RADIAZIONI IONIZZANTI IN STRUTTURE SANITARIE
E RESPONSABILITA' PENALI
di Carlo M. Grillo (*)
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SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Protezione degli operatori sanitari. -
3. Protezione dei pazienti. - 4. Destinatari degli obblighi - 5. Reati
speciali.
1. Premessa. -
L`utilizzazione di radiazioni ionizzanti in campo medico, tanto in ambito
diagnostico che terapeutico, tuttora notevolmente diffusa nonostante l`indubbio
persistente rischio per la salute dei soggetti esposti, induce ad un
approfondimento in ordine alle eventuali conseguenze di rilevanza penale cui va
incontro chi, in qualsiasi misura, gestisce e adopera non correttamente tali
risorse.
A parte i casi
in cui si verifica un evento dannoso (lesioni personali o addirittura decesso)
per effetto dell`esposizione alle radiazioni in questione, che rientrano nel
campo dei delitti colposi, e quindi della riconducibilità dell`evento alla
condotta di un soggetto e della relativa problematica generale,
l`approfondimento che si propone è soprattutto diretto all`esame della
specifica normativa contemplante, in tale materia, reati formali "di
pericolo", connessi cioè alla semplice violazione delle disposizioni che
regolano l`utilizzazione di radiazioni ionizzanti.
Com`è noto, da
qualche anno è stata finalmente sostituita la vecchia normativa di protezione
dei lavoratori e della popolazione contro i pericoli di dette radiazioni
derivanti dall`impiego pacifico dell`energia nucleare (D.P.R. 13 febbraio 1964,
n. 185), che regolava la materia da oltre un trentennio, in modo peraltro
soddisfacente con riferimento ai criteri di tutela della salute ed alle
cognizioni tecnico-scientifiche del tempo.
Il D.L.vo 17
marzo 1995, n. 230, che ha espressamente abrogato il menzionato decreto
presidenziale (art. 163), è stato emanato dal Governo a seguito di tre
successive deleghe, conferite dal Parlamento nel corso di quattro anni
(1990-1994), ed aventi ad oggetto l`attuazione di ben sei direttive Euratom
(1).
Accostandosi ai
due testi normativi, balza innanzi tutto evidente la maggiore portata del nuovo
- quale delineata dall`art. 1 - che, oltre a comprendere, come l`altro,
l`indicazione di specifiche e tassative attività correlate alle "materie
radioattive" (produzione, importazione, esportazione, manipolazione,
trattamento, impiego, ecc.), si estende - con una previsione generica "di
chiusura" - a qualsiasi altra attività o situazione che comporti un
rischio significativo derivante dalle radiazioni ionizzanti, ivi comprese le
attività con macchine radiogene, sì da coprire ogni residuo spazio di possibile
rischio specifico.
Anche i principi
generali ispiratori della nuova disciplina, esplicitati nell`art. 2,
rappresentano una evoluzione della precedente, in quanto viene ora posto
l`accento sull`esigenza della preventiva "giustificazione" e della
periodica "riconsiderazione" - alla luce dei benefici che ne derivano
- delle attività che comportano esposizioni alle radiazioni ionizzanti, nonché
sull`obbligo di mantenere dette esposizioni "al livello più basso
ragionevolmente ottenibile, tenuto conto dei fattori economico e sociali".
Dal raffronto
tra le due discipline in esame, appare significativo il maggiore risalto, dato
dalla nuova, alla protezione dei pazienti, cui dedica un`autonoma sezione (la
II del capo IX "Protezione sanitaria della popolazione"), mentre il
decreto abrogato riservava alla materia due soli articoli (98 e 99).
La protezione
sanitaria dei lavoratori trova, invece, pari rilievo nei decreti del 1964 e del
1995, occupando la parte più consistente di essi.
Limitando
l`esame del D.L.vo n. 230/1995 al settore sanitario, pur dando per scontato che
il progresso tecnologico consente oggi di raggiungere i medesimi risultati con
esposizioni notevolmente inferiori rispetto al passato, deve comunque rilevarsi
che il fenomeno merita ancora grande attenzione per le conseguenze che
l`utilizzo delle radiazioni in questione possono tuttora determinare nei
confronti dei protagonisti dell`attività medica: operatori sanitari e pazienti.
Alla tutela
della loro salute sono finalizzate, distintamente, le disposizioni del nuovo
decreto, che comunque - come espressamente previsto, del resto, dallo stesso
(2) - vanno coordinate con la normativa di carattere generale di cui al D.L.vo
19 settembre 1994, n. 626 e successive modifiche (3).
2. Protezione
degli operatori sanitari. - Non v`è dubbio che i c.d. operatori sanitari
rientrino nella categoria dei lavoratori subordinati, come definita dall`art.
60 D.L.vo n. 230/1995 ("ogni persona che presti il proprio lavoro alle
dipendenze di un datore di lavoro"), anche perché l`art. 59, espressamente
ricomprende, tra le attività disciplinate dal decreto, quelle
"esercitate... dagli organi del servizio sanitario nazionale".
Ai lavoratori
subordinati devono considerarsi, poi, equiparati - agli effetti
dell`applicazione della normativa in esame - gli utenti dei servizi di
orientamento o di formazione scolastica, universitaria e professionale, nonché
coloro che, a qualsiasi titolo, prestino la propria opera professionale presso
la struttura sanitaria.
L`art. 61 elenca
gli obblighi, in materia di utilizzo di radiazioni ionizzanti, gravanti -
nell`ambito delle rispettive attribuzioni - su datori di lavoro, dirigenti e
preposti, susseguenti comunque all`adempimento preliminare, imposto
specificamente ai datori di lavoro, di munirsi di una relazione scritta -
redatta da un "esperto qualificato" - contenente le valutazioni e le
indicazioni di radioprotezione inerenti alle attività svolte.
Senza ripetere
nel dettaglio l`elencazione contenuta nella menzionata norma, si ricorda
soltanto che i detti obblighi, i cui oneri economici gravano ovviamente sul
datore di lavoro, hanno ad oggetto:
-
l`individuazione ed il controllo degli ambienti di lavoro "a
rischio";
- la
classificazione, ai fini della radioprotezione, dei lavoratori interessati;
- la
predisposizione e diffusione di norme interne di protezione e sicurezza;
- la fornitura
ai lavoratori di dispositivi di controllo e di protezione individuale;
- l`adeguata
formazione e informazione dei lavoratori;
- la
sorveglianza sull`osservanza da parte degli stessi delle disposizioni di
prevenzione.
La norma,
inoltre, impone ai menzionati responsabili (datori di lavoro, dirigenti e
preposti), nell`ottemperare ai surricordati obblighi, di avvalersi degli
"esperti qualificati" e dei "medici", di cui
rispettivamente agli artt. 77 e 83 del decreto.
Tralasciando
l`esame di altri specifici obblighi, posti dagli artt. 62, 63, 64, a carico di
soggetti diversi - quali il datore di lavoro di imprese esterne, l`esercente di
zone controllate che si avvale di lavoratori esterni, i lavoratori autonomi -
in quanto figure non frequentemente ricorrenti nell`ambito delle strutture
sanitarie, si deve evidenziare come il decreto legislativo in questione, in
linea con l`orientamento normativo ormai consolidato in materia di igiene e
sicurezza del lavoro, responsabilizzi direttamente anche i lavoratori, ormai
sempre più protagonisti della loro sicurezza.
