Radiazioni
elettromagnetiche
(Nel
dubbio, difendiamoci!)
di Carlo M.
Grillo
1. Inquinamento elettromagnetico
L’ utilizzazione di radiazioni ionizzanti <IR>
(ultraviolette, raggi X e raggi gamma), non essendovi più dubbi circa i
connessi rischi per la salute dei soggetti ad esse esposti, è da tempo
regolamentata dal legislatore, sia comunitario che nazionale. Di recente la materia è stata
ridisciplinata, con norme anche di carattere penale, dal D. L.vo 17 marzo 1995,
n. 230, che -in attuazione di sei direttive Euratom- ha sostituito, dopo oltre
trent’ anni, il D.P.R. 13 febbraio
1964, n. 185
[1].
Affatto diversa la situazione riguardante le radiazioni
elettromagnetiche “non ionizzanti” <NIR>, quelle cioè in cui l’ energia
associata -anche se di alta intensità- non determina nella materia il fenomeno
fisico della ionizzazione, consistente nel processo di scissione di molecole o atomi elettricamente
neutri in due o più parti, dette ioni,
dotate di cariche elettriche positive o negative; le NIR non danneggiano,
quindi, direttamente la cellula, rompendo i legami atomici che tengono unite le
molecole, come le radiazioni ionizzanti, ma comunque producono modificazioni
termiche, meccaniche, chimiche e bioelettriche.
Lo straordinario sviluppo industriale e tecnologico
degli ultimi anni (elettrodotti, cavi, antenne, elettrodomestici, computer,
telefoni cellulari, apparecchi elettrici ed elettronici di ogni genere) ha
determinato un notevole incremento delle radiazioni non ionizzanti nell’
ambiente, nelle case, nei luoghi di lavoro, che sono andate ad aggiungersi a
quelle prodotte dalle maggiori sorgenti naturali di campi elettromagnetici (la
terra, il sole, le scariche atmosferiche),
con la conseguenza che si è ora esposti a campi di intensità decisamente
superiore (circa un milione di volte) a quella naturale, venendosi così a
determinare un altro vero e proprio fenomeno di inquinamento, di natura fisica,
come quello acustico, e quindi più subdolo ed insidioso di quelli di natura
chimica e microbiologica.
Si pongono, pertanto, con sempre maggiore
insistenza, i problemi della protezione della salute della popolazione e della
salvaguardia dell’ ambiente dai campi elettromagnetici, ovviamente con modalità
compatibili con l’ irrinunciabile sviluppo di un moderno paese industrializzato.
Indispensabile, a questo punto, è la distinzione
-nell’ ambito dei campi elettromagnetici (CEM)- tra quelli “a bassa frequenza” (vi rientrano, ad esempio,
le frequenze di 50 Hz utilizzati in Europa per la rete elettrica), e quelli “ad alta frequenza” (onde
radio, microonde, ecc.), con applicazioni soprattutto nel settore delle
telecomunicazioni e nei processi industriali
[2].
Deve tenersi, a tal uopo, presente che la frequenza,
ossia il numero di oscillazioni dell’ onda al secondo (Herz, Hz), è
inversamente proporzionale alla lunghezza d’ onda (distanza percorsa dall’ onda
nel tempo di una oscillazione completa) ed è direttamente proporzionale all’ energia
associata. Sui meccanismi di interazione con i sistemi biologici, in
particolare col corpo umano, incidono altresì l’ intensità dei campi ed il
tempo di esposizione ad essi.
2. Rischi per la salute umana
Per quanto concerne i rischi per la salute umana, si
conoscono quasi completamente i c.d. effetti acuti -quali le scosse e le ustioni
da contatto con i conduttori, le stimolazioni dei muscoli e dei nervi
periferici, l’ aumento della temperatura dei tessuti per assorbimento di
energia (effetto termico)- in ordine ai quali esistono precisi limiti di
esposizione fissati dagli organismi internazionali. Non vi sono, invece, prove
scientifiche definitive in relazione agli effetti a lungo termine proprio
perché, come prima affermato, le NIR non determinano alterazioni dirette della
cellula.
Nel 1984 l’ Agenzia Ambientale USA aveva definito le
radiazioni elettromagnetiche “una
possibile ma non provata causa di cancro sull’ uomo”. Le indagini
epidemiologiche e gli studi sperimentali sviluppatisi negli anni successivi non
hanno fatto segnare, tutto sommato, decisivi progressi in termini di assoluta
certezza. Alcuni studi hanno evidenziato -benché non sia stato ancora
individuato il meccanismo d’ azione che determinerebbe un effetto cancerogeno
dei campi magnetici sugli organismi viventi- una correlazione tra esposizione
cronica a campi elettromagnetici ELF ed insorgenza di alcuni tipi di tumore, in
particolare le leucemie infantili
[3].
Tra i cosiddetti effetti non termici, associati ad
esposizioni prolungate a campi di bassa intensità, sono stati altresì segnalati
disturbi neuroendocrini e comportamentali (astenia, affaticamento, impotenza,
perdita della memoria, insonnia, irritabilità, ansia, ipocondria)
[4].
Tutto ciò, quindi, per le basse frequenze; per le
radiofrequenze e le microonde l’ incertezza è ancora maggiore.
Certamente queste ultime producono effetti termici
(riscaldamento nei tessuti) che, a bassi livelli di esposizione, vengono
neutralizzati dal sistema termoregolatore, per cui l’ individuo interessato non
se ne rende neppure conto, ma che, in caso di esposizioni più intense e
prolungate, possono compromettere gli
organi poco vascolarizzati (cristallino dell’ occhio, testicoli, ecc.); sono
state anche riscontrate difficoltà nel potere di concentrazione e nelle
attività motorie, e persino infertilità maschile.
Nel 1996, l’ Organizzazione Mondiale della Sanità
(OMS), che già sette anni prima aveva pubblicato le linee guida per la tutela
dalle radiazioni non ionizzanti, ha avviato il Progetto Internazionale CEM
proprio con lo scopo di fare chiarezza nel settore, alla luce delle più aggiornate
conoscenze scientifiche.
