Nuovo
MUD:
dal
Dlvo 22/97 al DPCM 24 dicembre 2002 come rettificato.
di
Stefano Maglia
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Per parlare compiutamente di MUD dobbiamo innanzitutto fare un passo indietro, per coglierne innanzitutto le vere finalità.
La L. 25.01.1994, n. 70 contenente norme per la semplificazione degli adempimenti in materia ambientale, all’art. 1 istituiva il “Modello unico di dichiarazione ambientale”.
Gli obiettivi perseguiti con l’introduzione del suddetto modello, si rinvengono nel successivo art. 3 della citata legge, e possono identificarsi con la raccolta ed elaborazione statistica di dati (non solo, dunque, relativi ai rifiuti), preordinata alla divulgazione al pubblico nonchè con la costituzione di una base per studi e ricerche compiuti dall’allora ENEA (Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente). In ogni caso il MUD si inserisce nel più ampio quadro della semplificazione burocratico-procedimentale, in quanto sostituisce ogni altra dichiarazione, comunicazione, denuncia o notificazione previste dalle disposizioni di legge (art. 4, L. 70/1994).
Dunque la finalità del Mud è meramente statistica: nulla più.
Il successivo D.P.C.M. 31.03.1999, ha poi definito l’ambito soggettivo di riferimento e i contenuti del MUD. Questo decreto è ora stato abrogato dal D.P.C.M. 24.12.2002, che costituisce la base del nostro approfondimento. Non bisogna dimenticare che anche la L. 93/2001 (art. 6, c. 2 bis), cd “Ronchi ter” è intervenuta sulla disciplina del MUD, in particolare sui termini di presentazione del modello unico di dichiarazione ambientale, nell’ipotesi in cui siano apportate modifiche ovvero integrazioni al modello stesso. Cosa che peraltro è avvenuta con il recente D.P.C.M. del 24.12.2002. A questo proposito si ricorda che la legge 93/2001, ha stabilito che la scadenza per la presentazione del MUD, è fissata in 120 giorni a decorrere dalla pubblicazione del D.P.C.M. sulla Gazzetta Ufficiale. Pertanto mentre originariamente si imponeva la presentazione della dichiarazione entro il 30 aprile di ogni anno, la successiva modifica normativa introdotta con il Ronchi ter, prescriveva che in caso di modifiche legislative, per l’anno in corso fosse necessario rispettare il termine anzi detto di 120 giorni. Nel caso di specie, essendo avvenuta la pubblicazione del decreto recante il nuovo MUD in data 4 gennaio, il termine dovrebbe essere differito al 4 maggio, che essendo un giorno festivo produce la proroga di diritto al primo giorno successivo non festivo. Quindi si sarebbe dovuto individuare quale termine di scadenza per la presentazione del MUD per l’anno 2003, il prossimo 5 maggio.
Ma il recentissimo DPCM 24 febbraio 2003 (GU n. 48 del 27 febbraio 2003) ha rimesso tutto in gioco.
Questo provvedimento consiste – letteralmente - in una “Rettifica del DPCM 24 dicembre 2002, recante approvazione del nuovo modello unico di dichiarazione ambientale per l’anno 2003”. E’ dunque una mera rettifica? E perché non è stata fatta una errata corrige? Il primo comma del nuovo Dpcm peraltro recita:
“Art. 1.
1. Al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri in data 24 dicembre 2002, recante
approvazione del nuovo modello unico di dichiarazione ambientale per l'anno
2003, pubblicato nel supplemento ordinario n. 1 alla Gazzetta Ufficiale n. 3 del
4 gennaio 2003, sono apportate le seguenti integrazioni:
a) dopo la pagina 24 sono
inserite le schede riportate all'allegato A;
b) in calce alla pagina
25 è riportata la sigla RU 1/2;
c) in calce alla pagina
26 è riportata la sigla RU 2/2;
d) dopo la pagina 26 sono
inserite le schede riportate all'allegato B”.
Ed il comma 2 bis dell’art. 6 della L. 70/94 puntualizza che:
“Qualora si renda
necessario apportare, nell'anno successivo a quello di riferimento, modifiche
ed integrazioni al modello unico di dichiarazione ambientale, le predette
modifiche ed integrazioni sono disposte con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro la data del 1º
marzo; in tale ipotesi, il termine per la presentazione del modello e' fissato
in centoventi giorni a decorrere dalla data di pubblicazione del predetto
decreto”
Ordunque, in questo caso si tratta di rettifica (che non farebbe spostare alcuna scadenza) o di integrazione (che farebbe spostare la scadenza al 27 giugno prossimo)?