Ad essi viene
imposto (art. 68): di osservare puntualmente le disposizioni della dirigenza
finalizzata alla loro protezione e sicurezza; di segnalare immediatamente
eventuali disfunzioni dei dispositivi protettivi o nuove situazioni di rischio,
e di non intervenire per ovviare ad esse, se non previa autorizzazione; di
sottoporsi alla prescritta sorveglianza medica. Inoltre, se trattasi di
lavoratrici gestanti, è fatto ad esse obbligo di notificare, non appena
accertato, il proprio stato al datore di lavoro (art. 69).
3. Protezione
dei pazienti. - Come si è accennato in premessa, il legislatore delegato del
'95 ha dedicato maggiore attenzione del precedente alla protezione dei pazienti
sottoposti a prestazioni curative o ad indagini diagnostiche implicanti l`uso
di radiazioni ionizzanti. Infatti, pur inquadrandola correttamente nell`ambito
della protezione sanitaria della popolazione in genere, le ha dedicato una
autonoma sezione del capo IX, prendendo atto della sempre crescente domanda di
indagini radiodiagnostiche, quindi del notevole incremento della categoria
"pazienti".
I Ministri della
sanità e dell`università e ricerca scientifica e tecnologica, poi, hanno finora
adottato - quantunque in ritardo rispetto ai limiti temporali posti dall`art. 161
(31 dicembre 1995) - ben dieci decreti applicativi del D.L.vo n. 230/1995, con
specifico riferimento alla radioprotezione dei pazienti (4).
La disciplina
normativa è espressione di due fondamentali principi informatori: il primo,
esplicitato nell`art. 109, che si potrebbe definire di "adeguatezza o
congruenza", stabilisce che l`utilizzazione delle radiazioni ionizzanti in
campo medico deve comunque essere giustificato dai vantaggi che possono
derivarne al paziente, fermo restando che le esposizioni devono essere
mantenute al livello più basso ragionevolmente ottenibile compatibilmente con
le esigenze diagnostiche e terapeutiche; il secondo, che si evince dall`art.
111, lo definiremmo di "indispensabilità", in quanto esclude la
possibilità di ricorrere alle radiazioni ionizzanti tutte le volte che siano
praticabili tecniche sostitutive altrettanto efficaci, ma meno pericolose.
Come si vede,
quindi, viene in primo luogo ribadito - a proposito della protezione dei
pazienti - il riferimento al "livello più basso ragionevolmente
ottenibile" delle esposizioni alle radiazioni, parametro già indicato
dagli artt. 2, 72 e 99 del decreto, anche se questa volta risulta temperato dal
riferimento non ai "fattori economici e sociali" o alle "norme specifiche
di buona tecnica", bensì alle specifiche e peculiari esigenze mediche.
Questo
principio, definito dalla normativa in esame (art. 72) di "ottimizzazione
della protezione", e generalmente noto come "della massima sicurezza
tecnologicamente possibile", non è nuovo in materia antinfortunistica, in
quanto già presente - sebbene embrionalmente - nella norma codicistica (art.
2087 c.c.) (5), successivamente ripreso dall`art. 24 D.P.R. 19 marzo 1956, n.
303, riguardante l`igiene del lavoro (6), indi ribadito dall`art. 41 D.L.vo 15
agosto 1991, n. 277, in materia di rischi derivanti da esposizione al rumore
(7), infine confermato dall`art. 3 del D.L.vo 19 settembre 1994, n. 626,
finalizzato al miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul
luogo di lavoro (8).
L`espressione
utilizzata dalla norma in esame fa, quindi, riferimento ad un criterio di
valutazione non statico, ma dinamico, tendente ad aggiornare le misure e le
cautele prevenzionali in relazione ai continui progressi tecnico-scientifici in
materia radiologica, nonché alle mutevoli esigenze diagnostiche e terapeutiche.
La tutela dei
pazienti viene perseguita, dal decreto legislativo n. 230/1995, attraverso tre
direttrici:
- la
qualificazione professionale degli "addetti ai lavori" (medici,
paramedici e personale in genere);
- il controllo
di qualità sulle attrezzature;
- le cautele
dirette nell`impiego delle radiazioni ionizzanti con riferimento a ciascun
soggetto.
Sotto il primo
profilo, l`art. 110 riserva l`esercizio professionale specialistico della radiodiagnostica,
della radioterapia e della medicina nucleare, tranne limitatissime eccezioni, a
medici non solo muniti di specifico titolo di studio (specializzazione), ma
anche appositamente preparati in radioprotezione.
Una particolare
istruzione, adeguata alle mansioni in concreto svolte, si esige anche dal
personale non specialista e non laureato che operi continuativamente nel
settore di cui si discute.
Sotto il secondo
profilo, gli artt. 112 e 113, prescrivono, innanzi tutto, l`inventario delle
apparecchiature radiologiche e di medicina nucleare nonché da rigorosa
sorveglianza di quelle funzionanti e, in secondo luogo, il controllo di qualità
delle stesse, da parte del "fisico specialista" o dell`"esperto
qualificato", riservando al "medico specialista" il giudizio
sulla qualità tecnica della prestazione diagnostica o terapeutica.
Sotto l`ultimo
profilo, infine, gli artt. 111 e 114 disciplinano la condotta degli operatori
in relazione al concreto impiego delle radiazioni in campo medico,
prescrivendo, ad esempio, particolare cautela nell`attività diagnostica nei
confronti di soggetti in età pediatrica ovvero di donne in età fertile o con
gravidanza dichiarata o in periodo di allattamento, e vietando addirittura gli
esami radioscopici diretti per fini medico-legali o assicurativi e di quelli
"senza intensificazione di brillanza", nonché le indagini
schermografiche comunque utilizzate. E' espressamente richiesto, poi, per una
serie di indagini radiodiagnostiche il consenso informato, alla cui complessa
problematica deve necessariamente farsi rinvio. Inoltre è imposta la
registrazione - sempre a carico del medico specialista - delle indagini e
trattamenti con radiazioni ionizzanti riguardanti ciascun paziente, da
trasmettere periodicamente alla competente A.S.L., nonché l`annotazione di esse
sul libretto radiologico personale di cui deve essere fornito gratuitamente il
cittadino.
4. Destinatari
degli obblighi. - Passando ora all`esame dei destinatari degli obblighi imposti
dal D.L.vo n. 230/1995, i principali sono - come del resto per tutta la
normativa in materia di igiene e sicurezza del lavoro - il datore di lavoro, i
dirigenti, i preposti ed i lavoratori.
La loro
individuazione deve essere effettuata sulla base dei criteri e delle
definizioni fornite dal D.L.vo n. 626/1994, alle quali si farà di seguito
riferimento, come espressamente stabilito - peraltro - dall`art. 3 del decreto
in commento.
Altri
destinatari di precetti specifici del decreto n. 230/1995, che in parte
rientrano nelle categorie sopra indicate, sono: il responsabile delle
apparecchiature, il medico specialista, il fisico specialista e l`esperto
qualificato.
Datore di
lavoro. - Tale figura, di cui per la prima volta il legislatore del '94 ha
fornito una definizione nell`ambito della normativa in tema di sicurezza del
lavoro, ha sollevato, come è noto, i maggiori problemi - oltre che per la sua
posizione apicale - per l`infelice dettato originario dell`art. 2, comma 1,
lett. b), D.L.vo n. 626/1994. La sostituzione della menzionata disposizione, ad
opera dell`art. 2 D.L.vo n. 242/1996, ha fugato però la maggior parte dei dubbi
interpretativi, per cui si ritiene opportuno - senza ritornare sulle vecchie
problematiche scaturite dal testo dell`originaria norma ed ormai superate -
partire dalla nuova definizione di datore di lavoro fornita dal decreto del
'96: "il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o,
comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l`organizzazione dell`impresa, ha
la responsabilità dell`impresa stessa ovvero dell`unità produttiva, quale
definita ai sensi della lett. i) (stabilimento o struttura finalizzata alla
produzione di beni o servizi, dotata di autonomia finanziaria e tecnico
funzionale "n.d.a."), in quanto titolare di poteri decisionali e di
spesa.