La Commissione europea, d’ altronde, ha recentemente
approvato e finanziato 68 progetti (di cui 6 italiani) per la futura attuazione
del programma europeo d’ azione per la sicurezza (SAFE)
[5].
Il contesto scientifico in cui ci si muove, quindi,
è tuttora di notevole incertezza, per cui necessitano ulteriori approfondimenti
e ricerche. Nondimeno è stato ritenuto improcrastinabile l’ intervento del
legislatore
[6] sulla base
del “principio cautelativo” indicato dall’ OMS, che impone -nel campo della
salute pubblica e dell’ ambiente- di agire, senza attendere che la scienza
dimostri in modo definitivo ed inconfutabile gli effetti nocivi dell’
esposizione ad agenti morbosi e sospetti. In campo ambientale, infatti, le
situazioni di iniziale incertezza scientifica costituiscono la regola, per cui
è indispensabile intervenire cautelativamente proprio per evitare che il danno
sia ormai diventato difficilmente riparabile quando si dispongono delle
complete cognizioni scientifiche per valutarne l’ effettiva portata
[7].
Risponde a tali esigenze il ddL n. 4273 “Legge quadro sulla protezione dalle
esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”, approvato dalla Camera il 14/10/99 ed
ora all’ esame del Senato, al quale in seguito si accennerà.
3. Normativa di riferimento
La legge istitutiva del Servizio sanitario
nazionale (L. n. 833/1978, art. 4) stabilisce “Con legge dello Stato sono dettate norme dirette ad assicurare
condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale ...
in materia di: inquinamento dell’ atmosfera, delle acque e del suolo; igiene e
sicurezza in ambienti di vita e di lavoro ...”. La stessa norma prevede lo
strumento del D.P.C.M. per la fissazione e la periodica revisione dei “limiti massimi di accettabilità delle
concentrazioni” e dei “limiti massimi
di esposizione relativi ad inquinanti di natura chimica, fisica e biologica e
delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro, abitativi e nell’ ambiente
esterno”.
La legge istitutiva del Ministero dell’ Ambiente (L.
n. 349/1986, art. 2) ha trasferito, dal Ministro della Sanità a quello dell’
Ambiente, il potere-dovere di proposta in ordine ai menzionati DD.P.C.M.
attuativi.
Il D.M. 21 marzo 1988, n. 449 [8],
con cui è stato approvato il regolamento di esecuzione della legge n. 339/1986 [9],
contiene il primo riferimento specifico
ai possibili effetti sulla salute derivanti dai campi elettromagnetici,
anche se solo a quelli prodotti dalle linee elettriche aeree.
La legge n. 9/1991 [10]
(art. 2) assoggetta anche gli elettrodotti ad alta tensione alla valutazione di
impatto ambientale (VIA) ed al ripristino territoriale.
Il D.P.C.M. 23 aprile 1992 [11],
attuativo del menzionato art. 4 L. n. 833/1978, stabilisce -relativamente alle frequenze
estremamente basse- i limiti massimi di esposizione ai campi elettrici e di
induzione magnetica “in aree o ambienti
in cui si possa ragionevolmente attendere che individui della popolazione
trascorrano una parte significativa della giornata”, ovvero “nel caso in cui l’ esposizione sia
ragionevolmente limitata a poche ore al giorno” (art. 4) ed indica, tra l’
altro, le distanze minime che devono intercorrere tra gli elettrodotti di
grande portata ed i “fabbricati adibiti
ad abitazione o ad altra attività che comporta tempi di permanenza prolungati”
(art. 5)
[12].
Il successivo D.P.C.M. 28 settembre 1995 [13]
determina le norme procedurali di attuazione del D.P.C.M. del ‘92,
limitatamente agli elettrodotti, stabilendo -come termine massimo per il
completamento delle azioni di risanamento- l’ anno 2004. Il decreto, però,
indicando che, in una prima fase, l’ obbligo di procedere alla redazione di
progetti di risanamento è limitato ai soli impianti che determinano un
superamento dei limiti fissati pr i campi elettrici e magnetici, di fatto
“congela” il rispetto delle distanze indicate dall’ art. 5 del decreto del ‘92.
Il D. L.vo 4 dicembre 1992, n. 476 [14],
attuativo di direttive comunitarie, fissa i requisiti di protezione in materia
di compatibilità elettromagnetica nonché le relative modalità di controllo in
ordine agli “apparecchi che possono
creare emissioni elettromagnetiche o il cui funzionamento può essere alterato
da disturbi elettromagnetici presenti nell’ ambiente”, ma la finalità della
normativa è solo quella di evitare interferenze e disturbi tecnici nell’
utilizzo dei detti apparecchi, e quindi di ottimizzarne l’ uso, non certamente
la protezione della salute della popolazione o dell’ ambiente.
Analoghe considerazioni valgono per il successivo D.
L.vo 12 novembre 1996, n. 615, attuativo di altre direttive comunitarie, che detta
disposizioni sulla compatibilità elettromagnetica delle apparecchiature in
genere, stabilendo tra l’ altro i requisiti di protezione all’ atto della costruzione
di esse.
La legge 1 luglio 1997, n. 189, attuativa della
direttiva 96/2/CE sulle comunicazioni mobili e personali[15], all’ art. 2-bis, pone l’ obbligo -a carico delle imprese che installano ed
usano infrastrutture di radiofonia mobile- di garantire la compatibilità delle
stesse con le norme vigenti relative ai rischi sanitari per la popolazione, “in particolare in merito ai campi
elettromagnetici da esse generati”, prescrivendo inoltre opportune
procedure di valutazione di impatto ambientale.
La legge istitutiva dell’ Autority per le garanzie
nelle comunicazioni (Legge 31 luglio 1997, n. 249, art. 1, comma 6, lett. ‘a’,
n. 15), che individua -tra le competenze della Commissione per le
infrastrutture e le reti- quella di vigilare sui tetti di radiofrequenze
compatibili con la salute umana e di verificare che non vengano comunque
superati, demanda ad un decreto interministeriale la fissazione in tempi
ristretti dei tetti sopra indicati, tenendo conto anche della normativa
comunitaria.
