L’inquinamento acustico
di Carlo Maria
Grillo (*)
(*) Tratto dall’undicesima
edizione del Codice dell’ambiente (Ed. La Tribuna)
Considerazioni introduttive.
Il fenomeno del rumore è da qualche tempo oggetto -
finalmente ed opportunamente - di preoccupata considerazione non solo da parte
di tecnici e studiosi, ma anche del comune cittadino, in quanto lo si colloca,
oramai con certezza, nel quadro delle turbative dell`equilibrio ecologico,
pericoloso fattore di insalubrità ambientale, e quindi minaccia per la salute.
Ovviamente non ogni emissione sonora è idonea a
ledere “l`ambiente salubre”, ma solo quelle aventi determinate caratteristiche
(in relazione alla loro natura, tipologia, frequenza, intensità, durata, ecc.)
che comportino il superamento della soglia del mero “disturbo”. Appare allora
opportuno distinguere dalla semplice “emissione sonora”, che realizza comunque
un`interruzione del silenzio, il “rumore”, inteso come una perturbazione della
quiete, ed infine il vero e proprio “inquinamento acustico o fonico”, fenomeno
ben più ampio e complesso che potrebbe definirsi come l`insieme dei rumori
prodotti in un determinato contesto spazio-temporale, idoneo a porre in
pericolo la salute di chi li percepisce ed a compromettere la qualità
dell`ambiente; fenomeno, quindi, tanto importante da giustificare, ed anzi
provocare - da parte della società - una correlativa domanda di protezione
necessariamente più affinata ed organizzata.
La distinzione proposta è divenuta però meno attuale
a seguito dell`emanazione del D.P.C.M. 1 marzo 1991, prima, e della
legge-quadro sul rumore (L. 26 ottobre 1995, n. 447), successivamente, delle
quali si dirà appresso. Il decreto, fornendo finalmente (nell`Allegato A) la
definizione di “rumore”, lo ha in sostanza quasi identificato con
l`”inquinamento fonico”, come sopra individuato. Infatti è considerato rumore:
“qualunque emissione sonora che provochi sull`uomo effetti indesiderati,
disturbanti o dannosi o che determini un qualsiasi deterioramento qualitativo
dell`ambiente”.
La legge n. 447/1995 fornisce addirittura (art. 2)
la definizione di inquinamento acustico: “l`introduzione di rumore
nell`ambiente abitativo o nell`ambiente esterno tale da provocare fastidio o
disturbo al riposo e alle attività umane, pericolo per la salute umana,
deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti,
dell`ambiente abitativo o dell`ambiente esterno o tale da interferire con le
legittime fruizioni degli ambienti stessi”.
La semplice emissione sonora, quindi, diventa rumore
soltanto quando produce determinate conseguenze negative sull`uomo o
sull`ambiente, e cioè quando alla fine compromette la qualità della vita. A
voler ben guardare la definizione del D.P.C.M. appare ridondante giacché gli
effetti indesiderati in quanto tali sono sempre disturbanti e viceversa;
inoltre essi finiscono con l`essere in ogni caso dannosi per la persona, non
potendosi limitare, com`è pacifico, il concetto di danno a quello riguardante
esclusivamente l`integrità fisica del soggetto. Comunque è sicuramente utile
che il nostro ordinamento giuridico disponga finalmente di una definizione
ufficiale di “rumore”, quantunque non perfetta.
La stessa considerazione vale per la riportata
definizione di inquinamento acustico, certamente attualissima in quanto cerca
di tener presente ogni possibile situazione di degrado (o anche semplicemente
di sgradita e dannosa interferenza) cagionata dal rumore.
E’ stato osservato con perspicacia che
l`inquinamento sonoro, come quello atmosferico, aggredisce “direttamente” il
bene-salute, differenziandosi pertanto dall`inquinamento dell`acqua e del
suolo, che invece arrecano danno allo stesso soltanto nella misura in cui
l`acqua o i prodotti della terra vengano usati per l`alimentazione. Maggiore la
pericolosità, quindi, dell`inquinamento acustico, anche a causa della
particolare natura del rumore - destinato a diffondersi, propagarsi,
riverberarsi ben oltre i confini spaziali del luogo di emissione - nonché per
l`impossibilità dell`uomo di bloccare la funzione uditiva, a differenza delle
altre strutture sensoriali (occhi, bocca ecc.), finanche durante il sonno,
allorquando entra in azione il sistema di vigilanza (neuro-vegetativo), che
reagisce allo stimolo rumore indipendentemente dalla volontà del soggetto.
Il rumore, come si diceva, può assumere gradazioni
che nuocciono all`integrità fisica e psichica non solo dell`uomo, ma di
qualsiasi animale, ed infatti la psicoacustica, benché ancora ai primi passi,
studiando le complesse reazioni fisiche e psico-biologiche che si verificano tra
esseri viventi ed il mondo del suono, ha accertato come sovente l`esposizione
al rumore provochi il sovvertimento delle più varie attività organiche e
ghiandolari, con evidenti e determinanti modificazioni delle increzioni
ormonali.
Per quanto concerne l`uomo, la scienza medica è da
tempo concorde nell`affermare che gli eccessi di rumore, oltre a danneggiare
l`apparato uditivo, possono arrecare notevoli pregiudizi al sistema nervoso,
all`apparato cardiovascolare nonché a quelli digerente e respiratorio, ovviamente
sempre in relazione alla recettività dell`individuo. In ogni caso, comunque,
compromettono la capacità di concentrazione e di lavoro, dunque - come si è
detto - la qualità della vita. Quindi l`inquinamento sonoro, ed il rumore in
generale, rappresentano una concreta e grave minaccia alla salute, da
intendersi in senso ampio come l`equilibrio psico-fisico e sociale di un
soggetto.
Tale principio ha trovato riscontro nell`indirizzo
di questi ultimi anni della Corte di cassazione che, per successive
approssimazioni, ha finito col riconoscere l`inviolabilità e l`indisponibilità
del diritto alla salute, qualificandolo vero e proprio diritto soggettivo
primario ed assoluto, e precisando che esso non ha ad oggetto solo l`incolumità
fisica, ma si identifica - anche e soprattutto - col diritto ad un “ambiente
salubre”. La Suprema Corte ha osservato, inoltre, che tale diritto non è
suscettibile di compressione ad opera di interessi di ordine collettivo o
generale, per cui non può nemmeno configurarsi un potere ablatorio dello Stato,
che lo faccia degradare ad interesse legittimo.
Orbene a questo punto è indispensabile appurare se
questo diritto, di rango costituzionale in quanto espressamente riconosciuto
(dall`art. 32 Cost.) come fondamentale diritto dell`individuo e interesse della
collettività, sia munito - in relazione alle aggressioni del rumore - di tutela
adeguata o non sia piuttosto, come è stato definito da qualcuno, un diritto
“disarmato”.
Scopo che ci si prefigge, quindi, è quello di
individuare ed esaminare la normativa vigente per accertare se, ed entro quali
limiti, essa consenta di difendere la nostra salute dall`inquinamento sonoro o,
più genericamente, dal rumore.
Disciplina comunitaria.
L`aumento globale dell`inquinamento acustico e le
gravi conseguenze di esso, sopra accennate, non potevano lasciare indifferenti
gli organismi comunitari, atteso che uno degli obiettivi della CEE è la
protezione dell`ambiente e la qualità della vita (art. 2 del trattato
istitutivo, ratificato con L. 14 ottobre 1957, n. 1203).
Il notevole sviluppo tecnologico europeo, infatti
non è stato prontamente seguito dall`adozione di soluzioni idonee a ridurre la
rumorosità dell`ambiente di lavoro; inoltre è andata aumentando
progressivamente anche quella dell`ambiente extra-lavorativo, causata dal
traffico (automobilistico, ferroviario ed aereo), dall`esercizio di attività
produttive nonché dalle varie estrinsecazioni della vita di relazione. Basta
pensare che anche alcuni svaghi o passatempi si accompagnano ad elevati livelli
di rumorosità (discoteche, caccia, tiro a segno, uso di motociclette, motoscafi
ecc.).
Occorre poi considerare che i provvedimenti adottati
a livello nazionale, per ridurre gli effetti del rumore, devono necessariamente
nascere in un`ottica comunitaria, avendo dirette ripercussioni sul
funzionamento del mercato comune. Infatti, normative differenti degli Stati
membri potrebbero creare ostacoli tecnici agli scambi di impianti o prodotti
assoggettati da alcuni di essi a disposizioni antirumore oppure, a causa dei
diversi costi, potrebbero far sorgere condizioni di concorrenza tra gli Stati
stessi.
