I principi generali della legislazione alimentare comunitaria secondo il reg. 178/2002: le nuove regole per la sicurezza alimentare e la strutturazione del diritto comunitario dell’alimentazione.

di Vito Rubino*

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Con il Reg. 178/2002[1] il Legislatore comunitario ha finalmente inserito nell’ordinamento dell’Unione Europea i principi generali deputati a governare l’attività normativa in materia di alimenti, dando così corpo alla prima di una serie di proposte di riforma avanzate dalla Commissione a seguito del Libro Bianco del 2000 sulla sicurezza alimentare.

Il regolamento ha una portata molto ampia[2] ed affronta una serie di problematiche già prospettate nel Libro Bianco ove la Commissione aveva evidenziato i limiti della legislazione alimentare europea, definita disomogenea, poco coerente e talvolta priva di reale efficacia, con l’obiettivo di creare un sistema di valori di riferimento atto a riavvicinare i concetti, i principi e le procedure tra le legislazioni alimentari degli Stati Membri e costituire un quadro generale di natura orizzontale al quale conformarsi in sede comunitaria e nazionale per l’adozione delle misure future.

Entro queste linee programmatiche trovano soluzione tutte le perplessità circa la disorganicità della legislazione vigente in materia di produzioni agroalimentari industriali già avanzate con il Libro Verde del ’97 denominato “principi generali della legislazione alimentare nell’Unione Europea”[3], ove, come è noto, la Commissione ha coniato lo slogan “dalla fattoria alla tavola” per indicare la necessità di una estensione delle tutele attualmente vigenti per il solo settore delle produzioni secondarie a tutti gli anelli della filiera alimentare.

Il primo spunto di un certo interesse che merita di essere evidenziato nel regolamento in oggetto è la definizione di “alimento” contenuta nell’art. 2 ove si legge che:

“ai fini del presente regolamento si intende per alimento (o prodotto alimentare o derrata alimentare) qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato destinato ad essere ingerito o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito da esseri umani”.

Includendo anche le sostanze non lavorate il Legislatore ha voluto rendere immediatamente evidente che i principi generali successivamente esposti si applicano anche alle produzioni alimentari primarie, senza esclusioni di sorta. Non vengono ricompresi nella definizione di alimento invece i mangimi per i quali il Legislatore come vedremo ha inserito alcuni appositi articoli.

La parte espositiva del regolamento si apre con l’art. 5 ove vengono indicati gli obiettivi generali della legislazione alimentare. Essa, si legge, persegue “uno o più fra gli obiettivi generali di un livello elevato di tutela della vita e della salute umana, della tutela della salute dei consumatori, comprese pratiche leali nel commercio alimentare, tenuto eventualmente conto della salute e del benessere degli animali, della salute vegetale e dell’ambiente”. L’aspetto più strettamente economico della libera circolazione degli alimenti è relegato in un secondo comma, separato dal primo, ad evidenziare l’avvenuto mutamento dell’atteggiamento del Legislatore Comunitario post-Maastricht riguardo ai temi della tutela della salute dei consumatori rispetto a quelli della tutela del mercato[4].

A fondamento di tale attività normativa in campo alimentare l’art. 6 pone “l’analisi del rischio” nei suoi due momenti della valutazione scientifica, cui lo stesso regolamento chiama ad offrire un contributo determinante la nuova Authority per la sicurezza alimentare, e della “gestione”, momento in cui vengono adottate scelte di carattere più strettamente “politico”[5].

L’indicazione delle modalità di “gestione del rischio” offre al Legislatore comunitario l’opportunità di richiamare nell’art. 7 il “principio di precauzione” compiendo il passo della sua estensione una norma cogente all’ambito alimentare, già preannunciata dalla stessa Commissione con la “Comunicazione sul principio di precauzione”[6] e più volte sollecitata da Parlamento, Consiglio e Corte di Giustizia.

Come è noto il “principio di precauzione” regola le situazioni in cui il legislatore, in mancanza di evidenze scientifiche atte ad eliminare totalmente l’ipotesi di un rischio potenziale è chiamato a compiere delle scelte ed impone l’adozione di una “linea prudenziale” in attesa di ulteriori informazioni scientifiche[7]. La sua prima enunciazione contenuta nell’art. 15 della dichiarazione di Rio del 1992[8] è limitata alle questioni ambientali e come tale è stata recepita nell’ordinamento comunitario ad opera del Trattato di Maastricht che riformulando l’art. 174 ha stabilito che:

“la politica della Comunità in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela tenendo conto della diversità delle situazioni nelle diverse regioni della comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione, dell’azione preventiva, sul principio della correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati dall’ambiente nonché sul principio chi sbaglia paga”.