Nelle pubbliche
amministrazioni di cui all`art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i
poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale,
nei soli casi in cui quest`ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia
gestionale".
Come appare
evidente da tale definizione del datore di lavoro, questi ha connotati affatto
peculiari "nelle pubbliche amministrazioni", caratterizzate da una
frammentazione delle competenze tra organi di indirizzo politico ed organi di
gestione amministrativa, per cui un corretto approccio al tema specifico della
sicurezza nelle strutture ospedaliere, e più in genere nelle unità sanitarie
locali (9), deve prendere necessariamente l`abbrivio dalla collocazione o meno
di esse nella categoria sopra indicata ("pubbliche amministrazioni"),
anche dopo il 31 dicembre 1994, data di entrata in vigore dei cosiddetti
decreti di riordino (10), che hanno determinato l`"aziendalizzazione"
delle Usl e degli ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione.
Ebbene la
risposta al quesito che precede è addirittura di livello normativo e l`ha
fornita lo stesso legislatore delegato col D.L.vo n. 29/1993 (11) che, al
secondo comma dell`art. 1 - specificamente richiamato dal decreto correttivo
del D.L.vo n. 626/1994 - indica espressamente, nell`elenco di quelle che devono
intendersi per pubbliche amministrazioni, "le aziende e gli enti del
servizio sanitario nazionale".
Non v`è, quindi,
alcun dubbio che il datore di lavoro in tali aziende ed enti sia il dirigente o
il funzionario, individuati secondo i dettami dell`art. 2 sopra indicato.
Assolutamente
opportuna, anzi ritengo indispensabile, è stata quindi la modifica apportata
all`originario art. 2 del decreto n. 626/1994 dal successivo D.L.vo n.
242/1996, altrimenti sarebbe rimasta la ingiustificata ed insostenibile
equiparazione tra le figure di datore di lavoro pubblico e privato, che invece
hanno fisionomia del tutto differente. Viene così meno qualsiasi riferimento
alla titolarità del rapporto di lavoro - utile ancora per l`individuazione
dell`eventuale responsabile civile - concentrandosi la verifica invece, più che
mai, sulla titolarità di poteri operativi e gestionali.
La nuova
previsione legislativa, peraltro, costituisce un`applicazione puntuale dei
principi contenuti nel menzionato decreto di riforma del pubblico impiego (n.
29/1993) che distingue (art. 3) nell`ambito delle pubbliche amministrazioni,
gli organi di direzione politica (che definiscono gli obiettivi ed i programmi
da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione
amministrativa alle direttive generali impartite) dai dirigenti (che sono
responsabili della gestione e dei relativi risultati, ed a cui spetta la gestione
finanziaria, tecnica ed amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, di
organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo).
Si è voluto
quindi privilegiare il requisito della titolarità di autonomi poteri di
intervento, gestione ed amministrazione, tanto che - al di là di ogni
investitura di carattere formale - può essere considerato datore di lavoro
anche il funzionario, privo di qualifica dirigenziale, ma concretamente
preposto ad un ufficio dotato di autonomia gestionale e dunque fornito di
prerogative di intervento decisionale e finanziario.
Peraltro, ai
sensi dell`art. 30 del citato D.L.vo n. 242/1996, sempre in applicazione della
netta separazione tra organi di direzione politica (o, comunque, di vertice
delle amministrazioni pubbliche) e dirigenti, grava sui primi l`obbligo della
tempestiva individuazione del dirigente o funzionario cui attribuire nello
specifico la qualifica di datore di lavoro ai fini della sicurezza,
"tenendo conto dell`ubicazione e dell`ambito funzionale degli uffici nei
quali viene svolta l`attività".
Nelle strutture
sanitarie pubbliche, è pacifico che datore di lavoro sia il direttore generale
dell`Azienda sanitaria locale e dell`Azienda ospedaliera, che ne è anche il
legale rappresentante; questa figura manageriale, di nuova istituzione, è
quindi pure responsabile dell`organizzazione per l`attuazione della
prevenzione, dei cui risultati risponde personalmente.
La graduale
evoluzione dell`unità sanitaria locale da semplice struttura operativa del
comune o dei comuni associati ad azienda con personalità giuridica pubblica e
con i propri organi di gestione, nel tempo spesso rimodellati, impone una
sintetica premessa.
L`Asl, come
anche l`Azienda ospedaliera dotata di personalità giuridica, preposta alla
gestione di un pubblico servizio, la tutela della salute, fondamentale diritto
dell`individuo e interesse della collettività, secondo la definizione
costituzionale, è un ente strumentale della regione.
Il direttore
generale è nominato dalla regione, da cui non dipende gerarchicamente, ma con
la quale intrattiene un rapporto giuridico regolato da contratto di diritto
privato, con assoluta autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale,
contabile e tecnica. Ciò non esclude che la regione debba seguire nella scelta
del predetto dirigente norme di diritto pubblico (c.d. di azione) mediante
l`adozione di atti amministrativi soggetti al controllo di legittimità, secondo
i principi dell`ordinamento giuridico vigente.
Così pure, disponendo
di un finanziamento pubblico (una quota del Fondo sanitario nazionale), i
risultati della gestione sono assoggettati al giudizio della Corte dei conti.
Sotto il profilo
penale, quindi, il primo responsabile della sicurezza sul lavoro e vertice decisionale
delle scelte che riguardano tale settore, è appunto - anche nella specifica
materia che ci occupa - questa figura sui generis di datore di lavoro, per
delineare la quale, però, occorre fare un passo indietro.
Nella prima
formulazione il decreto n. 626/1994, dopo aver indicato - all`art. 4 -
competenze ed attribuzioni di datore di lavoro, dirigenti e preposti,
sanzionava penalmente la violazione della maggior parte dei nuovi precetti solo
nei confronti del datore di lavoro (art. 89 comma 2), mentre per altri limitati
obblighi prevedeva la punibilità indifferentemente del predetto e del dirigente
(art. 89 comma 1) o del preposto (art.90); da ciò alcuni interpreti, anche
autorevoli, della normativa in questione (12) avevano evinto l`impossibilità da
parte del datore di lavoro di delegare tutti quegli obblighi sanzionati
esclusivamente a suo carico, sostenendo sostanzialmente che ammettere in detti
casi la delega poteva in concreto comportare l`impunità per i trasgressori, non
potendosi estendere al dirigente o al preposto (quantunque delegati) la
responsabilità in ordine a reati "propri" del datore di lavoro, in
ragione del divieto di interpretazione analogica in malam partem della norma
penale, né potendosi perseguire il delegante, a meno di voler recuperare nel
nostro ordinamento altre ipotesi di responsabilità oggettiva.