La CEE ha cominciato ad occuparsi espressamente
della problematica del rumore da circa un ventennio. Del resto l`inizio di una
vera e propria politica ecologica di carattere organico da parte della Comunità
coincide con l`adozione delle specifico “Programma d`azione” per la protezione
dell`ambiente, allegato alla “dichiarazione” del Consiglio delle C.E. e dei
rappresentanti degli Stati membri del 22 novembre 1973.
Tale programma, nel definire obiettivi principi ed
azioni della Comunità, individuava come scopo precipuo il miglioramento della
“qualità e la scena della vita, l`ambiente e le condizioni di vita dei popoli
che ne fanno parte”, al fine di “contribuire a porre l`espansione a servizio
dell`uomo”, coordinandola e conciliandola con “la necessità sempre più
imperiosa di preservare l`ambiente naturale”.
Alla scadenza del menzionato “Programma”, che
prevedeva una durata triennale poi prorogata di un anno, il Consiglio ha
adottato (risoluzione 17 maggio 1977) un secondo Programma, stavolta
quinquennale (1977 - 1981), naturale proseguimento del primo, nel quale
particolare e nuovo rilievo assumeva la lotta contro il rumore, sia per motivi
di carattere economico, sia per salvaguardare la qualità della vita.
Successivamente l`”Atto unico europeo” - ratificato
dall`Italia con L. 22 dicembre 1986, n. 909 ed entrato in vigore l`1 luglio
1987 - ha aggiunto tre articoli (130 r, 130 s, 130 t) alla parte III del
trattato, inserendo il tema della protezione dell`ambiente a livello di norme
fondamentali.
Prima degli anni settanta, dunque, la Comunità si è
limitata (con due raccomandazioni del 23 luglio 1962 e 20 luglio 1966) a
segnalare agli Stati membri il rumore quale causa di ipoacusia o sordità, e
quindi di malattia professionale, ed a considerarlo sotto il profilo
infortunistico previdenziale e assicurativo, raccomandando di adattare le liste
nazionali delle malattie professionali ad una unica lista standard europea, e
successivamente di eliminare la “tassatività degli elenchi” di dette malattie
professionali.
Dal '70, sensibilizzata dalla problematica della
tutela ambientale, la CEE, con numerose direttive, ha cominciato invece - come
si è detto - a considerare ex professo il rumore, continuando a seguire tale
politica fino ai giorni nostri. Di volta in volta ha, quindi:
- stabilito limiti massimi ammissibili di livello
sonoro dei veicoli a motore, nonché strumenti, condizioni e metodi per la
misurazione di tale livello (direttive nn. 70/157 del 6 febbraio 1970; 70/388
del 27 luglio 1970; 73/350 del 7 novembre 1973; 74/151 del 4 marzo 1974; 77/212
dell`8 marzo 1977; 77/311 del 29 marzo 1977; 78/315; 78/1015 del 23 novembre
1978; 81/334 del 13 aprile 1981; 84/372 del 3 luglio 1984; 84/424; 87/56 del 18
dicembre 1986);
- dettato limitazioni alle emissioni sonore degli
aeromobili subsonici (direttive n. 80/51 del 20 dicembre 1979, modificata da
dir. n. 83/206 del 21 aprile 1983, n. 89/629 del 4 dicembre 1989 e 92/14 del 2
marzo 1992);
- determinato quelle delle macchine e dei materiali
per cantieri (direttive nn. 79/113 del 19 dicembre 1978; 81/1051 del 7 dicembre
1981; 85/405 dell`11 luglio 1985);
- individuato il livello di potenza acustica ammesso
per una serie di macchine o attrezzature, quali - ad esempio - motocompressori,
martelli demolitori, tosaerba, apparecchi domestici, escavatori, apripista ecc.
(direttive nn. 84/533-534-535-536-537-538 del 17 settembre 1984;
85/406-407-408-409 dell`11 luglio 1985; 86/594 dell`1 dicembre 1986; 86/662 del
22 dicembre 1986; 87/405 del 10 giugno 1987; 88/180-181 del 22 marzo 1988;
89/514 del 2 agosto 1989; 95/27 del 29 giugno 1995);
- valutato i rischi derivanti dall`esposizione al
rumore o ad agenti chimici fisici e biologici durante il lavoro (direttive nn.
80/1107 del 27 novembre 1980; 86/188 del 12 maggio 1986; 383/91 del 25 giugno
1991);
- dettato disposizioni concernenti la valutazione
dell`impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (direttiva
85/337 del 27 giugno 1985);
- fissato un quadro generale per la prevenzione e la
riduzione integrate dell`inquinamento, al fine di raggiungere un elevato
livello di protezione dell`ambiente nel suo complesso (direttiva 96/61 del 24
settembre 1996).
Il legislatore nazionale, dal canto suo, purtroppo
non sempre tempestivamente, ha dato attuazione a molte delle indicate direttive
CEE in materia di rumore con i DD.MM. 14 giugno 1974; 5 agosto 1974; 5 maggio
1979; 12 gennaio 1982; 30 settembre 1984; 6 dicembre 1984; 28 novembre 1987, n.
588; con quest`ultimo, attinente a ben dodici direttive, subordina l`immissione
in commercio di determinate attrezzature “rumorose” al possesso, tra l`altro,
della “certificazione CEE”.
Recentemente con il D.L.vo 15 agosto 1991, n. 277 si
è data finalmente attuazione, tra le altre, alle specifiche direttive dianzi
richiamate (n. 80/1107 e n. 86/188), concernenti la protezione dei lavoratori
subordinati durante il lavoro. Il detto decreto, sul quale torneremo in
seguito, s`inquadra tra i provvedimenti delegati al Governo con la L. 30 luglio
1990, n. 212, per l`attuazione di direttive delle C.E. in materia di sanità e
di protezione dei lavoratori.
A questo punto appare pertinente ed opportuno un
breve cenno all`annoso problema dei rapporti tra ordinamento comunitario ed
ordinamenti interni degli Stati membri, con particolare riguardo
all`applicabilità immediata di regolamenti e direttive CEE.
Per la prevalente dottrina e giurisprudenza, sulla
base dell`espresso disposto dell`art. 189 del Trattato CEE, mentre i
regolamenti sono atti aventi contenuto normativo generale al pari delle leggi
statuali, forniti di efficacia obbligatoria in tutti i loro elementi e
direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri, senza necessità di norme
interne di adattamento o recezione, le direttive vincolano, invece, solo lo
Stato membro cui sono rivolte e limitatamente al risultato da raggiungere,
lasciando alla competenza degli organi nazionali la scelta di forma e mezzi di
attuazione, per cui richiederebbero in ogni caso atti di adattamento ad hoc
(legge, decreto legislativo, decreto legge, atto amministrativo).
Una svolta significativa, per una più concreta e
tempestiva attuazione degli indirizzi delle C.E., ha rappresentato la
costituzione del “Dipartimento per il coordinamento delle politiche
comunitarie” (con L. 16 aprile 1987, n. 183), cui tra l`altro è stato delegato
l`adeguamento della normativa nazionale alle direttive comunitarie ed assegnato
un fondo di dotazione - con amministrazione autonoma e gestione fuori bilancio
- per l`erogazione, a favore delle amministrazioni pubbliche e degli operatori
interessati, di finanziamenti e anticipazioni per l`attuazione di programmi di
politica comunitaria.
La legge istitutiva del menzionato “Dipartimento” ha
espressamente disciplinato peraltro, agli artt. 11 e 12, l`efficacia delle
raccomandazioni e direttive comunitarie nell`ambito nazionale, distinguendole a
seconda che esse riguardino o meno materia regolata con legge o coperta da
riserva di legge. Nel primo caso, o qualora comunque ritenga di conformare alla
raccomandazione o direttiva l`ordinamento interno con norme di legge, il
Governo dovrà predisporre il relativo disegno di legge “nel più breve tempo
possibile” (attuazione legislativa). Se, invece, l`atto normativo comunitario
riguarda materia non regolata con legge né coperta da riserva di legge, il
Governo o le regioni lo attuano direttamente con regolamenti o altri atti
amministrativi generali (attuazione amministrativa).