In questo ennesimo pasticcio normativo è per fortuna intervenuto lo stesso ministero dell’ambiente che, con una nota (14 marzo 2003, Gab/2003/2854/B09) dal contenuto non proprio cristallino per ciò che concerne la successione di fonti normative nel nostro ordinamento - ma assai opportuna per fare un po’ di chiarezza agli operatori, basandosi sulla ratio della norma che chiaramente pretende un lasso di tempo ragionevole affinchè ci si possa preparare adeguatamente in caso di “integrazioni” sostanziali (ed il nuovo DPCM questo ha prodotto) – ha puntualizzato che “il termine per l’invio del MUD (entrambi i capitoli) rimane (chissà perché “rimane”, visto che è la prima volta che se ne parla? n.d.r.) fissato al 27 giugno 2003”.
Ma a parte il termine di presentazione, quali sono le principali differenze introdotte con l’approvazione del nuovo MUD?
Innanzitutto una prima modifica sostanziale attiene alla struttura del modello. Infatti al punto 2 delle istruzioni, si indicano 6 sezioni, rispetto alle 5 già emergenti dal modello precedente “ Sezione Anagrafica – Sezione Rifiuti – Sezione costi e ricavi servizio rifiuti urbani – Sezione intermediazione e commercio – Sezione imballaggi”. La nuova sezione I, è relativa alla “Comunicazione semplificata”. In particolare i soggetti che possono avvalersi della suddetta sezione sono solo coloro che:
1. presentano la comunicazione rifiuti su supporto cartaceo;2. producono non più di tre tipi di rifiuti;
3. non utilizzano, per ciascun rifiuto prodotto, più di tre trasportatori né più di tre destinatari;
4. inoltre per i rifiuti prodotti nell’unità locale cui si riferisce la dichiarazione.
I soggetti così identificati,e per i quali devono sussistere tutte le suindicate condizioni, possono compilare solo la nuova sezione semplificata “salvo non ricorrano anche le condizioni di cui all’art. 37, comma 2, D.L.vo 5 febbraio 1997, n. 22, nel qual caso dovranno compilare inoltre le pertinenti schede della Sezione Imballaggi di cui …”. L’art. 37, comma 2 si riferisce al raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio e di recupero, e in particolare all’obbligo di comunicazione che grava sui produttori e sugli utilizzatori di imballaggi nonché sui soggetti impegnati nelle attività di riciclaggio e di recupero dei rifiuti di imballaggio. I dati che devono essere comunicati si riferiscono all’anno solare precedente, e sono relativi “al quantitativo degli imballaggi per ciascun materiale e per tipo di imballaggio immesso sul mercato, nonché, per ciascun materiale, la quantità degli imballaggi riutilizzati e dei rifiuti di imballaggio riciclati e recuperati provenienti dal mercato nazionale”. In questo caso quindi, oltre alla sezione semplificata dovrà essere anche compilata la apposita sezione imballaggi.
La seconda innovazione rilevante è rappresentata dalla possibilità di invio telematico del MUD, in assenza di alcun supporto cartaceo o magnetico, ma avvalendosi unicamente di strumenti telematici. L’introduzione di questo sistema è riconducibile fondamentalmente all’avvento della firma digitale nelle Camere di Commercio. Schematicamente quindi è possibile riassumere nel modo seguente le modalità di presentazione del MUD a seconda delle qualifiche di soggetti obbligati:
a) produttori: presentazione cartacea, magnetica, telematica.
b) Gestori: presentazione magnetica o telematica.
Esiste anche la possibilità di una presentazione solo telematica per la comunicazione attinente ad un particolare oggetto : le emissioni. Con ciò si introduce una un’altra importante novità. L’art. 10, comma 5, del D.L.vo 372/1999 (attuativo della direttiva 96/62CE) e l’art. 6, comma 1, del DM 23.11.2001 prevedono una sostanziale integrazione al MUD della “comunicazione IPPC”. Quest’ultima è relativa ai dati concernenti le emissioni in aria, acqua, suolo e deve essere effettuata dai gestori degli impianti specificatamente indicati nell’Allegato 1 del D.L.vo 372/1999; in particolare deve trattarsi di impianti già in esercizio, ovvero che avevano già ottenuto tutte le autorizzazioni ambientali prescritte dalla normativa vigente, o ancora per i quali erano state già presentate le richieste per le suesposte autorizzazioni ambientali a condizione che gli impianti stessi fossero entrati in funzione entro un anno da detta data. Il D.L.vo 372/99 impone appunto la comunicazione all’Apat entro il 30 aprile di ogni anno con riferimento all’anno precedente. Il nuovo MUD, nel capitolo II dedicato alle emissioni, rimanda alle norme che sovrintendono alla Autorizzazione Ambientale Integrata per quanto riguarda il formato e i dati, e quindi al DM 23.11.2002 come modificato successivamente dal DM 26.04.2002. Si ricorda inoltre che a questo fine l’art. 4, comma 4 del citato DM 23.11.2001, impone la presentazione del capitolo emissioni del MUD esclusivamente per via telematica.