Il D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318[16],
all’ art. 2, stabilisce un principio di rilevante portata, e cioè che l’
installazione, l’ esercizio e la fornitura di reti di telecomunicazioni nonché
la prestazione dei relativi servizi, quali attività di preminente interesse
generale, si fondano sul rispetto, tra l’ altro, “della vigente normativa in materia di tutela della salute pubblica,
dell’ ambiente e degli obiettivi di pianificazione urbanistica e territoriale,
di concerto con le competenti autorità”.
Il decreto previsto dalla menzionata L. n.
249/1997 (D.M. 10 settembre 1998, n. 381)[17],
emanato l’ anno successivo, rappresenta il più importante punto di riferimento
attuale, a livello di normativa statale, per quanto concerne le alte frequenze.
Stabilisce, infatti, i limiti massimi di esposizione della popolazione (non
anche dei lavoratori esposti per motivi professionali) “ai campi elettromagnetici connessi al funzionamento ed all’ esercizio
dei sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’
intervallo di frequenza compresa fra 100 kHz e 300 Ghz” (art. 1);
attribuisce alle Regioni ed alle Province autonome la disciplina dell’
installazione e della modifica degli impianti di radiocomunicazione (nuovi ed
esistenti), nonché le connesse attività di controllo e vigilanza.
Il decreto, dopo aver individuato i limiti per gli
“effetti acuti” (art. 3), supera -in relazione agli “effetti a lungo termine”
(art. 4)- il concetto di limiti,
introducendo quello di valori
(mediati su un’ area equivalente alla sezione verticale del corpo umano e su
qualsiasi intervallo di 6 minuti), quali misure di cautela per il
raggiungimento di obiettivi di qualità.
Afferma, infatti, che le tecnologie di progettazione e realizzazione dei
sistemi fissi sopra indicati, e l’ adeguamento di quelli preesistenti, devono
tendere alla produzione di “valori di
campo elettromagnetico più bassi possibile, compatibilmente con la qualità del
servizio svolto dal sistema stesso al fine di minimizzare l’ esposizione della
popolazione”.
In attesa della conclusione dell’ iter legislativo del ddL n. 4273, sopra
menzionato, la Camera dei Deputati, nella seduta 13/7/99, per colmare un
evidente vuoto normativo in materia, adottò -a stragrande maggioranza- una mozione (n. 1-00360) che impegnava il
Governo a presentare, entro il successivo novembre, un regolamento relativo ai
limiti di esposizione, ai valori di attenzione ed agli obiettivi di qualità per
la tutela della salute della popolazione e dei lavoratori professionalmente
esposti, nei confronti delle sorgenti NIR non contemplate nel decreto
interministeriale n. 381/1998.
Il Governo, ottemperando al contenuto della mozione,
ha trasmesso al Parlamento due distinti schemi di decreto, attualmente in fase
di approvazione, relativi, il primo, alla tutela della popolazione dall’
esposizione alle sorgenti di campi elettromagnetici “statici” e “a bassa frequenza” (fino a 100 kHz), ed il
secondo, alla tutela dei lavoratori professionalmente esposti alle sorgenti di
campi elettromagnetici tra 0 Hz e 300 Ghz.
Le proposte governative, dichiaratamente
“transitorie”, pur essendo coerenti con l’ impostazione del ddL n. 4273, sono
tuttavia incardinate -come ammette lo stesso relatore- nella legislazione
vigente (L. n. 833/1978 e L. n. 349/1986), che consente la definizione dei
valori limite e delle strategie di risanamento, ma non rende possibile l’
adozione di una politica generale di prevenzione dell’ inquinamento
elettromagnetico che contempli anche gli aspetti urbanistici, economici e
tariffari.
Per quanto concerne i limiti di esposizione per i
lavoratori, occorre fare riferimento al D.P.R. n. 303/1956, relativamente alla
sorveglianza sanitaria, ed al D. L.vo n. 626/94, che impone la valutazione dei
rischi, compresi quelli dovuti all’ esposizione alle NIR e, ai fini preventivi,
il rispetto delle norme tecniche in vigore.
Deve, quindi, tenersi conto delle Norme tecniche
sperimentali CEI ENV 50166-1 e CEI ENV 50166-2 del Comitato Europeo per la
Standardizzazione Elettrotecnica (CENELEC), recepite dal Comitato
Elettrotecnico Italiano (CEI) con i numeri 111-2 e 111-3, nelle quali vengono
adottati i valori massimi di esposizione proposti dai più autorevoli organismi
internazionali di ricerca scientifica -quali INIRC, IRCA, ANSI
[18]-
operanti sotto l’ egida dell’ Organizzazione Mondiale della Sanità.
4. Normazione regionale e problemi di
costituzionalità
In attesa della legge-quadro, alcune regioni [19] (Abruzzo, Lazio, Piemonte, Puglia, Toscana,
Veneto, ecc.) hanno legiferato in
materia, al fine di prevenire gli “effetti a lungo termine” delle NIR, fissando
in genere limiti molto più “severi” di quelli stabiliti dalla vigente normativa
statale. Si sono venute così a creare in campo nazionale delle ingiustificabili
sperequazioni tra regione e regione, che sono arrivate sino alla Consulta.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei
Ministri ha denunciato l’ illegittimità costituzionale di alcune disposizioni
della L.R. Veneto riapprovata il 29/7/1997, concernente “Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da
elettrodotti. Regime transitorio”
[20],
ritenendo che invadesse ambiti di competenza statale, peraltro già esercitata
attraverso i menzionati DD.P.C.M. 23 aprile 1992 e 28 settembre 1995. Secondo
l’ assunto del denunciante, la detta legge regionale, prevedendo criteri più
rigidi rispetto a quelli adottati da tali decreti (addirittura 10 volte per il
zzzwscampo elettrico e 500 volte per il campo magnetico), violava la riserva di
legge dello Stato; inoltre, determinando un aumento di spese per l’ ente
gestore del servizio elettrico, che sarebbe ricaduto su tutti gli utenti del
territorio nazionale a fronte di un presunto beneficio limitato agli abitanti
del Veneto, ledeva l’ interesse nazionale e quello delle altre Regioni (art.