E’ auspicabile che la costituzione di tale
Dipartimento possa davvero contribuire in modo determinante a risolvere molti
dei problemi connessi alla pronta applicazione del diritto comunitario nel
nostro Paese.
Di indubbio interesse è stata a tale proposito la L.
29 dicembre 1990, n. 428 (Disposizioni per l`adempimento di obblighi derivanti
dall`appartenenza dell`Italia alla Comunità Europea - Legge comunitaria 1990)
che ha dettato le regole generali per i procedimenti di attuazione degli
obblighi comunitari, conferendo al Governo una delega ad emanare - entro un
anno dall`entrata in vigore - una serie di “decreti legislativi” per
ottemperare ad altrettante direttive della C.E., nonché ad “attuare in via
regolamentare” altre specifiche e diverse direttive.
La stessa legge contiene, infatti, disposizioni
particolari di adempimento diretto e criteri speciali di delega legislativa in
relazione a dodici specifiche materie, tra cui quella della tutela
dell`ambiente.
In applicazione di essa sono stati emanati il 27
gennaio 1992 quattro decreti legislativi (nn. 134-135-136-137) con i quali si è
data attuazione alle citate direttive relative al rumore di particolari
macchinari o attrezzature: apparecchi domestici (86/594); escavatori idraulici
e a funi, apripista e pale caricatrici (86/662 e 89/514); tosaerba (88/180 e
181); gru a torre (87/405).
Di qualche interesse per la materia in questione,
sebbene minore rispetto alla citata L. n. 428/1990, sono le successive leggi
comunitarie per il 1991 ed il 1993, rispettivamente la L. 19 febbraio 1992, n.
142 e la L. 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per l`adempimento di
obblighi derivanti dall`appartenenza dell`Italia alle Comunità europee).
Entrambe dedicano un certo spazio alla tutela dell`ambiente, quindi anche al
problema dell`inquinamento fonico.
Non così la legge comunitaria 1994 (L. 6 febbraio
1996, n. 52), nella quale non figura alcun accenno alla problematica in
questione.
Nella comunitaria 1995-1997 (L. 24 aprile 1998, n.
128), invece, tra le altre cui dare attuazione attraverso decreti legislativi,
particolare attenzione (art. 21) viene riservata alla menzionata direttiva
96/61/CE sulla prevenzione e riduzione dell`inquinamento.
Si segnala infine il D.L.vo 19 settembre 1994, n.
626 con cui è stata data attuazione alle direttive comunitarie 89/391,
89/654-655-656, 90/269-270, 90/394 e 90/679 riguardanti il miglioramento della
sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro. Tale importante
decreto, che reca anche modifiche di una certa portata alle norme del D.P.R. n.
547/1955 e del D.P.R. n. 303/1956, prescrive misure per la tutela di tutti i
lavoratori operanti sia nel settore privato che pubblico.
La tutela civilistica.
Passando all`analisi del panorama normativo interno,
si ritiene opportuno partire dall`esame dell`art. 844 c.c. che, da qualche
tempo, viene accreditato da molti studiosi delle maggiori “chances” per
realizzare una concreta tutela del diritto alla salute.
La cennata norma, infatti, disciplinando le
immissioni nel contesto dei rapporti di vicinato tra proprietà fondiarie,
contempla espressamente, tra queste, i rumori.
E’ opportuno ricordare, comunque, che l`art. 844
c.c. - come è ormai pacificamente riconosciuto - fu voluto dal legislatore del
`42 - nell`ottica di industrializzazione in cui si muoveva la società
preminentemente agricola di quegli anni - per tutt`altri fini, e cioè come uno
strumento destinato alla soluzione dei conflitti tra proprietari di fondi
vicini “per le influenze negative derivanti da attività svolte nei rispettivi
fondi” (Corte cost. 23 luglio 1974, n. 247), ed è altrettanto chiaro che la
norma in esame - proprio perché manifestazione della detta ratio - privilegia
la forma della proprietà dinamica e produttiva (e cioè chi effettua
l`immissione) rispetto a quella statica (che si limita al godimento del proprio
immobile).
L`art. 844, partendo dalla considerazione che il
proprietario di un fondo non può in assoluto impedire determinate immissioni
provenienti dal fondo del vicino, adotta il criterio della “normale
tollerabilità” di esse, inteso come limite alla loro liceità. Inoltre la norma
prescrive che deve aversi riguardo anche alla “condizione dei luoghi”,
introducendo così - come criterio sussidiario - la rilevanza della destinazione
di fatto della zona ove si producono le immissioni, con la conseguenza che la
“normale tollerabilità” delle stesse è diversa a seconda che la zona sia
industriale ovvero rurale o cittadina.
Il legislatore del `42, non individuando il livello
“normale” delle immissioni sonore, riconosce poi al giudice ampia
discrezionalità nell`applicazione dell`art. 844, facendogli carico - ovviamente
qualora accerti la oggettiva intollerabilità delle stesse - del contemperamento
delle “esigenze della produzione con le ragioni della proprietà” ed autorizzandolo
a tener conto della priorità di un determinato uso.
La giurisprudenza ha adottato in proposito diversi
successivi criteri di valutazione, pervenendo quindi a risultati differenti.
Dapprima, accogliendo il criterio “assoluto” - che contempla la semplice
rilevazione del rumore (in phon o in decibel) - ha fissato in genere la soglia
di “tollerabilità” intorno ai 40-50 phon.
Più recentemente, sulla base del criterio
“comparativo o relativo”, si è affermata la tendenza ad assumere come punto di
riferimento il c.d. rumore di fondo presente in una determinata zona, e a
ritenere intollerabili solo quelle immissioni sonore che si aggiungono allo
stesso, provocando un altro rumore non inferiore ai 3 decibel.
Tale criterio, che è quello attualmente seguito,
conduce però a risultati evidentemente iniqui in quanto si finisce col tutelare
maggiormente le zone meno inquinate rispetto a quelle ad alta degradazione
ambientale, ed inoltre il meccanismo innesca una procedura di progressiva
dilatazione dei rumori.
Come già si è accennato, sulla base della ratio e
della collocazione codicistica della norma, fino a circa venti anni fa, il
contemperamento delle esigenze della produzione con le ragioni della proprietà
si è sempre risolto, per concorde interpretazione giurisprudenziale sia di
legittimità che di merito, col sacrificio di queste ultime rispetto alle prime,
per cui le immissioni, benché eccedenti la normale tollerabilità e quindi
dannose, erano consentite ope iudicis tutte le volte che il proibirle avrebbe
pregiudicato l`attività produttiva, elevata così a rango di interesse generale
della collettività.
Al proprietario del fondo limitrofo si riconosceva
soltanto il diritto al compenso per il danno conseguente ad un`attività lecita,
simile a quello derivante dall`esproprio o dalla costituzione di servitù
coattiva.
Trionfo, quindi, dell`ideologia
economico-produttivistica in auge ai tempi della codificazione, e come tale
giustificabile.
La situazione descritta non è mutata però, e ciò
costituisce - a mio avviso - un fenomeno allarmante, con l`evento della
Costituzione che, pur tutelando l`attività produttiva - quale manifestazione
dell`iniziativa economica privata - la subordina non solo all`utilità sociale,
ma anche alla sicurezza, libertà e dignità umana (art. 41), ed inoltre
riconosce la salute come “fondamentale diritto dell`individuo e interesse della
collettività” (art. 32).
Non richiamo il concetto della “funzione sociale”
della proprietà, di cui all`art. 42/2 Cost., non ritenendolo - per quello che
ci riguarda - di univoca interpretazione; infatti anche per il legislatore del
`42 l`istituto della proprietà era pervaso del “principio di socialità” (v.
par. 412 della Relazione preliminare al codice civile) ma, come si è visto, nel
nome di esso si giustificavano scelte di tipo eminentemente produttivistico.
Neppure l`adozione delle note leggi ecologiche (L.
31 dicembre 1962, n. 1860; L. 13 luglio 1966, n. 615; L. 10 maggio 1976, n. 319
e, da ultimo, la L. 26 ottobre 1995, n. 447), che privilegiano l`interesse alla
preservazione dell`ambiente rispetto a quello della produzione, sembra aver
inciso in maniera determinante sull`interpretazione dell`art. 844 c.c.