Tale
impostazione, certamente ancorata al dato testuale della norma, è stata da me
sempre osteggiata (13) sia perché "anacronistica", in quanto non
tiene conto dell`attuale realtà di strutture aziendali particolarmente
complesse nelle quali è concretamente impossibile ed impensabile che il datore
di lavoro, persona fisica, faccia direttamente fronte a tutti i problemi, anche
spiccioli, della sicurezza, sia soprattutto perché non considera che il decreto
626/1994, quando riconosce delle specifiche e peculiari attribuzioni e
competenze a dirigenti e preposti, si limita a prevedere le funzioni normali
(per così dire "naturali") di costoro, omettendo di indicare quegli
ulteriori obblighi eventualmente ad essi attribuibili attraverso l`esercizio
(di regola possibile, anche se con qualche eccezione) del potere di delega,
avente le caratteristiche formali e sostanziali richieste per la validità
liberatoria nei confronti del delegante, e di cui si dirà appresso.
In altri termini
occorre considerare che la responsabilità per l`espletamento degli adempimenti
in materia di igiene e sicurezza del lavoro, oltre che a seguito della naturale
ripartizione dei compiti e delle funzioni nell`ambito dell`organizzazione
aziendale, può essere attribuita mediante lo strumento della delega, che
consiste nell`esplicito trasferimento di competenze, e relative responsabilità,
dal soggetto su cui gravano per legge (datore di lavoro o dirigente) ad altro
specificamente individuato (dirigente o preposto).
Nonostante gli
sforzi ermeneutici, però, è innegabile che l`originaria formulazione della
legge creava non trascurabili problemi, ai quali ha posto rimedio il c.d.
decreto 626 bis, che ha completamente modificato l`originaria disciplina
sanzionatoria (art. 89), prevedendo ora - tranne poche e tassative eccezioni -
la punibilità del datore di lavoro e del dirigente per tutte le rimanenti
violazioni.
Fatte tali
premesse, le attribuzioni non delegabili del datore di lavoro, secondo la
disciplina generale del D.L.vo n. 626/1994 e succ. modif., sono espressamente
indicate al comma 4 ter dell`art. 1 e si riferiscono ad ipotesi contenute solo
nell`art. 4, riguardanti obblighi con caratteristiche analoghe, intimamente
collegati, attinenti soprattutto alla valutazione (o rivalutazione) del rischio
ed all`elaborazione del relativo documento.
Il D.L.vo n.
230/1995, coerentemente con detta disciplina generale, sembra limitare (art.
61, comma 2), almeno espressamente, la non delegabilità da parte del datore di
lavoro all`obbligo di acquisire da un esperto qualificato - prima dell`inizio
di attività implicanti l`utilizzazione di radiazioni ionizzanti - una relazione
scritta contenente le valutazioni e le indicazioni di radioprotezione inerenti
alle attività stesse.
Tutte le
rimanenti attribuzioni parrebbero, quindi, delegabili a dirigenti e preposti,
con efficacia liberatoria sotto il profilo della responsabilità penale, sempre
che la delega abbia determinate caratteristiche, oggettive e soggettive,
costantemente richiamate dalla Corte Suprema di Cassazione.
Innanzi tutto,
deve essere specifica e con contenuto determinato; la selta del delegato, poi,
deve risultare da atto formale (che nell`ambito della pubblica amministrazione
assume la veste del provvedimento amministrativo), ed avere adeguata
pubblicità; deve cadere su soggetto idoneo, e cioè esperto e competente, che
sia fornito - inoltre - della necessaria autonomia (capacità di spesa) e dei
poteri decisionali (adeguata discrezionalità) per la condotta dei relativi
affari; deve rispondere ad effettive esigenze dell`azienda di decentrare
compiti e responsabilità, per evitare escamotages del datore di lavoro
finalizzati a scaricarsi della correlata responsabilità penale; deve risultare da
precise ed ineludibili norme interne preventivamente fissate o disposizioni
statutarie, sempre a condizione che il delegante si sia in concreto astenuto da
qualsiasi ingerenza nell`esercizio della competenza delegata e che il delegato
non ne abbia richiesto l`intervento.
Quindi,
nell`ipotesi in cui il soggetto che ha la gestione dell`ufficio non ha il
potere di effettuare quegli interventi necessari per il rispetto della
normativa in materia di sicurezza, in quanto essi fanno capo ad altri uffici o
amministrazioni, l`obbligo gravante sul delegato è limitato all`individuazione
delle misure da adottare nonché alla segnalazione di esse all`amministrazione o
al soggetto competente ad intervenire, che ovviamente risponderà di eventuali
ritardi od omissioni.
Il
dirigente-datore di lavoro pubblico (e ciò vale anche per l`eventuale delegato)
dovrà, quindi, essere titolare - al pari di quello privato - di poteri di
spesa, concreti ed effettivi, in difetto dei quali non potrà essere considerato
destinatario degli obblighi previsti dalla legge, con conseguente esonero dalle
relative responsabilità. Non basta, pertanto, una semplice designazione formale
da parte dell`organo di direzione politica, ma occorre che al designato sia
assegnato un budget, adeguato a supportare gli interventi per la sicurezza, da
lui ritenuti necessari in sede di valutazione dei rischi e relativa
programmazione delle misure prevenzionali, magari anche in contraddittorio con
lo stesso organo politico.
Premesso che il
dirigente o il preposto è in genere dotato di una professionalità specialistica
e di una conoscenza dei mezzi e del personale a disposizione senz`altro
superiore a quella del datore di lavoro, che può anche essere soltanto un abile
manager, l`esercizio del potere di delega - certamente ammessa anche
nell`ambito del lavoro pubblico - appare addirittura opportuno con riferimento
a determinati obblighi.
Qualche problema
interpretativo sulla delegabilità o meno di specifiche attribuzioni del datore
di lavoro può nascere dai decreti applicativi del D.L.vo n. 230/1995, emessi
dal Ministro della sanità il 14 febbraio 1997, in quanto letteralmente
riconosciuto soltanto alla menzionata figura alcuni poteri-doveri in materia di
controllo di qualità delle apparecchiature radiologiche e di medicina nucleare
(14). Così quello di "individuare" il responsabile delle
apparecchiature, a meno che non assuma in prima persona tale incombenza; di
conferire "specifico incarico scritto" al fisico specialista e/o
all`esperto qualificato della struttura per l`esecuzione del controllo
suddetto; di limitare l`utilizzo di un`apparecchiatura o dichiararla obsoleta,
informandone l`autorità sanitaria competente.
Il problema
sorge perché in qualche caso, come ad esempio per l`obbligo di custodire il
manuale di qualità delle apparecchiature per un quinquennio, espressamente il
decreto ministeriale ammette la delegabilità, per cui - si sostiene - ubi lex
voluit dixit, ubi noluit tacuit.
A mio avviso,
però, a parte gli obblighi che per loro stessa natura non possono che gravare
sul datore di lavoro, come quello - previsto dal decreto ministeriale citato -
di mettere a disposizione di ogni responsabilità delle apparecchiature i mezzi
atti ad assicurare le condizioni necessarie per l`espletamento delle loro
funzioni, tutti gli altri, che non trovano alcun limite di delegabilità nel
decreto legislativo, devono ritenersi comunque delegabili, ovviamente entro i
confini sopra tracciati.
Dirigenti. - Per
quanto concerne in genere l`individuazione della figura del dirigente, quale destinatario
dell`obbligo di sicurezza, occorre premettere che, a differenza di quella del
datore di lavoro (ma anche del lavoratore ed altri), essa non è definita dal
decreto n. 626/1994, per cui bisogna far riferimento - nell`ambito del lavoro
pubblico - alle figure dirigenziali (dirigente generale e dirigente) disegnate
dal menzionato decreto di riforma del pubblico impiego (D.L.vo n. 29/1993), che
ha inteso valorizzare i dirigenti pubblici ed assimilabili il più possibile a
quelli privati, riconoscendo loro maggiori poteri con correlative aumentate
responsabilità.