117 Cost.).
Con sentenza 7 ottobre 1999, n. 382, la Corte
Costituzionale ha invece ritenuto in parte inammissibili ed in parte infondate
le proposte questioni, affermando che la normativa regionale non ha invaso
competenze legislative statali, giacché le disposizioni denunciate contenevano
prescrizioni volte ad incidere immediatamente sugli strumenti urbanistici
generali e sulle loro varianti, e quindi sull’ uso del territorio, materia di
spettanza regionale, “comprensiva di
tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni
di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’
ambiente”. Ha sottolineato la Corte la dimensione territoriale degli
interessi tutelati dalla Regione, ente esponenziale per eccellenza, precisando
che nell’ uso del territorio deve necessariamente ricomprendersi una competenza
in materia di interessi ambientali indissolubilmente collegata alle altre
competenze regionali, tra cui l’ assistenza sanitaria “intesa come il complesso degli interventi positivi per la tutela e la
promozione della salute umana”.
Con tale importante decisione, insomma, viene
riaffermato un concetto di urbanistica, intesa come uso del territorio
comprensivo degli interessi ambientali, che trae origine -come ricordato anche
dalla Consulta- dall’ art. 80 del D.P.R. n. 616/1977, in materia di
decentramento amministrativo, e trova riscontro sia nel recente decreto
Bassanini
[21] (art. 52),
sia -ancora più esplicitamente- nel D.
L.vo n. 80/1998, che all’ art. 34 precisa: “agli
effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti
dell’ uso del territorio”. Pertanto viene evidenziata la rilevanza
urbanistica dell’ inquinamento elettromagnetico, con ovvie conseguenze in
ordine all’ installazione degli apparati che producono NIR, che dovranno essere
compatibili con le destinazioni di zona e taluni parametri edilizi.
Anche in questa materia si è registrata una
evoluzione della giurisprudenza amministrativa, nel senso che, mentre prima si
riteneva che l’ installazione di antenne radio-televisive (con relative cabine
di servizio) non necessitasse di concessione o autorizzazione edilizia, in quanto non incidente, sotto il profilo
qualitativo e quantitativo, sull’ ambiente urbanistico circostante, tanto da
determinarne un apprezzabile mutamento
[22],
recentemente è stata invece affermata la necessità di apposita concessione
edilizia[23]. Ha
rilevato, infatti, il Consiglio di Stato che rientra nella disciplina
urbanistica ogni attività che comporti la trasformazione del territorio
attraverso l’ esecuzione di opere comunque attinenti agli aspetti urbanistici
ed edilizi, ove il mutamento o l’ alterazione abbiano un qualche rilievo
ambientale ed estetico, anche solo funzionale.
E’ interessante ricordare che la legge della Regione
Veneto in questione, di cui è stata dichiarata -come si è detto- la legittimità
costituzionale, ha superato anche il vaglio della giustizia amministrativa.
Infatti il Consiglio di Stato, confermando la decisione 29 luglio 1999 del TAR
Veneto, ha accolto il ricorso, proposto da un comitato di genitori e dal
Conacem (Coordinamento nazionale per la tutela dai campi elettromagnetici),
contro la decisione del Comune di Mirano (VE) di utilizzare un nuovo edificio
scolastico vicino ad un elettrodotto le cui emissioni, pur essendo entro i
livelli indicati dal D.P.C.M. 23 aprile 1992, superavano tuttavia quelli molto
più bassi previsti dalla legge regionale.
5. Uno sguardo al futuro (prossimo?)
Come si è detto, nell’ ottobre ‘99 è stato
finalmente approvato dalla Camera il ddL di iniziativa governativa n. 4273 “Legge
quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici”
[24], che è ora all’ esame del Senato,
congiuntamente ad altre sei disegni di legge, e dovrebbe giungere in porto
quanto prima, e comunque -si promette- entro la fine della legislatura.
Per sommi capi, la legge, che ha struttura simile a
quella di altre leggi-quadro in materia ambientale, consta, nell’ attuale
stesura, di 17 articoli ed è dichiaratamente finalizzata (art. 1) non solo alla
tutela della salute (dei lavoratori e della popolazione), ma anche alla tutela
dell’ ambiente e del paesaggio.
L’ ambito di applicazione (art. 2) è praticamente
esteso a tutte le possibilità di esposizione a campi (elettrici, magnetici ed
elettromagnetici) con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 Ghz, ad eccezione dell’
intenzionale utilizzazione di detti campi “per
scopi diagnostici e terapeutici”.
I pilastri di questa costruzione normativa (ma già
del D.M. n. 381/1998, come si è visto), attraverso i quali deve realizzarsi la
tutela della salute -riferiti ovviamente agli impianti fissi, potenziali
sorgenti di inquinamento elettromagnetico- sono: i limiti di esposizione; i
valori di attenzione; gli obiettivi di qualità (art. 3).
Il limite di esposizione è il valore di immissione,
che non deve mai essere superato per evitare gli “effetti acuti”.
Il valore di attenzione è il limite di immissione
insuperabile negli ambienti abitativi, scolastici e nei luoghi adibiti a
permanenze prolungate; costituisce la misura cautelativa per la protezione da
possibili “effetti a lungo termine”.
L’ obiettivo di qualità, anch’ esso finalizzato alla
protezione da possibili effetti a lungo termine, è lo strumento per minimizzare
le esposizioni indebite a campi elettromagnetici, giacché impone il ricorso
alla migliore tecnologia disponibile nella progettazione e nel risanamento
degli impianti. L’ obiettivo di qualità costituisce un’ ulteriore applicazione
del principio generalmente noto come “della massima sicurezza tecnologicamente
possibile”, già contenuto embrionalmente nell’ art. 2087 cod. civ.
[25],
ed al quale sono improntate molte normative in materia ambientale e di
sicurezza/igiene del lavoro (art. 24 D.P.R. 19 marzo 1956, n. 303
[26];
art. 41 D. L.vo 15 agosto 1991, n. 277 [27];
art. 3 D. L.vo 19 settembre 1994, n. 626 [28];
art. 72 D. L.vo 17 marzo 1995, n. 230 [29]).
Il legislatore, quindi, ancora una
volta intende adottare un criterio di valutazione non statico, ma dinamico, che
impone l’ aggioramento delle cautele prevenzionali in relazione ai continui
progressi tecnico-scientifici in materia.