Infatti la giurisprudenza di legittimità, in ciò
sorretta dall`orientamento della Corte costituzionale, non ha ancora mutato
indirizzo e continua a fornire un`interpretazione tradizionale e restrittiva
dell`articolo in esame, ritenendo che il criterio della normale tollerabilità a
quello del contemperamento con le esigenze della produzione siano utilizzabili
unicamente a tutela del diritto di proprietà e non del diritto all`integrità
dell`ambiente e quindi alla salute, la cui protezione sarebbe invece affidata
dall`ordinamento a norme diverse dall`art. 844, quali ad esempio l`art. 2043
c.c., il Testo Unico Leggi Sanitarie (R.D. 27 luglio 1934, n. 1265), o le
citate leggi ecologiche.
Questo orientamento è tuttora seguito da una parte
della dottrina che, pur ammettendo l`assoluta inidoneità del rimedio
risarcitorio a tutela del diritto alla salute, concorda nel ritenere non
percorribile tecnicamente a tali fini la strada dell`art. 844.
A fronte di questa anelastica posizione soprattutto
dei giudici della Cassazione e della Consulta, deve però segnalarsi - dagli
anni settanta in poi - una nouvelle vague interpretativa, seguita oltre che da
buona parte della dottrina, anche dalla prevalente giurisprudenza di merito.
Decisivo contributo a questa tendenza hanno
apportato i guidici di Vigevano, tanto da far parlare di una “via vigevanese”
alla tutela della salute dei cittadini nei confronti del rumore.
Difatti, con una serie di decisioni, pretore e
tribunale della città lombarda hanno in sostanza coraggiosamente affermato che,
nell`operazione di comparazione e contemperamento degli interessi, delegata dal
legislatore al giudice con l`art. 844, secondo comma, la salute, intesa quale
bene primario dell`individuo, non può essere posta sullo stesso piano della
produzione, anche perché l`incremento di questa sarebbe inutile se dovesse
determinare il peggioramento o la perdita del bene supremo, irrinunciabile e
non monetizzabile, della salute da parte dei cittadini.
In definitiva, la salute non può formare oggetto di
inammissibili comparazioni, per cui le ragioni dello sviluppo industriale e
finanche quelle dell`occupazione devono essere sacrificate ad essa, dovendosi
ritenere incondizionata ed assoluta la sua posizione di preminenza
nell`ordinamento.
Coerentemente con tale impostazione, i predetti
giudici e gli altri dello stesso orientamento hanno dovuto affrontare e cercare
di superare gli ostacoli “tecnici” a tale interpretazione, annidati nella norma
in esame, quali i concetti di “vicinanza” e di “proprietà”, e così hanno
affermato che la vicinanza dei fondi, nell`art. 844, va intesa in senso lato,
con riferimento ai fondi che in concreto possono essere danneggiati, anche se
non contigui o limitrofi, e che - nell`ottica di un art. 844 garante del
diritto alla salute - si deve prescindere dalla tradizionale nozione di
proprietà, considerando quindi legittimati ad agire anche soggetti non titolari
di alcun diritto di proprietà sui fondi vicini. Altrimenti la norma
contrasterebbe quantomeno con l`art. 3 Cost., violando il principio di
uguaglianza dei cittadini colpiti dalle immissioni intollerabili, giacché
sarebbero legittimati ad agire solo i proprietari dei fondi limitrofi e non gli
altri.
Inoltre si è iniziato a riconoscere - ma stavolta
per merito anche dei giudici di legittimità - la risarcibilità del danno
(definito “biologico”) che deriva dalla violazione del diritto alla salute
(intesa non solo come integrità fisica, ma anche come benessere psichico e
comprendente altresì la qualità della vita ed i valori della persona), danno
consistente nella lesione dell`integrità psico-fisica in sé considerata, senza
tener conto cioè della sua incidenza sulla capacità di produrre reddito ed
indipendentemente dall`ammontare di questo. Per quanto concerne, poi, la prova
di questo danno “biologico”, si è affermato che - in presenza di immissioni che
superano abbondantemente il limite di tollerabilità - lo stesso può addirittura
presumersi in assenza di specifici elementi probatori.
Relativamente alla sua monetizzazione, il danno
viene generalmente liquidato attraverso il criterio equitativo, assecondando un
indirizzo ormai costante nella giurisprudenza di legittimità e di merito.
In definitiva, questo orientamento tendente a
disancorare l`art. 844 dalla sua originaria ratio e dalla collocazione
codicistica, propone una rilettura della norma, alla luce dei valori
costituzionali e di quelli accolti dall`ordinamento nel suo complesso, e quindi
un`interpretazione integratrice di essa, riconoscendole così un ruolo
importante nella strategia di tutela civilistica della salute.
In questa direzione si muovono peraltro tutte quelle
decisioni di merito che, ritenendo legittimo il ricorso all`azione inibitoria
prevista dall`art. 700 c.p.c., considerano l`art. 844 anche come specifico
mezzo di tutela preventiva del diritto alla salute.
Tale giurisprudenza infatti esclude - come si è già
detto - la possibilità di contemperare le esigenze della produzione con le
ragioni della proprietà tutte le volte che le immissioni superino la normale
tollerabilità. In definitiva è la salute dell`uomo che finisce con l`essere
l`unico criterio per decidere della tollerabilità o meno di una immissione
rumorosa.
Importante ed ulteriore conseguenza pratica
dell`impostazione sopra indicata è che il risarcimento del danno viene a
perdere quella connotazione indennizzatoria proiettata essenzialmente verso il
pregiudizio futuro (essendo escluso - per il futuro - qualsiasi patteggiamento
riguardante il diritto alla salute), e assume invece rilevanza solo per il
passato, e cioè per il periodo delle subite immissioni.
Questa interpretazione evolutiva dell`art. 844 c.c.
non è però l`unica strada percorribile per assicurare una tutela civilistica
del diritto alla salute.
Non può ignorarsi infatti che alcuni autori, in
genere quelli che sostengono l`assoluta inidoneità strutturale e funzionale
dell`art. 844 a salvaguardare il menzionato diritto, sulla base della più
autorevole giurisprudenza di legittimità, ritengono che la protezione del
diritto alla salute possa essere autonomamente e direttamente invocata in
giudizio, ricorrendo all`art. 32, secondo comma, Cost., norma da considerarsi
precettiva e non programmatica, e quindi tale da attribuire all`individuo un
vero e proprio diritto soggettivo - come si è già detto - immediatamente
operativo nei rapporti interprivati, oltre che in quelli cittadini - Stato, non
necessitante pertanto di alcuna mediazione se non da parte dell`operatore del
diritto.
Comunque, sia facendo ricorso l`interprete ad una
forma di costituzionalizzazione del diritto privato, sia reputando direttamente
applicabile - nelle relazioni intersoggettive private - l`art. 32 Cost., può
ritenersi oggi sufficientemente garantita nel nostro ordinamento la tutela
civilistica del diritto alla salute, anche se si avverte l`esigenza di un
intervento legislativo ad hoc, che dia corpo ad una puntuale e specifica tutela
di natura preventiva.
Per completare il quadro degli strumenti civilistici
utilizzabili dall`operatore al fine di una concreta difesa dal rumore, è d`uopo
un accenno agli artt. 1170, 1172, 2043, 2087 c.c. Più volte, infatti, è stato
affermato che il perdurare di immissioni sonore eccedenti la normale
tollerabilità può costituire “molestia nel possesso di un immobile”, tutelabile
- ove ricorrano le condizioni previste dalla norma - con l`azione di
manutenzione (art. 1170) e talvolta, quando dalle immissioni si tema un danno
grave e prossimo al bene posseduto, anche con la denuncia di danno temuto (art.
1172).
Dell`art. 2043 già si è detto, seppure
incidentalmente. La norma - che disciplina il risarcimento del danno “ingiusto”
cagionato da fatto illecito - offre un rimedio, forse accattivante sotto il
profilo economico (con tutte le riserve già fatte sulla “commerciabilità” della
salute umana), ma certamente insufficiente ad assicurare la tutela del diritto
alla salute, posto che implica - oltre tutto - una non facile indagine
sull`elemento psicologico del “produttore”.
Infine l`art. 2087 - che impone al datore di lavoro
di eliminare qualsiasi tipo di minaccia all`integrità fisica e morale dei
lavoratori (e quindi anche quella rappresentata da rumori eccedenti la normale
tollerabilità) - ha un campo d`azione più limitato e specifico, riferendosi
esclusivamente agli ambienti di lavoro, dunque alle situazioni originate da un
rapporto di lavoro subordinato e riguardanti i soggetti di tale rapporto.