Come si evince dal testo il Legislatore europeo pur avendo espressamente nominato il principio di precauzione non ne ha specificato i contenuti, lasciando ai responsabili politici ed in ultima analisi alla pratica giurisprudenziale il compito di definirne la portata.

In questo senso Parlamento Europeo, Consiglio e Corte di Giustizia si sono sempre mostrati favorevoli all’estensione di questo principio al di fuori dei ristretti limiti della legislazione ambientale ritenendo opportuna la sua applicazione ogni qualvolta in gioco vi sia la salute umana: sul punto basti leggere la risoluzione del Consiglio 13 Aprile 1999[9], la risoluzione del Parlamento europeo 10 Marzo 1998 e le sentenze della Corte di Giustizia in materia[10] per comprendere la determinazione e l’univocità degli orientamenti delle istituzioni comunitarie in materia.

La Commissione ha dunque recepito tali orientamenti e chiarito con la “comunicazione sul principio di precauzione” citata la propria intenzione di farvi ampio ricorso nell’ambito di una strategia strutturata di analisi e gestione dei rischi.

Alla sostanziale univocità di orientamenti delle istituzioni comunitarie e più in generale dell’area della dottrina giuridica non corrispondono però opinioni altrettanto favorevoli al principio di precauzione nel mondo scientifico. Da più parti[11] infatti la sua applicazione è stata criticata giungendo in qualche caso a chiederne la radicale cancellazione dall’ordinamento comunitario. Il principio di precauzione è considerato da questi autori pericoloso in quanto atto a sostituire ai dubbi scientifici le arbitrarie certezze frutto di interessi di parte o suggestioni mass-mediatiche”. A supporto di questa legittima preoccupazione viene spesso citato il caso del diclorometano, sostanza utilizzata fino alla metà degli anni ’80 per trattare gli scarti animali da impiegare nei mangimi e capace di distruggere il prione della mucca pazza. Tale sostanza è stata abbandonata per timore di una sua potenziale nocività (timore rivelatosi successivamente infondato): i risultati di questa scelta sono oggi sotto gli occhi di tutti.

Una vicenda di questo tipo mostra chiaramente che l’applicazione irragionevole del principio di precauzione può condurre effettivamente ai risultati opposti a quelli da esso perseguiti.

L’art. 8 del regolamento richiama il principio della tutela degli interessi dei consumatori segnatamente nei confronti delle pratiche fraudolente o ingannevoli, della adulterazione degli alimenti e di ogni altro tipo di pratica in grado di indurre in errore il consumatore. Se dal punto di vista strettamente commerciale (etichettatura, denominazioni commerciali, pubblicità ingannevoli etc...) la Commissione resta il garante del rispetto dei principi del Trattato  un ruolo importante per ciò che riguarda le possibili sofisticazioni alimentari e l’impiego di sostanze pericolose verrà svolto dalla nuova Authority istituita dallo stesso regolamento 178/2002 e chiamata ad una attività di sorveglianza e prevenzione su tutto il territorio dell’UE. L’Authority svolgendo le proprie funzioni potrà infatti tempestivamente segnalare l’insorgenza di possibili pericoli alla Commissione determinandone un più rapido ed efficace intervento.

Ribaditi gli obblighi di trasparenza nell’adozione degli atti futuri in materia alimentare nella sezione II[12] nonché l’obbligo per i produttori di immettere sul mercato solo alimenti sani[13] merita di essere segnalato l’affiancamento della disciplina dei mangimi a quella degli alimenti, a ribadire la volontà del Legislatore di estendere le garanzie relative alla sicurezza alimentare a tutti gli elementi che con questa interagiscono. L’affiancamento dei mangimi agli alimenti completa in un’ottica di filiera integrata i provvedimenti di estensione delle garanzie finalizzate alla sicurezza alimentare già indicati in apertura con la definizione di “alimento” ricomprendente anche le produzioni primarie.

Fra gli elementi di novità introdotti in modo orizzontale dal reg. 178/2002 per tutte le produzioni alimentari di particolare interesse appare anche la “rintracciabilità di filiera”, ossia la storia documentata dei passaggi e dei processi che hanno interessato l’alimento lungo tutto il percorso produttivo da esso compiuto, dalla produzione primaria alla distribuzione finale. L’art. 18 in proposito prevede che :

“è disposta in tutte le fasi della produzione, trasformazione, e distribuzione la “rintracciabilità degli alimenti”, dei mangimi, degli animali destinati alla produzione alimentare e di qualsiasi altra sostanza destinata o atta ad entrare a far parte di un alimento o di un mangime”.

In proposito il reg. 178/2002 detta alcuni adempimenti obbligatori a carico di tutti gli imprenditori alimentari che operano all’interno della filiera, disponendo che essi devono essere in grado di stabilire chi abbia loro fornito un alimento, un mangime, un animale o qualsiasi sostanza destinata ad entrare a far parte della catena alimentare, individuare i destinatari dei propri prodotti, mettere a disposizione delle autorità richiedenti dette  informazioni e predisporre una idonea etichettatura  dell’alimento che consenta di risalire a tutti i passaggi precedenti a partire dalla distribuzione finale.