La legge in esame determina, poi, le funzioni dello
Stato (art. 4) e le competenze degli enti locali (art. 8). Per le une e le
altre è prevista l’ emanazione di tutta una serie di decreti attuativi e
regolamenti (da parte dello Stato) e di leggi di recepimento della legge-quadro
(da parte delle Regioni), per cui i tempi di concreta operatività della disciplina
non si prevedono brevi.
E’ imposto inoltre il monitoraggio di tutte le
sorgenti fisse di campi elettromagnetici, con la istituzione del catasto nazionale
(art. 4, comma 1 lett. ‘c’, e art. 7) e di quelli regionali (art. 8, comma 1
lett. ‘e’), al fine di avere sotto controllo la situazione potenzialmente
inquinante sia a livello nazionale che locale ed evitare sperequazione di
rischi per la popolazione.
Ad un emanando regolamento è devoluta (art. 5) la
nuova disciplina dei procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’
esercizio di elettrodotti, che abrogherà quella vigente. A mio avviso, però, l’
ambito di applicazione di questa norma, e di quella corrispondente relativa
alla tutela dell’ ambiente e del paesaggio (art. 9), attualmente limitato agli
elettrodotti, potrebbe essere opportunamente ampliato, con riferimento all’
installazione e risanamento anche di altri impianti generanti campi elettromagnetici,
in tal modo risolvendo normativamente probabili future questioni interpretative
circa il regime amministrativo cui sottoporre tutti gli impianti fissi di una
certa consistenza.
Sono previsti, inoltre, piani di risanamento (art.
10): entro 3 anni, per gli impianti radioelettrici (telefonia mobile, emittenza
radiotelevisiva); entro 12 anni, per gli elettrodotti, partendo dalle
situazioni più critiche e con oneri a carico degli esercenti.
La legge
contempla la promozione da parte dello Stato di campagne di informazione e di
educazione ambientale, con relativo stanziamento (art. 11), nonché la partecipazione
dei cittadini al procedimento amministrativo di definizione dei tracciati degli
elettrodotti e di adozione ed approvazione degli eventuali piani di risanamento
di essi (art. 12).
Per quanto riguarda gli elettrodomestici, si
prevedono solo obblighi informativi (art. 13): su etichette e depliants dovranno essere indicati i
livelli di esposizione prodotti dall’ apparecchio o dal dispositivo, la
distanza di utilizzo consigliata e le principali prescrizioni di sicurezza;
inoltre l’ istituendo “Comitato interministeriale per la prevenzione e la riduzione
dell’ inquinamento elettromagnetico” (art. 6),
dovrà collaborare con le imprese produttrici per “favorire e sviluppare tecnologie che consentano di minimizzare le
emissioni”.
Un altro elemento fondamentale del disegno di legge
è rappresentato dai controlli (art. 15), demandati alle amministrazioni
provinciali e comunali, da effettuarsi tramite le Agenzie regionali per l’
ambiente (ARPA) o, laddove esse non siano ancora operative, attraverso le
strutture dei Pmp, oppure dell’ Anpa o dell’ Ispesl. Per i luoghi di lavoro e
gli impianti delle forze di polizia si dovrà, invece, fare riferimento alle
leggi vigenti nelle rispettive materie.
Per finire, il disegno di legge è dotato di un
proprio quadro sanzionatorio (art. 16), che dovrebbe rappresentare il vero
deterrente per i trasgressori. Sono, però, previste esclusivamente sanzioni di
natura amministrativa, anche se abbastanza elevate nei massimi edittali.
La pena pecuniaria per il mancato rispetto dei
limiti di esposizione e dei valori di attenzione va da 2 a 600 milioni; quella
per l’ inosservanza delle norme che
tutelano l’ ambiente ed il paesaggio va da 2 a 200 milioni. Per la
violazione di prescrizioni, in materia di salute ed ambiente, contenute nei
vari atti autorizzatori, è contemplata la possibilità di sospensione degli
stessi per un periodo da 2 a 4 mesi, e, in caso di recidiva, addirittura di revoca.
Inoltre, per non sminuire l’ effettività della sanzione pecuniaria, non è
ammesso il pagamento in misura ridotta previsto dalla legge n. 689/1981.
La scelta di tale quadro punitivo non meraviglia nel
contesto depenalizzatorio in cui da tempo ci si muove, pur ritenendo che le
violazioni più gravi in materia ambientale, con ricaduta immediata sulla salute
della popolazione, dovrebbero sempre essere sanzionate penalmente ed anche
configurate come delitti anzicché come contravvenzioni, se non altro per allontanare
il pericolo di prescrizione del reato. La semplice sanzione amministrativa,
quantunque elevata, la cui applicazione peraltro grava in genere sulle stesse
amministrazioni che omettono i controlli di legge, non potrà mai avere la
necessaria forza dissuasiva nei confronti di una grande società, quando questa,
dalla violazione ambientale, può ricavare utili miliardari. Certamente più
efficace, allora, è la minaccia di
sospensione o revoca dell’ atto concessorio, opportunamente previsto dal
disegno di legge in esame, che andrebbe quindi addirittura rafforzata.
6. Quali difese ?
Tranne improbabili cambiamenti di rotta da parte del
legislatore, dunque, la futura legge-quadro sull’ inquinamento elettromagnetico
non conterrà sanzioni penali; ci si
dovrà quindi, dal punto di vista penalistico, arrangiare con gli strumenti non
specifici già previsti dall’ ordinamento, dei quali perciò si impone una
ricognizione.
Va ricordato, comunque, che per fronteggiare il
fenomeno in esame, sono state e continuano ad essere percorse anche la via
giudiziaria civile e quella amministrativa.
Il giudice civile è stato sovente investito -da
parte di cittadini o associazioni ambientalistiche ed in genere con richieste
di provvedimenti d’ urgenza, ex art. 700 c.p.c.- per bloccare la costruzione di
elettrodotti, a tutela della salute dei residenti. Le relative decisioni, però,
in un primo tempo, hanno prevalentemente rilevato l’ insussistenza -in mancanza
di prove scientificamente certe- del nesso di causalità tra esposizione ai
campi elettromagnetici e danni alla salute
[30],
e qualcuna addirittura ha ritenuto inammissibile il ricorso d’ urgenza, perché
il giudice ordinario non può privare di efficacia il decreto ministeriale
che autorizza l’ elettrodotto
[31].