La norma riconosce a ciascun lavoratore un diritto
“individuale” alla salubrità dell`ambiente in cui opera, direttamente
azionabile nei confronti del datore di lavoro (anche attraverso i provvedimenti
di urgenza ex art. 700 c.p.c.) ed un correlativo obbligo di adempimento di
questi.
Altro efficace mezzo di controllo dell`attività
imprenditoriale - sotto il profilo che qui interessa - devoluto però alla
collettività dei lavoratori, e non a ciascuno di essi singolarmente, è quello
introdotto dall`art. 9, L. 20 maggio 1970, n. 300 (c.d. statuto dei
lavoratori).
La situazione è, peraltro, decisamente mutata, prima
a seguito dell`emanazione del menzionato D.P.C.M. 1 marzo 1991, che ha
stabilito i limiti massimi di esposizione al rumore, anche se limitatamente
agli ambienti abitativi e - con diverse esclusioni - all`ambiente esterno, e,
successivamente alla tanto sospirata legge quadro sull`inquinamento acustico
(n. 447/1995), con l`emanazione del D.P.C.M. 14 novembre 1997 che, in parte
abrogando il precedente, determina i valori limite delle sorgenti sonore in
genere, con la sola eccezione delle infrastrutture dei trasporti (stradali,
ferroviarie, marittime, aeroportuali) all`interno delle rispettive fasce di
pertinenza, nonché con l`emanazione dei due D.P.C.M. 18 settembre 1997 e 5 dicembre
1997, che individuano rispettivamente i requisiti delle sorgenti sonore nei
luoghi di intrattenimento danzante ed i requisiti acustici passivi degli
edifici.
Dopo oltre dodici anni dalla delega contenuta nella
legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale (art. 4 u.c. 833/78) e dopo
circa cinque anni dalla specifica previsione della legge istitutiva del
Ministero dell`ambiente (art. 2, comma 14, L. n. 349 del 1986), si è così
finalmente ripreso l`importante cammino della difesa dal rumore, seppure con
fonti normative secondarie, quali devono ritenersi i detti decreti. Il primo di
questi, innanzitutto, fa carico ai Comuni di individuare, nell`ambito del
proprio territorio, sei distinte zone (aree particolarmente protette; aree
destinate ad uso prevalentemente residenziale; aree di tipo misto; aree di
intensa attività umana; aree prevalentemente industriali; aree esclusivamente
industriali) e stabilisce per ciascuna di esse dei limiti massimi del livello
sonoro - per il giorno e la notte - in considerazione della loro diversa
destinazione d`uso (criterio assoluto). Inoltre, per le aree non esclusivamente
industriali, impone che anche la differenza tra “rumore ambientale” e quello
“residuo” non superi un determinato livello (criterio differenziale).
In attesa della disciplina definitiva, che
ovviamente presupponeva l`emanazione della menzionata legge-quadro, il D.P.C.M.
del 1991 prevedeva una disciplina provvisoria, sempre “a doppio vincolo”, e
cioé contemplando un limite assoluto ed uno differenzile; quest`ultimo,
identico a quello previsto per il regime definitivo (5 decibel A diurni e
notturni), mentre il primo molto più blando.
Alla detta disciplina provvisoria fa riferimento
anche il recente D.P.C.M. 14 novembre 1997, “in attesa che i Comuni provvedano
agli adempimenti previsti dall`art. 6, comma 1, lettera a), della legge 26
ottobre 1995, n. 447” (zonizzazione del territorio).
Detto decreto, tenendo conto della distinzione
operata dall`art. 2 dalla menzionata legge-quadro, individua specificatamente:
i valori limite di emissione (con riferimento alle sorgenti fisse ed alle
sorgenti mobili), quelli di immissione (sia assoluti che differenziali), i
valori di attenzione e quelli di qualità.
Per quanto concerne il D.P.C.M. 1 marzo 1991 -
espressamente abrogato dal successivo D.P.C.M. del `97 solo con riferimento ai
commi 1 e 3 dell`art. 1 - è opportuno tener presente, inoltre, che ben tre dei
complessivi sei articoli (il terzo parzialmente, il quarto ed il quinto
integralmente) sono stati dichiarati incostituzionali con sentenza n. 517 del
30 dicembre 1991, contestandosi il potere del Governo, in mancanza di idonea
copertura legislativa, di adottare - con lo strumento del D.P.C.M. -
disposizioni di organizzazione ed indirizzo per le regioni in materia di piani
regionali di bonifica dell`inquinamento acustico e di piani comunali di
risanamento, nonché di fissare termini, per l`esame e l`approvazione dei piani
di risanamento delle imprese, ed oneri, per le imprese richiedenti la
concessione edilizia per la costruzione di nuovi impianti industriali.
Trattandosi, infatti, di una disciplina che
interferisce sull`autonomia regionale e comunale, le relative prescrizioni
possono essere validamente disposte soltanto con un atto legislativo o,
comunque, con un atto amministrativo adottato sulla base di una legge.
Il maggior limite del D.P.C.M. era certamente quello
di subordinare il regime definitivo alla zonizzazione delegata ai Comuni, senza
però prevedere alcun termine per tale incombenza né la possibilità per
l`autorità centrale di sostituirsi a quella locale in caso di inerzia della
stessa. Pertanto la durata del regime provvisorio dipende sostanzialmente dalla
volontà ed efficienza dei singoli Comuni con l`inevitabile conseguenza di una
difformità di standards sul territorio nazionale, in aperto contrasto con una
delle finalità della L. n. 833/1978 (art. 4), quella di assicurare condizioni e
garanzie di salute uniformi nell`ambito del predetto territorio.
Questo inconveniente non sembra essere stato
eliminato neppure dalla legge-quadro n. 447/1995, quantunque - all`art. 4 -
essa abbia imposto alle Regioni di provvedere, entro un anno dalla sua entrata
in vigore, a definire con legge “modalità, scadenze e sanzioni per l`obbligo di
classificazione delle zone” da parte dei Comuni, se il D.P.C.M. del `97 ha
dovuto prevedere - come si è detto - una disciplina provvisoria in attesa
dell`adempimento del menzionato obbligo.
I “rimedi“ di carattere penale.
Nel nostro ordinamento la tutela penale contro il
rumore è attuabile principalmente attraverso l`art. 659 c.p., collocato tra le
contravvenzioni lesive dell`ordine pubblico e la tranquillità pubblica, intesa
quest`ultima come particolare aspetto del primo.
La sistemazione codicistica rivela, quindi, pure per
quanto riguarda questa norma (come già si è visto per l`art. 844 c.c.) che la
voluntas legis non era apertamente diretta alla tutela della salute dei
cittadini, anche se, in concreto, garantendo la pubblica tranquillità, ed in
particolare la quiete pubblica in essa compresa, si finisce col salvaguardare
mediatamente il bene salute.
La pubblica quiete - definita dal MANZINI “elemento
essenziale d`ogni ordinamento civile, nel quale la libertà individuale non può
essere illimitata e devono venir garantite le condizioni necessarie perché la
convivenza si svolga in modo soddisfacente per la popolazione” - è, dunque,
l`interesse direttamente protetto dalla norma in esame, e la sua offesa si
concreta nel disturbo arrecato alle persone, considerate non individualmente ma
come collettività. La concreta determinazione del concetto di disturbo è stata
lasciata dal legislatore alla discrezionalità del giudice. L`orientamento
giurisprudenziale prevalente è, comunque, nel senso di ravvisarlo non in qualsiasi
azione fastidiosa, ma soltanto allorquando si realizzi una sensibile
alterazione della normale condizione di quiete.
Non è necessario, peraltro, che il disturbo sia
arrecato ad un elevato numero di persone, ma semplicemente ad un numero
indeterminato di esse.
L`art. 659 prevede due distinte ipotesi
contravvenzionali, entrambe quindi di competenza pretorile, procedibili di
ufficio ed ascrivibili all`agente indifferentemente a titolo di dolo o colpa:
la prima (primo comma) punisce il disturbo della pubblica quiete (occupazione o
riposo delle persone, spettacoli ritrovi o trattenimenti pubblici) cagionato
con modalità espressamente e tassativamente indicate; la seconda (secondo
comma), che configura - come si è detto - un titolo autonomo di reato e non una
circostanza di quello previsto al primo comma, punisce le attività rumorose
(professioni o mestieri) esercitate “contro le disposizioni della legge o le
prescrizioni dell`autorità”, tra le quali rientrano, secondo l`unanime dottrina
e giurisprudenza, anche le attività lavorative organizzate in forma
industriale.