L’integrazione procedurale tra queste due comunicazioni (MUD e IPPC) è molto significativa, ma si precisa tuttavia che difetta qualsiasi corrispondenza sia soggettiva che sanzionatoria. Infatti non tutti i soggetti che sono tenuti alla compilazione del MUD devono presentare anche la dichiarazione sulle emissioni e inoltre l’apparato sanzionatorio previsto nel decreto Ronchi per i rifiuti, non si estende ovviamente in via automatica alle emissioni che non sono infatti espressamente contemplate in esso, come si dirà più avanti anche per gli imballaggi. Inoltre il termine di presentazione della dichiarazione sulle emissioni, rimane il 30 aprile. A proposito di questa integrazione, si rileva come la previsione originaria della L. 70/94 non si estendeva agli adempimenti connessi alla IPPC, e pertanto il D.P.C.M. 24.12.2002 nonostante si collochi ad un livello inferiore nella graduatoria delle fonti, ha collocato gli obblighi di dichiarazione ambientale sulle emissioni nell’ambito del MUD, senza che siano intervenute disposizioni legislative di coordinamento; peraltro appunto necessarie.
Ritornando alla disciplina generale del MUD, appare di fondamentale importanza evidenziare l’ambito soggettivo di applicazione della suddetta materia che già si delinea con puntualità, richiamando la disposizione contenuta nell’art. 11, comma 3, D.L.vo 22/1997. I soggetti tenuti alla presentazione della dichiarazione sono: “Chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e di trasporto di rifiuti, compresi i commercianti e gli intermediari di rifiuti, ovvero svolge le operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti, nonché le imprese e gli enti che producono rifiuti pericolosi e le imprese e gli enti che producono rifiuti non pericolosi di cui all’articolo 7, comma 3, lettere c), d) e g), sono tenuti a comunicare annualmente con le modalità previste dalla legge 25 gennaio 1994, n. 70, le quantità e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto delle predette attività”.
I soggetti esclusi sono per contro identificabili negli imprenditori agricoli di cui all’art. 2135 C.C. e quindi in coloro che, secondo la definizione contenuta appunto nel codice civile, si dedicano alla “coltivazione del fondo, silvicoltura, allevamento del bestiame e attività connesse”, che realizzino un volume d’affari inferiore ai 7.500,00 €;
i piccoli imprenditori artigiani che abbiano alle loro dipendenze non più di tre lavoratori;
i rivenditori firmatari, tramite le proprie associazioni di categori, degli accordi e contratti di programma per il ritiro, il trasporto e lo stoccaggio dei beni;
i soggetti abilitati allo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti in forma ambulante, limitatamente ai rifiuti che formano oggetto del loro commercio.
Naturalmente sono esentati anche quei soggetti che nel corso del 2002 non hanno svolto alcuna attività per la quale sia richiesta la comunicazione.
Un importante esonero riguarda quei produttori di rifiuti che provvedono al conferimento al Servizio pubblico di raccolta. L’art. 11 del decreto Ronchi prescrive che “…la comunicazione è effettuata dal gestore del servizio limitatamente alla quantità conferita”. Quindi l’onere per il gestore è limitato alla quantità conferita. In particolare, il D.P.C.M. 31.03.1999, all’art. 2 sanciva già (e tale formula è ripresa dal nuovo decreto) che: “Le dichiarazioni relative alle quantità, alle tipologie ed all’identità dei soggetti che conferiscono i rifiuti pericolosi e speciali non pericolosi al servizio pubblico sono effettuate dal gestore di quest’ultimo”. E’ fondamentale quindi stabilire cosa si intende per conferimento dei rifiuti al servizio pubblico, rappresentando un requisito costitutivo dell’esonero. Deve pertanto trattarsi di un servizio attribuito ad una Pubblica Amministrazione; organizzato secondo disposizioni di legge ed infine destinato a soddisfare esigenze della collettività. L’aspetto fondamentale è ravvisabile nella titolarità del servizio in capo ad una Pubblica Amministrazione, essendo poi del tutto irrilevanti le modalità gestionali in concreto prescelte dal singolo ente, tra le quali potrebbe essere ricompreso anche l’affidamento ad altri soggetti magari privati.
Tuttavia volendo approfondire il
sopra esposto concetto di «Servizio pubblico», con particolare riferimento
all’ambito normativo nel quale è inserito e quindi l’art. 11, comma 3 del
D.L.vo 22/1997, è necessario considerare qualche elemento ulteriore in ordine
alla loro corretta identificazione; soprattutto in relazione al fatto che la
comunicazione fatta dal gestore del Servizio pubblico surroga la
comunicazione che devono fare i produttori dei rifiuti.