In seguito, nel caso di rispetto dei limiti posti dal D.P.C.M. 23 aprile 1992,
è stata sempre esclusa in radice l’ esistenza di un pericolo per l’ interesse
tutelato
[32].
Un’ altra strada percorribile, sotto il profilo
civilistico, è il ricorso all’ art. 844 c.c., relativo alle immissioni[33],
ovviamente sempre con riferimento al criterio della “normale tollerabilità”, e
quindi solo in caso di superamento dei limiti normativamente fissati . In tale
ottica è interessante la L.R.Veneto n. 33/1985, che assimila (artt. 2 e 6) le
radiazioni elettromagnetiche ad altre immissioni (vibrazioni e rumori)
rientranti pacificamente nella disciplina del menzionato art. 844.
Anche il giudice amministrativo, come si è già
accennato, è stato spesso adìto per la tutela, sebbene indiretta, dei cittadini
in ordine ai pericoli dell’ inquinamento elettromagnetico, in genere
denunziandosi eventuali vizi dei provvedimenti autorizzatori emanati dalla
P.A.. La giustizia amministrativa, nella materia in questione (ad es.
installazione di stazioni radio base per telefonia cellulare), ha anche ribadito l’ importanza della
comparazione tra l’ interesse imprenditoriale fatto valere dall’ emittente e l’
interesse pubblico alla tutela del
diritto alla salute, criterio ricorrente nell’ applicazione dell’ art. 844,
secondo comma, cod. civ.
[34].
Con una recente decisione del TAR Puglia[35]
è stato per la prima volta espressamente affermato che il provvedimento
concessorio riguardante la installazione di stazione di telefonia mobile deve
rispettare le regole dettate dalla legislazione di tutela in materia ambientale
ex artt. 2, comma 1 lett. b), D.P.R. n. 318/1997, 2-bis L. n. 189/1997, 4, comma 3, L. n. 249/1997, ed in particolare
che, prima di rilasciare una concessione del genere, deve essere acquisito il
parere ambientale di competenza regionale.
Tornando alla tutela penale, si vuole focalizzare l’
attenzione sugli strumenti a disposizione della popolazione inconsapevolmente
esposta al tipo di inquinamento in
questione, piuttosto che di coloro che sono a contatto con campi
elettromagnetici, a causa della particolare attività lavorativa svolta. Questi
ultimi, infatti, proprio perché dovrebbero essere consci ed informati dei
rischi connessi con la loro peculiare attività, oltre ad essere in condizione
di adottare adeguate misure di prevenzione, sono comunque sottoposti ad una
serie di controlli sanitari e protetti
da specifiche norme antinfortunistiche, quali quelle dei menzionati D.P.R. n.
303/1956 e D. L.vo n. 626/1994, dotati di autonomo sistema sanzionatorio penale
[36].
In via generale, quando in conseguenza dell’
esposizione a campi elettromagnetici (NIR) si siano verificate lesioni
personali o il decesso di taluno, possono configurarsi , innanzi tutto, i delitti
previsti dagli artt. 589 e 590 c.p (omicidio e lesioni colpose)..
Tali ipotesi teoriche, però, trovano raramente
concreto riscontro, per la difficoltà -nell’ attuale fase di conoscenze
scientifiche, quanto meno relativamente ai c.d. effetti a lungo termine- di
collegare con certezza (nesso di causalità) un determinato evento lesivo
(malattia o morte) alla esposizione a NIR. Peraltro, in ordine al reato di
lesioni colpose, un ulteriore limite all’ azione penale è costituito dalla
perseguibilità a querela di parte, a meno che esse non siano gravi e
determinate dalla violazione della normativa antinfortunistica o sull’ igiene
del lavoro.
Altre norme penalmente sanzionate cui si può fare
ricorso per difendersi, sebbene indirettamente, dall’ inquinamento
elettromagnetico, sono quelle previste in materia urbanistica, che, per quanto
non specificamente finalizzate alla tutela della salute della popolazione,
possono tuttavia essere utilizzate anche a tale scopo
[37].
La Corte di Cassazione ha affermato, ad esempio, che
la costruzione di un impianto di ripetizione televisivo, con un traliccio di
notevoli dimensioni in ferro ancorato nel terreno, costituisce costruzione in
senso tecnico con modificazione urbanistico-edilizia del suolo, per cui
necessita di concessione edilizia, rilevando che “la legge n. 10 del 1985 in materia di trasmissione radiotelevisiva non
esclude l’ osservanza delle norme stabilite per fini diversi ed a tutela di
particolari interessi, quali quelli inerenti alla tutela el paesaggio ed alla
disciplina edilizia-urbanistica”
[38].
In altra decisione[39],
la Suprema Corte ha ravvisato il reato di cui all’ art. 734 c.p. nel caso di
installazione di grandi antenne paraboliche di una emittente televisiva su un
edificio del centro storico, osservando che, per la sussistenza del detto
reato, “non occorre la materiale ed irreparabile
distruzione in senso fisico delle componenti strutturali, naturali e culturali,
del paesaggio, ma è sufficiente un’ alterazione che ne comporti il
deturpamento, anche se realizzata senza costruzioni, demolizioni, distruzione
di vegetazione, sbancamenti, ecc. bensì con l’ aggiunta di elementi che rompano
l’ equilibrio delle varie componenti”.
La necessità del provvedimento concessorio[40],
per antenne di una certa dimensione, discende anche dall’ impossibilità di
considerarle “pertinenze od impianti tecnologici al servizio di edifici già
esistenti” che, secondo la previsione dell’ art. 7, comma 2 lett. a), D.L. n.
9/1982, convertito con modificazioni nella L. n. 94/1982, sono assoggettate
alla semplice autorizzazione gratuita, se conformi alle prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti
[41].
Ma le disposizioni direttamente tirate in ballo a
proposito di inquinamento elettromagnetico, tra le rarissime sentenze penali
riguardanti specificamente la materia, sono quelle previste dagli artt. 674 (getto
pericoloso di cose) e 675 (collocamento pericoloso di cose) del codice penale.