In definitiva si può affermare che la prima mira ad
impedire i rumori ingiustificati e comunque evitabili, la seconda a colpire
quelle attività lavorative, per loro natura rumorose, tutte le volte che non
siano effettuate nel rispetto della normativa che le disciplina.
Le differenze tra le due contravvenzioni sono
notevoli, talché desta qualche perplessità la loro riunione sotto il medesimo
nomen iuris.
Innanzi tutto la prima può essere commessa da
“chiunque” (reato comune), mentre la seconda soltanto da chi esercita una
professione o un mestiere rumoroso (reato proprio); poi, l`evento, consistente
nel disturbo della quiete pubblica, nella prima deve effettivamente
verificarsi, nel senso che quantomeno occorre accertare in concreto una
effettiva attitudine delle emissioni rumorose a disturbare un numero
indeterminato di persone (reato di pericolo concreto), mentre nella seconda si
presume senza possibilità di prova contraria (iuris et de iure)
dall`illegittimo o irregolare esercizio dell`attività rumorosa (reato di
pericolo presunto).
La contravvenzione prevista dal comma secondo è
generalmente inquadrata, dunque, tra i reati formali o di mera condotta in
quanto solo questa andrebbe presa in considerazione, ai fini della sussistenza
di esso, non dovendosi accertare se l`esercizio dell`attività abbia arrecato
effettivo disturbo, ma soltanto se sia stato attuato contro una disposizione di
legge o un comando dell`autorità.
Per quanto riguarda l`effettiva rumorosità
dell`attività lavorativa, si segnala in dottrina e giurisprudenza un vivo
contrasto, almeno fino all`emanazione del D.P.C.M. 1 marzo 1991 tra chi difende
l`insindacabilità delle scelte della P.A. da parte del giudice ordinario, e
chi, invece, afferma la possibilità di quest`ultimo di valutare autonomamente
la detta rumorosità senza che ciò realizzi sconfinamento nel campo riservato
alla P.A. In questa direzione è stato osservato (Cass., sez. I, 9 aprile 1985,
Ghidini) che “spetta all`autorità comunale regolare le modalità di esercizio
delle professioni o mestieri rumorosi, ma il presupposto di tale disciplina -
rumore eccedente la normale tollerabilità secondo l`accezione dell`art. 844
c.c. - rientra nella competenza del giudice, il quale può anche disapplicare
l`atto amministrativo illegittimo, pronunziando conseguentemente sulla penale
responsabilità dell`imputato”.
Questo indirizzo, che pare determinato da un
apprezzabile scrupolo di valutare le singole attività in concreto per la loro effettiva
rumorosità, prescindendo cioè dall`inquadramento di esse operato in via
generale ed astratta dagli organi della P.A., suscita però notevoli perplessità
quando si scende sul campo attuativo, giacché un`indagine del genere rischia in
pratica sovente di ledere il principio della separazione dei poteri. Infatti le
scelte della P.A., nel considerare una determinata attività rumorosa,
contemperano (o dovrebbero farlo), svariati interessi - che vanno dalle
esigenze produttive, economiche, turistiche locali alla particolare utilità che
può derivare ad una collettività dall`esercizio di una specifica attività
lavorativa - e sono espressione di quella “opportunità amministrativa”,
insindacabile da parte del giudice ordinario.
Si verifica però spesso che i regolamenti comunali e
le ordinanze del sindaco si limitano a circoscrivere nel tempo le attività
rumorose, senza indicarle analiticamente. In casi del genere, trattandosi
evidentemente di una omissione degli organi della P.A. e non di una loro
meditata scelta, riteniamo possa sostenersi l`opportunità e la legittimità di
un`indagine del giudice circa il carattere rumoroso o meno dell`attività
esercitata, al fine di accertare la sussistenza della contravvenzione.
Sarebbe però auspicabile (pur ravvisandosene le
concrete difficoltà) che il magistrato, nella suddetta valutazione, non
rimanesse ancorato al criterio semplicistico di considerare rumorose tutte
quelle attività idonee a molestare il “senso auditivo dei terzi” (secondo
l`insegnamento della Suprema Corte), ma tenesse conto di quel complesso di
interessi (diritto al lavoro, esigenze della produzione, vantaggi per
l`economia, utilità per i consociati ecc.) alla cui tutela deve essere
improntata l`azione della P.A.; altrimenti fattispecie simili finirebbero con
l`essere regolate diversamente a seconda che la valutazione sulla rumorosità
sia effettuata da organi amministrativi o, in via sostitutiva, dal giudice
ordinario.
Questa diatriba non dovrebbe avere più
giustificazione con l`introduzione nel nostro ordinamento - da parte del
menzionato D.P.C.M. del `91 e di quelli emanati nel `97 in attuazione della
legge-quadro sull`inquinamento acustico - degli standars massimi di
tollerabilità delle emissioni sonore, avendo detto decreto operato, in via generale
ed astratta, quel contemperamento dei diversi interessi confliggenti
precedentemente devoluto alle Autorità locali o al giudice.
Pacificamente si ritiene, poi, che la
contravvenzione di cui al cpv. dell`art. 659 sia da inquadrare nella categoria
delle c.d. norme penali in bianco, in quanto incompleta o imperfetta,
contenendo unicamente la sanzione e non il precetto, per il quale occorre far
riferimento ad altre disposizioni di legge o a provvedimenti amministrativi.
Logica conseguenza è che, in assenza di specifici
divieti relativi ad una determinata attività rumorosa (integranti appunto il
precetto della suddetta norma penale), non si possa applicare la prevista
sanzione, e quindi il reato non sussiste; l`esercizio dell`attività rumorosa,
quantunque cagioni un effettivo disturbo per la pubblica quiete, deve, infatti,
ritenersi legittimo in applicazione del fondamentale principio della libertà
del lavoro, fatta salva comunque la tutela civilistica di cui si è parlato
prima. Ovviamente, qualora l`esercente produca rumori estranei all`attività, o
volutamente sproporzionati rispetto all`esercizio normale o consuetudinario di
essa, dovrà rispondere del reato di cui al primo comma dell`articolo in esame
che, come si è detto, può essere commesso da “chiunque”, quindi anche da lui.
A questo proposito è opportuno ricordare che la
menzionata contravvenzione deve ritenersi sussistente non solo quando
nell`ambito di un`attività lavorativa siano prodotti rumori estranei o comunque
esorbitanti dalla stessa, ma anche quando siano causati rumori inerenti
all`attività, che però siano eliminabili col ricorso ad opportuni accorgimenti
tecnici, elaborati dalla più progredita scienza.
Come si diceva, il precetto della norma di cui al
cpv. dell`art. 659 c.p. deve ricercarsi altrove, in “disposizioni di legge” o
“prescrizioni dell`Autorità”.
Tra le prime non può annoverarsi, secondo
l`insegnamento della Suprema Corte, l`art. 844 c.c., ma certamente rientrano i
precetti dettati dal T.U. delle leggi sanitarie (R.D. 27 luglio 1934, n. 1265)
con gli artt. 216, 217 e 218, in quanto la categoria delle industrie insalubri
comprende senza dubbio quelle rumorose.
Tra le “prescrizioni dell`Autorità” sono stati
sempre posti in prima linea i regolamenti comunali e le ordinanze del sindaco.
Infatti il Regolamento di attuazione della legge comunale e provinciale del
1908 (R.D. 12 febbraio 1911, n. 297), indicava all`art. 109 (n. 10), tra le
materie la cui disciplina veniva delegata ai comuni attraverso i regolamenti di
polizia urbana, “l`esercizio delle professioni e dei mestieri rumorosi”
inoltre, l`art. 66 del T.U. leggi di pubblica sicurezza (R.D. 19 giugno 1931,
n. 733) sanciva che l`esercizio delle dette attività doveva “essere sospeso
nelle ore determinate dai regolamenti locali o dalle ordinanze del sindaco”.