Dunque il soggetto gestore del
servizio pubblico di raccolta è identificabile inequivocabilmente in quello che
il regolamento comunale ha identificato come gestore del servizio di raccolta di
RSU.
A questo proposito, dopo l’accusa di ambiguità che si può muovere alla formulazione dell’art. 11. comma 3 già citato, ci si può domandare se tale norma sia circoscritta alla tenuta del solo MUD (e non anche dei registri) e se tale disposizione si riferisca a “tutti” i rifiuti.
Attenzione! La norma parla esplicitamente di comunicazione e non di altro, con diretto riferimento alle “modalità previste dalla legge 25 gennaio 1994, n. 70”. Quindi si riferisce solo ed esclusivamente al MUD e non ai registri.
E’ evidente che l’interpretazione estensiva di tale norma, si traduce in un notevole contributo alla sburocratizzazione voluta dallo spirito del D.L.vo 22/97, come peraltro si accennava anche all’inizio, evitando la presentazione di due modelli peraltro identici, concernenti i medesimi soggetti ed aventi infine i medesimi contenuti.
Peraltro alcuni segnalano che, secondo l’art. 21, c. 5 del “Ronchi” “i comuni possono istituire (...) servizi integrativi per la gestione dei rifiuti speciali non assimilati ai rifiuti urbani”.
Si ricorda inoltre che il comma 2 dell’art. 39 della Legge Comunitaria del 1994 (L. 146/94) specifica che “i comuni possono istituire servizi pubblici integrativi, i cui costi sono a carico di ciascun detentore dei rifiuti sulla base di apposite convenzioni”.
Qualora il comune istituisca i
Servizi pubblici integrativi, i detentori sono tenuti a conferire i rifiuti al
soggetto che gestisce detti servizi, salvi i casi di autosmaltimento e di
conferimento a terzi autorizzati ai sensi delle vigenti disposizioni”.
Sono da effettuare al proposito alcune considerazioni:
a) tale norma non solo è precedente al “Ronchi” ma è stata espressamente abrogata dalla L. 24 aprile 1998, n. 128 (art. 17, c. 3);
b) ammesso e non concesso che per “servizi integrativi” si possano intendere quelli di cui all’ultimo paragrafo del comma 3 dell’art. 11 del “Ronchi”, se il comune non istituisce tale servizio, e non si dà un’interpretazione estensiva (peraltro avvalorata dalla più rilevante dottrina del settore) della norma in oggetto cosa si potrebbe verificare, nella pratica? Il produttore di rifiuti (anche dei più pericolosi) non avrebbe interesse alcuno a conferire i rifiuti al soggetto gestore del Servizio pubblico di raccolta (ovvero quello al quale il Comune affida, per garanzie di qualità e di efficienza offerte, il compito di effettuare un servizio particolarmente delicato e gravoso dal punto di vista ambientale e di tutela della salute) se non avesse almeno “in cambio” la possibilità di essere esentato dalla tenuta di MUD, operazione che, comunque, per quei rifiuti conferiti, è già svolta dal gestore del servizio pubblico. Non sarebbe forse tentato di conferire i rifiuti al primo soggetto che gli offra semplicemente il servizio meno oneroso economicamente?
E, dunque, se i produttori di rifiuti in ambito comunale si rivolgono al soggetto gestore del servizio pubblico per effettuare lo smaltimento dei propri rifiuti, non c’è forse tutto l’interesse pubblico (e nell’ambito della ratio del “Ronchi”) ad agevolare tale procedura nel massimo dell’efficienza e della sicurezza? Infine, e per mantenersi nell’ambito letterale della norma, non si capisce perchè il legislatore parli di “rifiuti” senza specificare null’altro (urbani, assimilati, assimilabili....), nè perchè parli tout court di “produttori di rifiuti”, riconducibili alla generica definizione di cui all’art. 6, c. 1, lett. b, del Decreto-Ronchi: se avesse voluto specificare in tal senso la norma avrebbe avuto tutte le possibilità per farlo ( “Il manuale pratico dei rifiuti”, S. Maglia e F. Rocca, La Tribuna, pag. 139-140).
Concludendo si vuole solamente effettuare questa ulteriore considerazione: se è vero che l’art. 11, comma 3, D.L.vo 22/1997 non fornisce alcuna precisazione in merito alla tipologia o alla classificazione dei rifiuti, è altrettanto vero che i D.P.C.M. citati (rispettivamente del 1999 e del 2002), fanno riferimento ai rifiuti pericolosi e speciali non pericolosi . E allo stesso modo, se da un lato il decreto Ronchi limita l’onere del soggetto gestore alla comunicazione della quantità di rifiuti, i D.P.C.M. estendono le suddette dichiarazioni anche alle tipologie e alla identità di coloro che effettuano il conferimento, esonerandoli.