Non entrando più in discussione l’ ultima delle due
norme, in quanto recentemente depenalizzata[42],
ci si soffermerà solo sull’ art. 674.
Tale disposizione -collocata tra le contravvenzioni
concernenti l’ incolumità pubblica, e, più precisamente, l’ incolumità delle
persone nei luoghi di pubblico transito o nelle abitazioni- punisce, nella
prima delle due ipotesi (l’ unica che qui interessa), “chiunque getta o versa, in luogo di pubblico transito o in un luogo
privato ma di comune o di altrui uso, cose atte ad offendere o imbrattare o
molestare persone ...”, per cui è finalizzata a prevenire pericoli alle
persone in conseguenza dei detti comportamenti.
L’ elemento oggettivo del reato consiste nel gettare
o versare determinate cose, solide (gettare) o liquide (versare) ed
assimilabili, in luoghi specificamente individuati.
Innanzi tutto, quindi, deve stabilirsi -in ordine al
tema in trattazione- se le onde elettromagnetiche possano rientrare nel concetto
codicistico di “cosa”.
Secondo buona parte della dottrina, i campi
elettromagnetici non possono rientrare nel concetto di “cose” inteso dall’ art.
674 c.p., non essendo elementi materiali di immediata percezione e suscettibili
di essere gettati o versati, donde l’ impossibilità, senza violare il principio
costituzionale di legalità, di estendere agli stessi la portata della norma
incriminatrice
[43].
Deve però rilevarsi che, sebbene la nozione di cosa
venga in genere riferita alle sole entità dotate di un substrato materiale, il
legislatore -nell’ art. 624, comma 2, c.p.-
ha espressamente equiparato alla “cosa mobile” le “energie” aventi
valore economico, ed in altre ipotesi ha conferito al termine “cose” un senso
indeterminato per ampliare il campo di applicazione della relativa norma (artt.
408 e 733 c.p.). Pertanto la possibilità di considerare “cose” le onde
elettromagnetiche è stata riconosciuta da altra parte della dottrina
[44],
in considerazione della loro “individualità fisica”, e la conseguente
suscettibilità di misurazione ed utilizzazione (lo stesso Einstein affermava che i campi magnetici
erano altrettanto reali della sedia su cui ci si accomoda)
[45].
In secondo luogo deve valutarsi se le cose sopra
indicate (onde elettromagnetiche) siano suscettibili di essere “gettate”.
Anche questo problema è stato risolto in modo
difforme dalle rare specifiche pronunce sopra richiamate[46]
e dalla dottrina . Dato, però, che il legislatore non indica né il tempo, né la
traiettoria, né le modalità del getto (caduta, spinta, lancio, ecc.), al verbo
“gettare” è stato attribuito un amplissimo significato, che va oltre il
“lanciare” qualcosa nello spazio, e comprende il “mandar fuori”, l’ “emettere”,
sino al “produrre”, “far nascere”, per cui -sotto tale profilo- la formulazione
della norma non costituisce uno scoglio insuperabile. Ad esempio, è stato
considerato getto anche l’ immissione nell’ atmosfera di polveri degli impianti
di uno stabilimento industriale in virtù di un processo produttivo
[47],
e addirittura lo sparo in luogo abitato con un fucile ad aria compressa[48].
Ma l’ art. 674 c.p. richiede anche che le cose
gettate abbiano una particolare capacità offensiva (“atte ad offendere o
imbrattare o molestare persone”). Esclusa la fattispecie dell’
imbrattamento, senza dubbio estranea alla materia in discussione, si configura offesa
alla persona quando risulti lesa l’ integrità fisica di un soggetto; detta
ipotesi, però, alla luce delle precedenti considerazioni riguardanti la titubanza della comunità scientifica
internazionale in ordine alle conseguenze sulla salute dell’ esposizione a
campi elettromagnetici, non è al momento di facile dimostrabilità.
Più agevole, quindi, risulta prospettare la diversa
ipotesi della attitudine delle NIR ad arrecare molestia alle persone,
considerando che la giurisprudenza ha sempre inteso estensivamente il concetto
di molestie, sino a farvi rientrare tutte le situazioni di fastidio, disagio,
disturbo e comunque di “turbamento della
tranquillità e della quiete delle persone”, che producono “un impatto negativo, anche psichico, sull’
esercizio delle normali attività quotidiane di lavoro e di relazione”
[49].
Quindi, proprio nel solco di questo orientamento giurisprudenziale, si può
ragionevolmente sostenere che costituisce molestia anche il semplice arrecare
alle persone generalizzata preoccupazione ed allarme circa eventuali danni alla
salute da esposizione a campi elettromagnetici, quantunque non dimostrati con
certezza nell’ attuale fase di ricerca scientifica ed epidemiologica. Si
segnala però in proposito, con riferimento alla contravvenzione di cui all’
art. 674 c.p. ma non in relazione a radiazioni elettromagnetiche, una recente
decisione della Suprema Corte
[50]
con la quale, ai fini della configurabilità del reato, è stato ritenuto che “le emissioni possono considerarsi moleste soltanto allorché superino il
limite della normale tollerabilità con riferimento alle immissioni che, secondo
l’ art. 844 c.c., il proprietario del fondo non può impedire che provengano dal
fondo del vicino”.
Per quanto concerne l’ elemento soggettivo
del reato in questione, sebbene taluno sostenga che la condotta dell’ agente
debba essere connotata dal dolo, inteso come coscienza e volontà di gettare o
versare cose atte ad offendere o molestare persone, sembra più corretto invece
-tenuto conto della natura contravvenzionale del reato de quo- ritenerlo punibile a titolo di colpa, con la conseguenza
che sarebbe penalmente sanzionabile anche la colposa omissione di cautele atte
ad impedire il verificarsi di una situazione di pericolo
[51].
Con riferimento all’ installazione di impianti che producono NIR, poi, la
sussistenza della colpevolezza dell’ agente dovrebbe ovviamente essere valutata
con riferimento all’ osservanza delle specifiche prescrizioni normativamente
imposte, relative soprattutto a limiti di esposizione, valori di attenzione e
obiettivi di qualità.