Senonché entrambe le dette norme sono state
recentemente abrogate: la prima dalla L. 8 giugno 1990, n. 142 (art. 64, lett.
a); la seconda dal D.L.vo 13 luglio 1994, n. 480 (art. 13).
Di certo, invece, rientra a pieno titolo tra “le
prescrizioni dell`Autorità”, che integrano il precetto dell`art. 659 cpv. in
questione, il D.P.C.M. 1 marzo 1991, sia che lo si consideri regolamento
generale, sia che lo si ritenga atto generale della P.A., per cui la violazione
delle sue disposizioni deve intendersi sanzionata con l`ammenda prevista dalla
suddetta norma codicistica.
Per quanto concerne, invece, la contravvenzione di
cui al primo comma dell`art. 659, le prescrizioni del D.P.C.M. costituiscono
soltanto un utile parametro di riferimento, potendosi configurare disturbo
della pubblica quiete anche nell`ipotesi di emissioni rumorose contenute nei
limiti di accettabilità del decreto.
Tra le contravvenzioni previste dall`art. 659 è
ipotizzabile, peraltro, il concorso, ad esempio quando l`attività rumorosa
venga effettuata fuori dagli orari consentiti e con produzione di rumori non
inerenti o necessari al suo svolgimento.
La norma in esame, per quanto concerne il regime
sanzionatorio, prevede la pena alternativa (arresto fino a tre mesi o ammenda
fino a lire 600.000) relativamente alla contravvenzione del primo comma, mentre
la sola pena pecuniaria (ammenda da lire 200.000 a lire 1.000.000) per quella
prevista dal capoverso. Entrambe le ipotesi di reato sono, quindi, estinguibili
per oblazione: la seconda, per effetto di quella “comune” (art. 162 c.p.), che
prevede il pagamento di un terzo del massimo della pena edittale (cioè lire
333.333) prima dell`apertura del dibattimento o dell`emissione del decreto
penale di condanna; l`altra, invece, per effetto della c.d. oblazione
“speciale” (art. 162 bis, c.p.), con il pagamento - entro il medesimo termine -
della metà del massimo dell`ammenda (cioè lire 300.000).
Com`è noto, la differenza saliente tra le due forme
di oblazione non è però da individuare tanto nella misura della somma da pagare
da parte del contravventore, quanto nella “discrezionalità” o meno del giudice
di consentirla. Infatti, contrariamente all`altra, l`oblazione c.d. speciale
può non essere ammessa dal pretore, avuto riguardo alla gravità del fatto, alla
personalità dell`imputato, o quando questi - pur avendone la possibilità - non
abbia eliminato gli effetti dannosi o pericolosi del reato.
Il diverso regime sanzionatorio delle due
contravvenzioni suddette, e le conseguenze pratiche da esso derivanti, danno la
misura della differente valutazione - da parte del legislatore del`31 - della
loro gravità, i cui effetti tuttora permangono nel nostro ordinamento.
Qualcuno, a tal proposito, ha ipotizzato de iure
condendo l`unificazione delle due fattispecie incriminatrici ed il
riconoscimento di rilevanza penale solo a quella fenomenologia rumorosa idonea
a pregiudicare le condizioni psico-fisiche di più persone.
E’ importante evidenziare che la legge-quadro sul
rumore (n. 477/1995), ripetutamente richiamata, mette ora in discussione la
sussistenza stessa del reato di cui al secondo comma dell`art. 659 c.p., in
quanto l`art. 10, comma 2, commina la semplice sanzione amministrativa per
“chiunque nell`esercizio o nell`impiego di una sorgente fissa o mobile di
emissioni sonore, superi i valori limite di emissione o di immissione”. Tale
norma - peraltro di contenuto più ampio della prima, riferendosi a “chiunque” e
non solo a chi eserciti professioni o mestieri per loro natura fonti di rumore
- avrebbe depenalizzato, in forza del principio di specialità di cui all`art.
9, L. n. 689/1981, la previsione codicistica. In tal senso è il prevalente
orientamento della Corte Suprema di cassazione (sez. I, 21 gennaio 1997, n.
2359, Marasco Petromilli; 19 giugno 1997, n. 4199, Sansalone; 10 novembre 1997,
n. 11113, Antonazzo; 26 marzo 1998, n. 1789, Girolimetti). Contrasta con tale
orientamento una isolata decisione della stessa I sezione (29 novembre 1996, n.
2646, P.M. in proc. Giacomelli), che esclude detta depenalizzazione. Secondo
altre sentenze (sez. I, 4 luglio 1997, n. 8589, Vita; 3 marzo 1998, n. 1295,
Herpel), la norma della L. n. 447/1995 non può considerarsi abrogatrice in toto
dell`art. 659, comma 2, c.p., che conseva comunque un ambito di applicazione
più ristretto, comprendendo ogni violazione diversa da quella riguardante la
regolamentazione dell`inquinamento acustico.
Un`altra norma della legge-quadro suddetta (art. 9)
prevede, poi, la possibilità di emanare “ordinanze contingibili e urgenti” - da
parte di sindaco, presidente della provincia, presidente della giunta
regionale, prefetto, Ministro dell`ambiente, Presidente del Consiglio dei
Ministri - al fine di contenere o abbattere emissioni sonore, anche ricorrendo
all`inibitoria parziale o totale di determinate attività. In caso di
inottemperanza ad ordinanze del genere, evidentemente, potrà configurarsi, ove
ne ricorrano le condizioni, la contravvenzione di cui all`art. 650 c.p.
Ulteriori disposizioni del codice penale in qualche
modo utilizzabili per combattere il fenomeno rumore, seppure non specificamente
destinate a tale scopo, sono gli artt. 437, 451, 590, sul pacifico presupposto
che da un`attività lavorativa rumorosa possono derivare lesioni personali di
varia portata agli “addetti ai lavori”.
Le prime due norme - che trovano collocazione
codicistica tra i delitti contro l`incolumità pubblica - riguardano le ipotesi,
rispettivamente dolosa e colposa, di rimozione od omissione di cautele o difese
contro gli infortuni sul lavoro, con la differenza che la prima è finalizzata a
prevenire disastri o infortuni sul lavoro, mentre la seconda semplicemente a
minimizzare i danni derivanti da un evento già verificatosi.
I detti reati, tutelando l`incolumità pubblica
nell`ambiente di lavoro, sussistono solo quando il pericolo di infortuni
minacci non singoli lavoratori ma un numero indeterminato di essi, anche se
settorialmente delimitato. Infine deve segnalarsi che parte di dottrina e
giurisprudenza, ancorandosi alla lettera della legge, non ritiene applicabili
le due norme in questione alle malattie professionali, giacché queste non
rientrerebbero nella categoria degli infortuni sul lavoro.
L`art. 590 c.p. contempla, invece, il reato di
lesioni personali colpose.
Esso ricorre - per quanto concerne la nostra
problematica - tutte le volte che al datore di lavoro (dirigente o preposto)
sia addebitabile - per negligenza, imprudenza, imperizia o inosservanza di
leggi, regolamenti, ordini o discipline - una malattia professionale
collegabile al rumore, riportata da un dipendente. Generalmente si tratta di
ipoacusia o sordità, ma il reato può ipotizzarsi anche in relazione alla
lesione di altri organi o funzioni, compromessi da un ambiente lavorativo
particolarmente rumoroso.
Non sempre però è agevole stabilire la
responsabilità dell`imputato in ordine al reato in questione, essendo delicato
e problematico l`accertamento in concreto del nesso causale tra l`attività
lavorativa rumorosa ed in particolare il danno auditivo, in quanto nella
produzione della morbilità confluiscono sovente altre concause (ad esempio
precedenti esposizioni in altri ambienti di lavoro, fattori extraprofessionali,
socioacusia, ecc.).
Tra gli specifici rimedi penali contro il rumore,
posti da leggi speciali, devono menzionarsi gli artt. 19 e 24 del D.P.R. 19
marzo 1956, n. 303 (Norme generali per l`igiene del lavoro).
Con la prima si prescrive, infatti, il maggior
isolamento possibile per le lavorazioni insalubri, tra cui rientrano quelle
rumorose; con la seconda si impone ai datori di lavoro di adottare - anche
nelle lavorazioni rumorose - gli accorgimenti suggeriti dal progresso
tecnologico per attenuarne le conseguenze dannose.