I soggetti
appartenenti alle qualifiche dirigenziali, pertanto, saranno tenuti - al pari
dei preposti, come si vedrà in seguito - nell`ambito delle rispettive
attribuzioni e competenze, ed a prescindere dall`esercizio di funzioni delegate
dal datore di lavoro di cui si è detto, ad adottare le misure necessarie per
garantire la salute e la sicurezza dei lavoratori, come si ricava dall`art. 1,
comma 4 bis, del decreto n. 626.
Nelle strutture
sanitarie pubbliche la figura del dirigente è facilmente identificabile, al
livello più elevato, nei direttori sanitario ed amministrativo dell`azienda,
direttamente scelti e nominati dal direttore generale, col quale costituiscono
la c.d. Alta direzione, con funzioni eminentemente gestionali e strategiche,
secondo le previsioni - a mio avviso ancora in parte mutuabili - del D.P.R. 27
marzo 1969, n. 128 ("Ordinamento interno dei servizi ospedalieri")
(15).
La
differenziazione di base tra le dette direzioni è - giusta la menzionata
normativa - che la prima cura l`organizzazione tecnico-sanitaria ed il buon
andamento igienico-sanitario dei servizi ospedalieri, mentre la seconda
provvede alla gestione dell`ente ospedaliero sotto i profili giuridico ed
economico.
Per quanto
concerne il dovere di prevenzione e protezione della salute dei lavoratori,
anche ovviamente in ordine ai rischi derivanti da radiazioni ionizzanti,
completa ed articolata è la responsabilità del direttore sanitario a cui sono
demandati alcuni compiti che deve svolgere direttamente ed altri, soprattutto
di coordinamento, per i quali può avvalersi di preposti.
Alla direzione
sanitaria, infatti, viene affidato un ruolo centrale nella promozione di tutti
gli interventi inerenti la prevenzione, nonché nella gestione e nel
coordinamento di tutti gli accertamenti sanitari cui deve essere sottoposto il
personale.
Comunque in
linea generale il dirigente deve collaborare di propria iniziativa col datore
di lavoro nell`organizzazione e direzione degli interventi finalizzati alla
sicurezza del lavoro, evidenziando e segnalando, qualora non possa provvedervi
direttamente, eventuali manchevolezze o la necessità di adeguare l`ambiente di
lavoro in considerazione dei progressi tecnici raggiunti in materia.
Preposti. - Più
semplice si presenta l`individuazione della figura de preposto, quantunque
anch`essa non sia specificata dal decreto legislativo n. 626/1994.
In ambito
privato è tale il dipendente con funzioni di sovrintendenza, e cioè di
sorveglianza, controllo e coordinamento di più lavoratori (capo squadra, capo
reparto, capo cantiere, capo officina). La mansione del preposto, nell`ambito
della ripartizione dei compiti relativi alla sicurezza sul lavoro, riguarda
quindi la vigilanza sull`esecuzione del lavoro, sulla base del programma che il
dirigente ha determinato. Egli è sempre soggetto al controllo da parte del
datore di lavoro o del dirigente, i quali sono anch`essi responsabili, ad
esempio, di un infortunio imputabile a colpa del preposto, se erano a conoscenza
dell`inadempimento di una prescrizione antinfortunistica alla quale è
ricollegabile l`evento.
Lo stesso
criterio vale anche nell`amministrazione pubblica, dove il preposto è il
dipendente che, dotato di adeguate cognizioni tecniche (anche dunque in materia
di sicurezza sul lavoro e di radioprotezione) sovrintende ad un settore,
divisione o ufficio dell`ente pubblico, con funzioni di immediata supervisione
del lavoro e di diretto controllo sulle modalità esecutive della prestazione,
coordinando conseguentemente più lavoratori.
Nelle strutture
sanitarie in trattazione, la figura del preposto è identificabile nel primario,
il quale peraltro sotto certi aspetti esercita anche funzioni di dirigente (ad
es., nella formazione e aggiornamento tecnico-professionale del personale, e
nella scelta degli apparecchi e delle attrezzature di lavoro
"d`intesa" con la direzione sanitaria), nel responsabile di una unità
operativa, nel dirigente infermieristico, nel dirigente tecnico e, in taluni
casi, nell`operatore professionale coordinatore.
Al primario, in
particolare, compete come propria responsabilità la direzione e la vigilanza
nell`attività lavorativa che gli attribuiscono l`art. 7 del D.P.R. n. 128/1969
e l`art. 63 del D.P.R. n. 761/1979, per il quale egli diviene depositario
dell`obbligo di osservanza anche delle norme a tutela della sicurezza del
lavoro.
La
responsabilità dei preposti nella materia in questione attiene, in genere,
soprattutto alla sorveglianza della corretta attuazione delle misure di
prevenzione disposte dalla Alta direzione.
E' opportuno,
infine, ricordare che in materia antinfortunistica la responsabilità del
dirigente o del preposto in genere non esclude quella del datore di lavoro, tranne
in determinati casi di delega liberatoria, essendo stato ribadito il principio
di corresponsabilità dal menzionato comma 4 bis dell`art. 1 D.L.vo n. 626/1994,
che pone - a carico del datore di lavoro "sempre" e di dirigenti e
preposti "nell`ambito delle rispettive attribuzioni e competenze" -
l`obbligo di osservare le disposizioni del decreto (16).
Lavoratori. -
Altro protagonista della sicurezza è il lavoratore, non più destinatario
passivo di precetti da eseguire, ma soggetto attivo e responsabile della
sicurezza propria ed altrui.
L`art. 5, comma
1, del decreto n. 626/1994 afferma il principio generale che "ciascun
lavoratore deve prendersi cura della propria sicurezza e della propria salute e
di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro, su cui possono
ricadere gli effetti delle sue azioni o omissioni".
L`art. 68 del
decreto n. 230/1995 pone a carico del lavoratore una serie di obblighi
specifici, anche penalmente sanzionati come si vedrà in seguito, ai quali si è
fatto cenno precedentemente. Ovviamente, oltre all`eventuale responsabilità
penale, i dipendenti inottemperanti potranno comunque andare incontro a
procedimento disciplinare, con irrogazione di sanzioni di crescente gravità,
fino al licenziamento.
E' evidente che
occorre avere in considerazione le precipue capacità di ciascun dipendente e le
funzioni da lui concretamente svolte - a prescindere dalla qualifica rivestita
formalmente e dal teorico profilo professionale conferitogli - per correlarle
agli obblighi gravanti sullo stesso in materia di sicurezza.
Responsabile
delle apparecchiature. - Come stabilisce l`art. 2 del D.M. 14 febbraio 1997
(richiamato alla nota 12), il responsabile delle apparecchiature è un medico
specialista in radiologia, radioterapia o medicina nucleare, individuato dal
datore di lavoro (sempre che questi non decida di riservarsi tale compito) ed
al quale lo stesso deve garantire ogni mezzo necessario per l`espletamento
delle sue funzioni.
