'ausilio della forza pubblica e si supera così di netto la fase di stallo che spesso si genera in materia da parte dell'amministrazione comunale.

Le Sezioni Unite penali della Corte di Cassazione hanno stabilito, inoltre, con una importantissima sentenza che il Pretore può subordinare il beneficio della sospensione condizionale della pena all'obbligo di abbattimento delle opere abusive in caso di condanna per violazioni alla normativa urbanistico edilizia. Si legge infatti nella motivazione della sentenza Cass. pen. Sez. Unite n. 10 del 3/2/97 (udienza 20/11/96) Presidente Scorselli - estensore Albamonte - che "va affermato che il Giudice, nel concedere la sospensione condizionale della pena inflitta per il reato di esecuzione di lavori in assenza di concessione edilizia o in difformità, legittimamente può subordinare detto beneficio all'eliminazione delle conseguenze dannose del reato mediante demolizione dell'opera eseguita, disposta in sede di condanna del responsabile. L'ordine di demolizione, come affermato da queste Sezioni Unite (sentenza P.M. in procedimento Monterisi), ha natura di provvedimento giurisdizionale accessivo alla statuizione della condanna, emesso sulla base dell'accertamento dell'attuale conservazione dell'opera offensiva dell'interesse tutelato. E` di spettanza degli organi preposti all'esecuzione del giudicato l'accertamento dell'adempimento dell'obbligo imposto nel termine della sentenza o fissato dallo stesso Giudice dell'esecuzione su richiesta del Pubblico Ministero. A seguito dell'inadempimento il Giudice della esecuzione provvederà alla revoca (di carattere non automatico ancorché che obbligatoria) del beneficio condizionato (articolo 168 comma primo Codice di Procedura Penale)".

Anche in ordine a tale principio va sottolineato che successivamente alla citata pronuncia delle Sezioni Unite l’orientamento della Suprema Corte è rimasto poi costante (cfr. Cassazione Penale - Sezione feriale - Sentenza del 30 settembre 1998 n. 10309 – Consoli); in ordine alla legge sui vincoli si veda in modo specifico ad esempio: “In tema di protezione delle bellezze naturali deve ritenersi legittima la subordinazione della sospensione condizionale della pena all'ordine di rimessione in pristino previsto dall'art. 1 sexies della legge 8 agosto 1985 n. 431. Infatti è sicuramente possibile l'utilizzazione del disposto dell'art. 165 c.p., rivolto a rafforzare il ravvedimento del condannato, poiché la non autorizzata immutazione dello stato dei luoghi, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, ben può comportare conseguenze dannose o pericolose; inoltre la sanzione specifica della rimessione ha una funzione direttamente ripristinatoria del bene offeso e quindi si riconnette al preminente interesse di guistizia sotteso all'esercizio dell'azione penale. Peraltro l'obbligo di ripristino si colloca su un piano diverso ed autonomo rispetto a quello dei poteri della pubblica amministrazione e delle valutazioni della stessa, configurandosi come conseguenza necessaria sia dell'esigenza di recuperare l'integrità dell'interesse tutelato, sia del giudizio di disvalore che il legislatore ha dato all'attuazione di interventi modificativi del territorio in zone di particolare interesse ambientale." (Cassazione Penale - Sezione III - Sentenza del 3 aprile 1998 n. 4135 - Settimi).

Riteniamo che il principio può essere, per sinergico parallelismo, applicato anche all'ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi pronunciato dal giudice ex art. 163 nuovo T.U. (vedi precedente art. 1 sexies, legge 431/85 - legge-Galasso). Del resto già in precedenza la Cassazione aveva prospettato principio parallelo: “L'ordine di rimessione in pristino previsto, in caso di condanna, dall'art. 1 sexies del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni nella L. 8 agosto 1985, n. 431, costituisce esplicazione di un potere-dovere conferito al giudice penale in via primaria ed esclusiva, e non meramente surrogatoria di un concorrente potere-dovere dell'autorità amministrativa, come si verifica invece nel caso dell'ordine di demolizione di opere abusive previsto dall'art. 7, ultimo comma, della L. 27 febbraio 1985, n. 47. Il detto ordine, pertanto, non ha natura di sanzione amministrativa né di pena accessoria, ma è assimilabile ad una vera e propria sanzione penale; dal che deriva che esso, oltre a costituire statuizione alla cui esecuzione può essere subordinato il beneficio della sospensione condizionale della pena, ai sensi dell'art. 165 c.p. deve essere emanato anche in caso di applicazione della pena su richiesta (non ostandovi il disposto di cui all'art. 445 c.p.p.), e va eseguito nelle forme previste per l'esecuzione penale.” ( Cass. pen. Sez. III 22-2-93 Pres. Accinni Estr. Morgini).