Per completare l’ analisi della contravvenzione di
cui all’ art. 674 c.p., deve ricordarsi che essa configura un tipico reato di
mero pericolo, per cui non è necessario che sia determinato un effettivo
nocumento alle persone, essendo sufficiente l’ attitudine -delle cose gettate-
ad offenderle o molestarle, nel senso sopra indicato. Peraltro detta astratta
attitudine non deve essere obbligatoriamente accertata mediante perizia, “ben potendo il giudice, secondo le regole
generali, fondare il proprio convincimento su elementi probatori di diversa
natura”
[52].
Infine alla contravvenzione de qua è riconosciuta in genere natura istantanea; solo eventualmente
permanente, quando le emissioni pericolose siano connesse ad un’ attività
produttiva continuativa
[53]
ovvero, come nel caso in esame, all’ attivazione e funzionamento protratto nel tempo di installazioni producenti
campi elettromagnetici.
Delineato così il reato di cui all’ art. 674 c.p.,
deve ripetersi che, con specifico riferimento al fenomeno dell’ elettrosmog, come coloratamente viene
definito dai mass-media il
particolare inquinamento in esame, a fronte di numerosi contributi degli
studiosi, sono invece pochissime le pronunzie giurisprudenziali penali
rintracciate, peraltro di diverso segno in ordine all’ ipotizzabilità del detto reato.
Con un provvedimento del 28 gennaio 1997 (n. 791),
invero non adeguatamente motivato, il G.I.P. presso la Pretura di Venezia,
disponeva il sequestro preventivo di un impianto di radiotrasmissione,
ritenendo che la libera disponibilità di esso -da parte dei gestori delle
relative stazioni radio- potesse aggravare o protrarre le conseguenze dei reati
di cui agli artt. 674 o 675 c.p., e condizionava il provvedimento cautelare
“all’ abbassamento della potenza emessa”.
In ordine ad analoga vicenda (v. nota 39), lo stesso
G.I.P., con ordinanza 16 marzo 1999, stavolta ampiamente ed analiticamente
motivata, su identica richiesta di sequestro preventivo da parte del P.M., non
riteneva invece ipotizzabili le menzionate contravvenzioni, sia per la
difficoltà di far rientrare le onde elettromagnetiche nella nozione codicistica
di “cose”, sia perché reputava assolutamente non provata, anche solo in termini
probabilistici, l’ asserita sussistenza dell’ idoneità offensiva delle stesse.
Detta decisione veniva confermata, in sede di riesame, dal Tribunale di Venezia
(ord. 16 aprile 1999), con puntuale e rigorosa motivazione che ripercorreva e
confermava tutte le argomentazini del primo giudice, e infine dalla Corte di
Cassazione (Sez. I, 11 novembre 1999 (c.c. 13 ottobre), n. 5592, PM/Pareschi),
secondo cui “in assenza di prova certa
circa l’ effettiva nocività ... di campi elettromagnetici superiori a valori
limite fissati dalla normativa regionale, deve escludersi la configurabilità
del reato di cui all’ art. 674 c.p. nel caso di impianto che dia luogo alla
produzione dei campi anzidetti”.
Il giorno successivo alla pronunzia della menzionata
sentenza (PM/Pareschi), la stessa Sezione decideva, però, difformemente circa
la ipotizzabilità della contravvenzione in questione, dando luogo, quindi, ad
un inconsapevole contrasto. Infatti, secondo Cass. Sez. I, 29 novembre 1999
(c.c. 14 ottobre), n. 5626, PG/Cappellieri ed altri, il fenomeno dell’
inquinamento elettromagnetico è astrattamente riconducibile alla previsione
dell’ art. 674 c.p., alla luce di una interpretazione evolutiva del codice
Rocco, che ovviamente non poteva prevederlo nel 1930. La vicenda era
assolutamente analoga a quella del processo Pareschi: il GIP presso la Pretura
di Venezia aveva respinto la richiesta del PM di sequestro preventivo di
quattro conduttori di corrente elettrica ad alta tensione collocati nei pressi
di una casa colonica ed il Tribunale di Venezia aveva confermato detta
decisione con le medesime argomentazioni adottate in quella Pareschi. La Corte
Suprema, pur rigettando il ricorso del PG per inidoneità lesiva della condotta,
ha colto l’occasione per affrontare funditus
e risolvere il problema della applicabilità dell’ art. 674 c.p. all’
inquinamento in questione, fornendo in proposito importanti precisazioni.
Infatti, in assoluto contrasto (da presumersi inconsapevole) con quanto
affermato il giorno precedente, ha ritenuto non
arbitrario includere tra le “cose” di cui all’ art. 674 c.p. anche i campi
magnetici e, in secondo luogo, ha reputato addirittura ancora più agevole ricondurre il fenomeno della propagazione delle
onde elettromagnetiche “nell’ ambito
dell’ amplissimo significato che ha nella nostra lingua il verbo <gettare>”,
concludendo con l’ enunciazione del principio di diritto sopra riportato, e
cioè della astratta sussumibilità del fenomeno noto come inquinamento
elettromagnetico nella previsione dell’ art. 674 c.p..
E’ di tutta evidenza l’ importanza di tale
affermazione giurisprudenziale che, se dovesse prevalere sull’ altra di segno
opposto, produrrebbe conseguenze molto rilevanti non solo nel settore dei campi
a bassa frequenza, ma anche in quello, continuamente in espansione, dei
trasmettitori radio-televisivi e della telefonia cellulare. Infatti, benché la
sanzione prevista per la contravvenzione de
qua sia tutt’ altro che dissuasiva (al massimo un mese di arresto o £
400.000 di ammenda), la rilevanza penale del fatto comporta comunque la
possibilità di ricorrere -da parte dell’ Autorità giudiziaria- al sequestro
degli impianti pericolosi, che può costituire davvero un buon deterrente nei
confronti dei contravventori. Ovviamente, considerato che la maggior parte
degli impianti generatori di campi elettromagnetici sono utilizzati per servizi
di pubblica utilità, dovrà farsi ricorso con estrema prudenza alla misura
cautelare suddetta, cercando sempre di contemperare la tutela della salute della
popolazione con l’ esigenza di non interrompere il pubblico servizio.