Obbligo precipuo
della figura professionale in esame - secondo il disposto dell`art. 113 D.L.vo
n. 230/1995 - è quello di effettuare i controlli di qualità sulle
apparecchiature a disposizione della struttura sanitaria a mezzo del fisico
specialista o dell`esperto qualificato, dai quali deve far predisporre il
relativi protocolli di riferimento, sottoponendo poi le apparecchiature al
giudizio, per quanto concerne la qualità tecnica della prestazione diagnostica
o terapeutica, del medico specialista. Inoltre il predetto responsabile deve
approntare, per singole apparecchiature o gruppi omogenei di esse o per sale,
il manuale di qualità, di cui all`art. 7 del D.M. citato, che contiene i
protocolli sopra indicati, i risultati delle prove di collaudo ed i giudizi
sulla qualità espressi dal medico specialista. Infine deve segnalare al datore
di lavoro lo stato delle apparecchiature che richiedano interventi particolari
o siano da utilizzare limitatamente o da dichiararsi obsolete, art. 7 del D.M.
citato, che contiene i protocolli sopra indicati, i risultati delle prove di
collaudo ed i giudizi sulla qualità espressi dal medico specialista. Infine
deve segnalare al datore di lavoro lo stato delle apparecchiature che
richiedano interventi particolari o siano da utilizzare limitatamente o da
dichiararsi obsolete.
Dalle funzioni
sopra indicate è evidente che il responsabile delle apparecchiature, se non è
lo stesso datore di lavoro, rientri quanto meno nella figura del preposto.
Medico
specialista. - L`impiego delle radiazioni ionizzanti in campo medico è, di
regola, consentito soltanto "a seguito di motivata richiesta medica".
L`art. 110,
comma 1, del decreto legislativo in esame riserva l`esercizio professionale
della radiodiagnostica, della radioterapia e della medicina nucleare, a medici
particolarmente qualificati (specializzazione + conoscenza approfondita della
radioprotezione) (17). A questa figura professionale, denominata dal decreto
"medico specialista", sono attribuite rilevanti responsabilità nel
settore della protezione del paziente, come stabilisce l`art. 111 del decreto stesso.
Innanzi tutto
egli, sempre a seguito della richiesta medica di cui sopra, una volta
assicuratosi di non potersi avvalere di esami diagnostici precedenti, deve
valutare la possibilità di praticare tecniche alternative, altrettanto efficaci
ma meno rischiose per la salute del paziente di quelle con radiazioni
ionizzanti, in ossequio a quel "principio di indispensabilità" prima
ricordato.
In secondo
luogo, in applicazione del "principio di adeguatezza", deve scegliere
le metodologie da utilizzare sulla base del criterio costi (anche in termini di
rischio)-benefici, riservando poi particolari cautele a categorie di pazienti
maggiormente "sensibili" (bambini e donne in età fertile, gravide, in
allattamento).
Il medico
specialista, poi, assieme al fisico specialista o all`esperto qualificato, è
direttamente coinvolto nel "controllo di qualità" delle
apparecchiature radiologiche e di medicina nucleare funzionanti, a lui
competendo il giudizio sulla qualità tecnica della prestazione diagnostica o terapeutica,
da fornire al responsabile delle apparecchiature per l`emissione del parere di
accettabilità delle stesse (18).
Altra importante
incombenza del medico specialista è quella di provvedere alla dettagliata
registrazione delle informazioni circa indagini e trattamenti con radiazioni
ionizzanti relativi a ciascun paziente, come stabilito dall`art. 114 del
decreto, in appositi registri da trasmettersi annualmente all`autorità
sanitaria locale competente per territorio, nonché di annotare sul
"libretto radiologico personale" del paziente ogni prestazione allo
stesso effettuata.
Fisico
specialista. - Anche a questa figura professionale il decreto in esame riserva
importanti responsabilità nell`ambito della radioprotezione soprattutto, come
si è detto, per quanto concerne la valutazione preventiva, la ottimizzazione e
verifica delle dosi impartite ai pazienti, nonché il controllo di qualità su
ogni tipo di apparecchiatura radiologica, attività per la quale può avvalersi
di tecnici sanitari di radiologia medica o di personale con specifica
preparazione professionale, come prevede il D.M. (Sanità) 14 febbraio 1997
(19). L`incarico per l`effettuazione dei controlli di qualità deve essere
conferito dal datore di lavoro, al fisico specialista o all`esperto qualificato
della struttura, per iscritto; quando viene affidato ad entrambi, occorre
inoltre l`individuazione specifica dell`apparecchiatura oggetto dell`incarico.
Il fisico
specialista, poi, deve operare in stretta collaborazione col medico
specialista, il quale a sua volta è tenuto ad avvalersi della collaborazione
del primo, ai fini della radioprotezione del paziente, in ogni caso di
utilizzazione dei c.d. impianti complessi (20), relativamente alla messa in
atto delle procedure fisiche, dosimetriche ed informatiche, ed entrambi sono
responsabili dell`accettazione delle apparecchiature e delle sorgenti.
Esperto
qualificato. - Le competenze dell`esperto qualificato sono correlate alle
attribuzioni del responsabile delle apparecchiature in relazione alla
esecuzione dei controlli di qualità ed alla predisposizione dei protocolli,
specificamente indicati dal Ministero della sanità, in alternativa al fisico
specialista, sempre che non si tratti di impianti complessi.
Per mezzo
dell`esperto qualificato, poi - che non può essere né un dirigente né un
preposto ed il cui nominativo con la formale accettazione dell`incarico deve
essere comunicato all`Ispettorato provinciale del lavoro territorialmente
competente - il datore di lavoro assicura la sorveglianza fisica della protezione
dei lavoratori, attraverso le attribuzioni e gli obblighi specificamente
previsti dagli artt. 79, 80, 81 del decreto legislativo.
5. Reati
speciali. - Il D.L.vo n. 230/1995 dedica il capo XI (artt. 136-143) al sistema
sanzionatorio.
La scelta del
legislatore, giustificata dai notevoli potenziali rischi derivanti
dall`utilizzazione e gestione di sostanze radioattive, è nel senso di
considerare tutti i comportamenti vietati come illeciti penali, quantunque
contravvenzionali, prevedendo generalmente la pena alternativa (arresto o
ammenda) ma, in alcuni casi più gravi, quella cumulativa (arresto e ammenda).
Queste ultime contravvenzioni non riguardano, però, tranne una (art. 140, comma
1), la problematica in esame, e cioè l`utilizzo di radiazioni ionizzanti nelle
strutture ospedaliere (21).
Non figurano
più, quindi, nel detto sistema sanzionatorio, contravvenzioni punite con la
sola pena pecuniaria, contemplate invece dal precedente D.P.R. n. 185/1964, con
le ovvie conseguenze in materia di estinzione delle stesse per prescrizione o
oblazione.
L`art. 139
D.L.vo n. 230/1995, conservando lo schema del vecchio decreto, sanziona
distintamente le violazioni - in materia di protezione sanitaria dei lavoratori
- commesse dai datori di lavoro e dirigenti (comma 1), dai preposti (comma 2),
dai lavoratori stessi (comma 3), dagli esperti qualificati e dai medici addetti
alla sorveglianza medica (comma 4), nonché da chi svolga attività di servizio
di dosimetria (comma 5).
L`art. 140 -
nell`ambito della protezione sanitaria della popolazione, e quindi anche dei
pazienti - sanziona invece "chiunque" violi i limiti di esposizione,
le norme generali di protezione, nonché le disposizioni riguardanti la taratura
dei mezzi di misura e gli apparecchi di misura individuali, il controllo di
qualità; svolga indagini radiodiagnostiche con fini medico-legali o di
assicurazione, senza porre particolari attenzione al processo di
giustificazione; utilizzi - ai detti fini e per gli screening preventivi - la
radioscopia diretta; effettui esami radioscopici diretti, senza
intensificazione di brillanza, o indagini schermografiche comunque utilizzate.