La “rintracciabilità di filiera” dovrebbe contribuire alla realizzazione di due obiettivi: rassicurare il consumatore circa la reale provenienza dell’alimento e la sua effettiva salubrità ed offrire alle autorità competenti un efficace strumento per individuare tempestivamente le sorgenti di un potenziale pericolo per la sicurezza di un alimento all’interno della filiera. Se dal primo punto di vista non v’è dubbio che la rintracciabilità possa sortire un effetto positivo (la dimostrazione si è avuta con la felice sperimentazione nel settore delle carni fresche) qualche perplessità in più desta il secondo proponimento in ordine alla reale efficacia del sistema. Un semplice esempio può chiarire i dubbi in materia. Si prenda un alimento composto da otto sostanze (ad esempio burro, farina, zucchero, marmellata di frutta, uova , aromi e conservanti vari) ciascuna delle quali abbia subito almeno 6 processi  produttivi prima del suo impiego (ad esempio la farina è divenuta tale attraverso la semina, il raccolto, la molitura, lo stoccaggio nei magazzini, il trasporto, lo stoccaggio nel deposito dell’acquirente). Se ipotizziamo che l’azienda produttrice dell’alimento abbia come clienti 1000 grossisti e che questi distribuiscano a 10.000 clienti finali il prodotto il diagramma rappresentativo della filiera è dato da 8 x 6 x 1000 x 10000 , ossia 480.000.000 di possibili ramificazioni. E’ chiaro che un sistema così articolato difficilmente offrirà alle autorità quella “agilità di identificazione” delle fonti del rischio che si prefigge. Se ad esempio la sorgente del pericolo è situata in una delle ramificazioni secondarie il percorso dell’informazione da quel punto ai segmenti principali della filiera e da qui in discesa fino alla distribuzione finale non potrà che essere estremamente lento e come tale assai pericoloso. Appare dunque evidente che gli strumenti privilegiati per garantire la sicurezza alimentare sono l’autocontrollo e il monitoraggio della nuova Authority in materia. L’autocontrollo aziendale infatti sia pure limitatamente ai diversi segmenti interessati è già oggi in grado di offrire una “rintracciabilità ascendente” (controllo dei fornitori e della salubrità delle sostanze in ingresso) e una “rintracciabilità discendente” (previsione di idonee procedure per il ritiro dal mercato degli alimenti contaminati). Per i pericoli non gestibili all’interno della filiera con l’autocontrollo aziendale (pericoli relativi alle nuove sostanze, OGM etc...) determinante sarà l’attività della nuova Authority alimentare nelle sue due funzioni della valutazione scientifica dei rischi (e relativa comunicazione) e del monitoraggio delle possibili emergenze sanitarie connesse all’alimentazione su tutto il territorio dell’UE.

A conclusione della panoramica delle novità introdotte dalla prima parte del reg. 178/2002 pare opportuno segnalare un altro importante effetto determinato da questo regolamento: la consacrazione della autonomia del diritto alimentare comunitario. L’estrema eterogeneità e frammentazione degli interventi normativi in materia aveva sostanzialmente delineato il diritto alimentare come una materia ricompresa nell’ambito delle più diverse discipline giuridiche (diritto Amministrativo, Commerciale, Penale, Civile, Comunitario etc...) negandogli quella autonomia propria di una disciplina strutturata intorno ad una serie di principi e dotata di una sua “storia normativa e giurisprudenziale”. Gli interventi programmati dalla Commissione ed in parte già attuati con il reg. 178/2002 vanno certamente nella direzione del rafforzamento della sua volendo conferire al “corpus” delle norme alimentari attualmente vigenti nella Comunità e negli stati membri maggiore omogeneità, coerenza organica ed efficacia. La creazione di un sistema di valori condiviso mediante il reg. 178/2002 rappresenta il primo passo verso questo traguardo. Fra di essi ritroviamo principi già tutelati da altri rami del diritto (tutela della salute, della lealtà commerciale etc...) ma si affacciano anche valori nuovi quali la difesa delle tradizioni locali e delle identità produttive regionali[14].

Certo per poter realmente considerare autonoma una disciplina giuridica, come autorevole dottrina ha fatto notare[15], è necessario oltre alla individuazione dei principi di riferimento anche una intensa attività della dottrina e della giurisprudenza  che contribuiscano a delimitarne i contorni ed a tracciarne la fisionomia. Sarà dunque decisivo il contributo di quanti, studiosi del diritto e tecnici delle produzioni alimentari, nei prossimi anni si impegneranno in questa direzione.