In definitiva, il nuovo testo unico presenta aspetti di importante ed attuale applicazione di prioritaria importanza per gli assetti ambientali. Si tratta di una legge-contenitore nella quale confluiscono potenzialmente tutti gli aspetti di aggressione verso gli ambienti oggetto di tutela e la protezione accordata con il vincolo funge da raccordo sinergico con diverse altre specifiche e selettive normative di settore. Ad esempio, i fiumi sono tutelati nella parte idrica e nelle fasce territoriali connesse sotto il profilo paesaggistico-ambientale; quindi rietra nel concetto di violazione diretta della legge sui vincoli l’alterazione urbanistico-edilizia (e questo già in connessione con la legge n. 47/85 sull’edilizia in senso stretto); ma anche una discarica abusiva, oltre a violare lo specifico d.l.vo n. 22/97 sui rifiuti, se realizzata sulle rive viola contestualmente la legge-Galasso; un inquinamento idrico, oltre a porsi in contrasto con la relativa legge-quadro n. 152/99, costituisce violazione del vincolo della norma in esame per scempio paesaggistico-ambientale; una cava abusiva realizzata sulle rive, oltre che la normativa di settore, investe direttamente la legge sui vincoli per l’alterazione territoriale; e via dicendo...

Dunque una legge di raccordo sistematico che, oltre che tutelare il territorio in prima istanza, consente di creare un comun denominare logico-operativo con tutta la residua normativa ambientale.

Il fine della legge é chiaro; non già quello di soffocare i (vastissimi) territori vincolati ma poiché detti territori corrispondono (nella parte ancora integra) agli ultimi scampoli di ambienti naturali superstiti nel nostro Paese, si é voluto sottoporre le rilevanti attività strutturali sul territorio (che apportano modifiche stabili, definitive e rilevanti dello stesso) ad un regime autorizzatorio più severo, in doppia battuta. Demandando alle Regioni il compito di preservare questi scampoli di propri territori ancora integri con un vaglio attento sulle opere da autorizzare o meno in vista dei prioritari fini di tutela paesaggistico-ambientale di cui la legge è portatrice. Non resta che sperare in una rinnovata energia applicativa.

[1] In tal senso, peraltro, si é ripetutamente espressa la Cassazione: "La costruzione di una strada comporta la necessità della concessione, poiché essa realizza una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale" (Cass. Pen. Sez. III - 28/5/83 - n. 5O1O - ud. 23/3/83 - Capozza); "La realizzazione di una strada campestre mediante sbarramento del terreno é soggetta a concessione edilizia" (Cass. Pen. Sez. III - 11/11/81 n. 1O162 - ud. 29/6/81 - Chiesa).

La Suprema Corte, con la senteza Sez. III Penale - Ud. 3.7.1989 - Rel. Postiglione -Imp. Petrangeli, dopo aver ribadito che “la costruzione di una strada, in quanto comporta evidente trasformazione dell’assetto del territorio, richiede la preventiva concessione comunale” sottolinea che “anche l’allargamento della strada preesistente, nel senso di un mutamento delle sue caratterisiche dimnsionali (larghezza, lunghezza) e strutturaoli e della sua funzione rendono necessario il preventivo controllo comunale”. Non solo. Ma sancisce ancora la Cassazione ( Sez. III Penale - Ud. 8.11.1988 - Rel. Postiglione - Imp. Matarazzo) che il principio in base al quale “la costruzione di una strada comporta la necessité della concessione formale del sindaco poiché essa realizza una trasformazione urbanistica ed edilizia del territoio comunale, determinando un impatto ambientale che richiede un’attenta valutazione preventiva per la molteplicità degli interessi pubblici coinvolti”, “deve trovare applicazione non solo per le strade private ma anche per le strade pubbliche”.

[2] Ed in tal senso si richiama ancora la Cassazione la quale stabilisce che “anche l'allargamento della strada preesistente, nel senso di un mutamento delle sue caratteristiche dimensionali (larghezza, lunghezza) e strutturali e della sua funzione rendono necessario il preventivo controllo comunale.” (Cass. Pen. Sez. IIIa - Ud. 3.7.1989 - Rel. postiglione -Imp. Petrangeli).