La norma in esame, come si è detto, stabilisce una sanzione più severa (arresto
da sei mesi a tre anni e ammenda da venti ad ottanta milioni di lire) nei casi
di grave o continuato superamento dei limiti di esposizione di cui all`art. 96.
Come si evince
dalla lettura del testo normativo, i reati previsti dagli artt. 139 e 140,
commi 2 e 3, possono essere commessi soltanto da un soggetto determinato, mentre
quelli di cui all`art. 140, commi 1 e 4, da una più ampia categoria di persone,
sebbene aventi specifiche mansioni e responsabilità nell`ambito della struttura
sanitaria. Ovviamente, anche in caso di reato c.d. "proprio", è
sempre ipotizzabile il concorso dell`extraneus.
Sotto il profilo
intenzionale, trattandosi di contravvenzioni, si risponde anche solo a titolo
di colpa, e cioè quando l`evento, non voluto dall`agente, si verifichi a causa
di negligenza, imprudenza, imperizia, inosservanza di leggi, regolamenti,
ordini o discipline (art. 43 c.p.).
Si rileva,
inoltre, come la maggior parte delle contravvenzioni in esame abbia natura
permanente, il che è frequente per i reati in materia antinfortunistica, e ciò
- influendo sul termine prescrizionale - amplia notevolmente in concreto la
possibilità di perseguire gli autori di essi.
E' pacifico,
poi, che i reati suddetti siano ipotizzabili anche nei confronti di coloro che
violano i dettami dei decreti ministeriali, cui il decreto legislativo demanda
la propria attuazione. Infatti, in applicazione di una costante giurisprudenza
della Corte Suprema di Cassazione in materia di rapporti tra norma primaria e
decreti di attuazione (22), il principio della riserva di legge, stabilito
dall`art. 25 Cost., si intende rispettato quando la legge dello Stato abbia
indicato con sufficiente chiarezza i presupposti, i caratteri ed il contenuto
del precetto penale, ed al decreto ministeriale sia demandata la mera funzione
integrativa di dettagli tecnici che il legislatore non può prevedere in via
generale. Ne consegue, ovviamente, che l`inosservanza di disposizioni contenute
nei decreti attuativi, che non costituiscono il logico e naturale corollario
delle precise direttrici fondamentali poste dalla legge, non possono integrare
le contravvenzioni in questione.
Per espressa
previsione del decreto de quo (art. 143), alle contravvenzioni in materia di
protezione sanitaria dei lavoratori, "si applica l`istituto della
prescrizione di cui agli articoli da 19 a 25 del decreto legislativo 19
dicembre 1994, n. 758" (23). Detto istituto non si estende, pertanto, alle
altre violazioni, come ad esempio quelle in materia di protezione della
popolazione, e quindi dei pazienti.
Come si ricorda,
quest`ultimo menzionato decreto (24) - oltre a decriminalizzare molte
violazioni, ad introdurre una diversa competenza in ordine alle violazioni
depenalizzate, a sanzionare nuovi obblighi, ad inasprire le sanzioni delle
contravvenzioni in materia di igiene e sicurezza del lavoro, già aggravate
rispetto alla previgente normativa dal D.L.vo n. 626/1994 - ha innovato
profondamente le procedure di ispezione e di accertamento, per rendere il
sistema sanzionatorio più adeguato ed efficiente, e, sostituendo la vecchia
"facoltà di diffida" con l`"obbligo di prescrizione" (25),
ha introdotto una nuova causa di estinzione delle contravvenzioni suddette.
In definitiva e
per sommi capi, l`organo di vigilanza con funzioni di P.G., constatata la sussistenza
di una violazione della specifica normativa antinfortunistica (nel nostro caso,
di radioprotezione), impartisce al contravventore una formale
"prescrizione", fissandogli un termine per la regolarizzazione, e
riferisce nel contempo la notizia di reato al pubblico ministero, ex art. 347
c.p.p., che, iscrittala nell`apposito registro, sospende il procedimento
penale, in attesa di ulteriori comunicazioni dall`organo di vigilanza.
Adempiuta
tempestivamente e correttamente la prescrizione, il contravventore viene quindi
ammesso alla c.d. oblazione amministrativa, versata la quale, il reato si
estingue. L`azione penale prosegue, invece, nel caso non venga, per qualsiasi
motivo, percorso l`iter procedurale sopra descritto.
Questa
possibilità di estinguere il reato, non è applicabile, come si è detto, alle
contravvenzioni in materia di radioprotezione dei pazienti, per le quali rimane
però percorribile la strada codicistica - prevista dall`art. 162 bis c.p. -
della c.d. oblazione "speciale", che è sempre rimessa alla
discrezionalità del giudice e non è consentita "quando permangono
conseguenze dannose o pericolose del reato eliminabili da parte del
contravventore". In altri termini, nel caso di reati permanenti, tutte le
volte che non sia cessata la permanenza.
I reati previsti
dal decreto legislativo in esame possono, inoltre, concorrere con i delitti di
omicidio colposo o lesioni colpose (artt. 589 e 590 c.p.), tutte le volte che
alla violazione della normativa radioprotettiva in questione sia collegabile uno
di tali eventi dannosi.
Resta, poi,
fuori dalla problematica in esame quella, molto ampia, riguardante la c.d.
colpa medica (responsabilità professionale del sanitario), che può
concretizzarsi, ovviamente, anche nella violazione di specifiche disposizioni
del decreto legislativo n. 230/1995.
(1) Con legge 30 luglio 1990, n. 212 (art. 4), è stata concessa
delega per l`attuazione delle direttive 80/836, 84/466 e 84/467, in materia di
tutela delle radiazioni ionizzanti per i lavoratori, la popolazione e le
persone sottoposte ad esami e interventi medici; con legge 19 febbraio 1992, n.
142 (art. 41), la delega è stata ampliata alla direttiva 89/618, in materia di
informazione della popolazione per i casi di emergenza radiologica; con legge
22 febbraio 1994, n. 146 (art. 6), sono state incluse nella delega le direttive
90/641 e 92/3, in materia, rispettivamente, di protezione operativa dei
lavoratori esterni dai rischi di radiazioni ionizzanti e di sorveglianza e
controllo delle spedizioni transfrontaliere di residui radioattivi.
(2) L`art. 3 di detto decreto rinvia - per quanto concerne le
definizioni utili all`applicazione dello stesso - anche a "quelle di cui
all`art. 2 del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626"; il
successivo art. 59, comma 4, riguardante la protezione sanitaria dei
lavoratori, ricorda inoltre: "Il rispetto delle norme del presente capo
non esaurisce gli obblighi cui sono tenuti i datori di lavoro, i dirigenti, i
preposti, i lavoratori e i medici competenti, ai sensi del decreto legislativo
19 settembre 1994, n. 626, per il quale restano altresì ferme le attribuzioni
in ordine alle funzioni di vigilanza stabilite ai sensi dello stesso
decreto".
(3) Modifiche apportate con D.L.vo 19 marzo 1996, n. 242.
(4) Quattro di questi decreti ministeriali portano la data del 14
febbraio 1997 e danno attuazione agli artt. 111, commi 10 e 11, 112, comma 3, e
113, comma 2, D.L.vo n. 230/1995; tre sono del 21 febbraio 1997; due del 29
dicembre 1997, e l`ultimo del 15 luglio 1998.
(5) Art. 2087 c.c.: "L`imprenditore è tenuto ad adottare
nell`esercizio dell`impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro,
l`esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l`integrità fisica e la
personalità morale dei prestatori di lavoro".
(6) "Art. 24 (Rapporti o scuotimenti). Nelle lavorazioni che
producono scuotimenti, vibrazioni o rumori dannosi ai lavoratori, devono
adottarsi i provvedimenti consigliati dalla tecnica per diminuirne
l`intensità".
(7) "Art. 41 (Misure tecniche, organizzative, procedurali).
Il datore di lavoro riduce al minimo, in relazione alle conoscenze acquisite in
base al progresso tecnico, i rischi derivanti dall`esposizione al rumore
mediante misure tecniche, organizzative e procedurali, concretamente attuabili,
privilegiando gli interventi alla fonte".
(8) Detta norma, tra le misure generali di tutela dei lavoratori,
al comma 1 lett. b), indica la "eliminazione dei rischi in relazione alle
conoscenze acquisite in base al progresso tecnico e, ove ciò non è possibile,
loro riduzione al minimo".
(9) La complessa problematica è stata recentemente affrontata in
termini pressoché analoghi (v. C.M. GRILLO, Strutture sanitarie pubbliche:
sicurezza sul lavoro e responsabilità penali, in Giust. pen. 1998, II, 602).
(10) D.L.vo 30 dicembre 1992, n. 502, modificato ed integrato dal
D.L.vo 7 dicembre 1993, n. 517.
(11) D.L.vo 3 febbraio 1993, n. 29 - Razionalizzazione
dell`organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego.
(12) Così R. GUARINIELLO, Commento al D.L.vo n. 626/94.
(13) C.M. GRILLO, Sicurezza ed igiene del lavoro: nuovo apparato
sanzionatorio e primi problemi, in Cass. Pen. 1995, pp. 2720-2731.
(14) Così il D.M. (Sanità) 14 febbraio 1997 "Determinazione
del tipo, modalità e periodicità del controllo di qualità da parte del fisico
specialista o dell`esperto qualificato delle apparecchiature radiologiche e di
medicina nucleare, ai sensi dell`art. 113, comma 2, del decreto legislativo 17
marzo 1995, n. 230".
(15) In effetti tale decreto deve ritenersi ormai superato, a
seguito dell`emanazione dei c.d. decreti di riordino dei servizi sanitari,
richiamati alla nota 10.
(16) Interessante in proposito è la sentenza della Corte Suprema
(sez. III, 31 luglio 1997, n. 7726, Medulla ed altri), adottata in un
procedimento penale che vedeva imputati l`amministratore straordinario di una
Usl, ed il vice commissario straordinario a lui succeduto, per violazioni dei
D.P.R. nn. 303/1956 e 185/1964. In essa, ribadita la possibilità della delega
da parte del "datore di lavoro", si afferma che la stessa "non
estromette in modo illimitato ed incondizionato il delegante da ogni
responsabilità connessa all`esercizio di funzioni o di compiti inscindibili
dalla sua posizione soggettiva". Pertanto la Corte riteneva definitivo il
trasferimento al delegato dei compiti e della connessa responsabilità di natura
strettamente gestionale, inerente all`espletamento di attività tecniche, ma
giungeva ad opposte conclusioni con riferimento all`esercizio di poteri generali
di organizzazione implicanti competenze decisionali, "in concreto non
esercitabili dal delegato, ovvero esercitabili in modo condizionato, sulla base
cioè di ulteriore intervento del delegante". Nella specie, tra l`altro,
non veniva riconosciuta efficacia liberatoria alla delega al primario di
radiologia dei poteri decisionali in ordine all`approntamento di ambienti
idonei per lo sviluppo di lastre radiografiche, giacché l`iniziativa comportava
un impegno di spesa da parte dell`ente, e dunque spettava al rappresentante
legale dello stesso il compito di predisporre le strutture idonee al corretto
espletamento del servizio. Si ricorda, solo per riepilogare alcune importanti
tappe giurisprudenziali, che in passato, dopo molti contrasti, le sezioni unite
della Corte di cassazione (14 ottobre 1992, n. 9874, Giuliani) hanno affermato
che "i soggetti penalmente responsabili debbono essere individuati in
relazione sia alle mansioni da ciascuno effettivamente esercitate, sia
all`oggettività delle carenze rilevate, e, quindi, le deficienze strutturali
debbono essere addebitate al presidente dell`unità sanitaria locale, mentre le
deficienze occasionali inerenti all`ordinario buon funzionamento delle
strutture vanno riferite ai titolari dei servizi tecnici". Successivamente
la Corte Suprema (sez. III, 30 dicembre 1996, Antonacci) ha individuato i
compiti del presidente o amministratore e del direttore sanitario: "al
direttore sanitario spetta la vigilanza e l`organizzazione tecnico-sanitaria,
mentre al presidente compete il controllo su tutta l`organizzazione
amministrativa e gestionale". Ha poi puntualizzato (sez. III, 30 giugno
1997, n. 5181) che l`individuazione dei destinatari della normativa sulla
sicurezza del lavoro "nell`ambito di enti ad organizzazione complessa e
differenziata (quale la Usl), deve avere come parametro di riferimento non la
qualifica rivestita, ma la ripartizione interna ed istituzionale delle
specifiche competenze".
(17) Vedasi in proposito il D.M. (Sanità e Università e ricerca
scientifica e tecnologica) 21 febbraio 1997 "Titoli di studio e
qualificazioni professionali richieste per l`esercizio professionale della
radiodiagnostica, della radioterapia e della medicina nucleare nonché per le
attività diagnostiche complementari all`esercizio clinico e per quelle di
competenza del fisico specialista".
(18) Così dispone l`art. 113 D.L.vo n. 230/1995; vedasi anche il
decreto ministeriale indicato alla nota 14.
(19) Vedi nota 14.
(20) D.M. (Sanità) 14 febbraio 1997 "Individuazione degli
impianti complessi di radioterapia e di medicina nucleare, ai sensi dell`art.
111, comma 11, del D.L.vo 17 marzo 1995, n. 230".
(21) E' comminata la pena cumulativa solo per cinque
contravvenzioni, previste dagli artt. 137, comma 4 (raccolta e traffico di
rifiuti radioattivi senza autorizzazione ministeriale), 137, comma 5
(installazione di deposito o di smaltimento di rifiuti radioattivi senza nulla
osta ministeriale preventivo o non osservando le specifiche prescrizioni dello
stesso), 138, comma 1 (esercizio di impianti nucleari senza licenza), 140,
comma 1 sec. per. (superamento grave o continuato dei limiti di esposizione) e
141 (omissione di adempimenti in caso di attuazione del piano di emergenza
esterna o di trasporto di materie radioattive).
(22) Tra le altre: sez. III, 27 maggio 1993, Porcelli; sez. IV, 18
settembre 1992, n. 10718.
(23) Tale decreto ("Modificazioni alla disciplina
sanzionatoria in materia di lavoro") è stato emanato sulla base della
legge 6 dicembre 1993, n. 499, recante delega al Governo per la riforma
dell`apparato sanzionatorio suddetto.
(24) Vedasi in proposito op. cit. sub nota 13, par. 2 e 3.
(25) Per una approfondita disamina dei poteri (d`accesso, di
disposizione e di diffida) riconosciuti dalla vecchia normativa, prima agli ispettori
del lavoro e poi agi ispettori delle Usl, vedasi: C.M. GRILLO, Unità sanitaria
locale e tutela della salute nei luoghi di lavoro: i "superpoteri"
dell`ufficiale di polizia giudiziaria, in Giur. mer. 1992, pp. 1029-1042.
(*) Articolo tratto da Rivista Penale 1999, n. 10.