Entrambi i precetti sono sanzionati dal successivo
art. 58, lett. b), con l`ammenda da lire 500.000 a lire 1.000.000,
configurandosi così due tipiche ipotesi contravvenzionali, la cui portata
ovviamente è limitata alla tutela dal rumore negli ambienti di lavoro (sia a
favore dei lavoratori che dei terzi estranei in essi occasionalmente presenti).
Il citato art. 24 è stato, negli ultimi tempi,
ripetutamente tracciato di incostituzionalità, e denunciato alla Consulta da
giudici di merito, per pretesa violazione sia del principio di legalità (art.
25, secondo comma, Cost.) sia di quello di uguaglianza (art. 3 Cost). Infatti,
dalla mancata previsione nel nostro ordinamento dei limiti massimi di
tollerabilità dei rumori negli ambienti di lavoro, discenderebbe - ad avviso
dei giudici rimettenti - sotto il primo profilo, l`impossibilità per gli
imputati, che non conoscono i limiti di accettabilità, di adeguare la propria
condotta alla volontà della legge, e, sotto il secondo profilo, una “posizione
deteriore” dei giudicabili rispetto a coloro che, invece, possono esattamente
conoscere la chiara e precisa volontà delle disposizioni normative. In
definitiva è stata evidenziata l`impossibilità per il cittadino, destinatario
della norma, di desumere da essa una precisa regola di condotta, nonché quella
di supplire alla detta omissione del legislatore, ad opera del giudice, senza
incorrere nella violazione degli artt. 70 e 101 Cost.
Si ricorda incidentalmente, a tal proposito, che la
fissazione (e la revisione periodica) dei limiti massimi di accettabilità delle
emissioni sonore negli ambienti di lavoro - delegata dalla legge istitutiva del
Servizio sanitario (L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 4, u.c.) al Presidente
del Consiglio - non è stata finora effettuata, se non indirettamente, con il
citato recente D.L.vo n. 277 del 1991 (artt. 38-49). Così pure non è stato ancora
emanato il testo unico in materia di sicurezza del lavoro da parte del Governo,
che avrebbe dovuto provvedervi entro il 31 dicembre 1979, ai sensi dell`art.
24/I della medesima legge.
Tornando all`art. 24 del D.P.R. n. 303/1956, la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 475 del 20-27 aprile 1988, ha
confermato la legittimità della norma, rilevando che la stessa non può
considerarsi “in bianco” giacché “delibera compiutamente” il precetto, pur
rimandando ai suggerimenti della tecnica, da intendersi quali “elementi
normativi della fattispecie”. Inoltre, la decisione richiama il D.P.R. 5 maggio
1975, n. 146 che, seppure ad altri fini, individua - come pregiudizievole alla
salute - l`esposizione a rumori superiori a 95 decibel in luogo aperto o ad 85
decibel in luogo chiuso, per sottolineare che il nostro ordinamento giuridico
non è, al postutto, completamente privo di indicazioni in materia, tanto da
consentire al giudice di “orientare il suo giudizio ed esprimere il suo
prudente apprezzamento, sia pure con l`ausilio di consulenza o perizia”, ed
all`imprenditore di adottare gli accorgimenti del caso.
Meritano un richiamo, infine, le contravvenzioni
previste dagli artt. 374 e 377 del D.P.R. 27 aprile 1955, n. 547 (Norme per la
prevenzione degli infortuni sul lavoro), che impongono al datore di lavoro
rispettivamente di mantenere in buono stato di conservazione ed efficienza
impianti, macchine, apparecchi ecc. e di “mettere a disposizione dei lavoratori
mezzi personali di protezione appropriati ai rischi inerenti alle operazioni
effettuate, qualora manchino o siano insufficienti mezzi tecnici di
protezione”.
Il menzionato art. 24 del D.P.R. n. 305/1956, come
pure gli artt. 4 e 5 dello stesso decreto, sono stati però espressamente
abrogati (limitatamente al danno uditivo il primo, ed all`esposizione al rumore
gli altri) dall`art. 56, lett. c) del D.L.vo n. 277/1991.
Ne discende che la contravvenzione prevista
dall`art. 24 resta ancora in vigore non solo per le lavorazioni che producono
scuotimenti e vibrazioni, ma anche - relativamente al rumore - per i danni
provocati ad organi diversi da quello dell`udito.
Il successore, comunque, della citata norma è l`art.
41 del D.L.vo n. 277/1991 che impone (sanzionando l`inosservanza con l`ammenda
da lire 15.000.000 a lire 50.000.000) al datore di lavoro di ridurre al minimo
“in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico, i rischi
derivanti dall`esposizione al rumore mediante misure tecniche organizzative e
procedurali, concretamente attuabili, privilegiando gli interventi alla fonte”.
Tale norma ha destato notevoli perplessità proprio per l`inciso “concretamente
attuabili”, tanto da far definire “decreto antisicurezza” il provvedimento in
questione, che segna un deciso passo indietro sotto il profilo della tutela del
lavoratore. E’ stato, infatti, osservato che, mentre l`art. 24, D.P.R. n.
303/56 si proponeva di diminuire l`intensità del rumore, l`art. 41 in esame è
soltanto finalizzato a minimizzare i rischi da esposizione allo stesso, pur
privilegiando gli interventi alla fonte, per cui il minimo rischio è
considerato in termini relativi e non assoluti. Pertanto, alla luce della nuova
normativa, è da ritenersi superato il rigoroso indirizzo giurisprudenziale
affermatosi in precedenza secondo cui l`impossibilità materiale di adottare
misure idonee a ridurre oltre un certo limite l`intensità del rumore non può
che portare a rinunciare alla lavorazione pericolosa.
Si segnala, però, in proposito una recente e
confortante decisione della Suprema Corte (Cass. pen., sez. III, 17 febbraio
1995, n. 3437), secondo cui, quando la legge parla di “concreta attualità”, non
intende riferirsi al parametro dei costi effettivi che l`azienda dovrebbe
sostenere, bensì a quello delle conoscenze tecnico-scientifiche raggiunte, in
funzione della primaria tutela della salute del lavoratore.
Il decreto n. 277 pone poi una serie di obblighi
(concernenti la formazione e l`informazione dei dipendenti, la protezione degli
stessi, i controlli sanitari, la progettazione, costruzione e realizzazione di
nuovi impianti o fabbriche, ecc.) a carico di datori di lavoro, dirigenti,
preposti, lavoratori, medici, produttori e commercianti, creando numerose
ipotesi di reato (contravvenzioni) in caso di inosservanza di essi.
Si richiama, infine, il già menzionato D.L.vo 19
settembre 1994, n. 626, modificato dal D.L.vo 19 marzo 1996, n. 242 (ved. sub
voce “Lavoro”) che, prescrivendo misure per la tutela della salute e per la
sicurezza dei lavoratori durante il lavoro in tutti i settori di attività
privati o pubblici, riguarda ovviamente anche il problema del rumore e prevede
ulteriori contravvenzioni di differente gravità (artt. 89-93), con pena in
genere alternativa, a carico delle medesime categorie prese in considerazione
dal D.L.vo n. 277/1991 (datori di lavoro e dirigenti, preposti, commercianti e
installatori, medici competenti, lavoratori).
Il “rumore“ del traffico.
Indagini esperite qualche anno fa nei principali
centri urbani nazionali, con adeguata strumentazione tecnica, rivelarono che il
c.d. rumore stradale mediamente raggiungeva i 75/80 decibel.
In qualche caso tale soglia figurava anche
abbondantemente superata, come ad esempio a Messina, con oltre 106 decibel.
Analoghi accertamenti svolti in altre città europee,
con elevato traffico stradale, hanno dato risultati non di molto migliori.
In effetti il problema è particolarmente grave nelle
città della vecchia Europa, in quanto le strade “centrali” con traffico intenso
sono mediamente più strette ed attraversano zone residenziali; inoltre i
propulsori delle automobili europee hanno generalmente una coppia motrice
minore per cui vengono impiegati a numeri di giri più alti.
Ora se si pensa che, per star bene, l`uomo non
dovrebbe essere esposto a rumori comunque superiori ai 60 decibel, si comprende
la gravità della situazione per la salute collettiva, tanto che qualcuno ha
previsto, catastroficamente, una futura generazione di sordi.
Per fortuna non tutti vivono in grandi centri
urbani!
Le sorgenti di rumore normali in un autoveicolo in
moto sono costituite principalmente dal motore, dai pneumatici, dall`impatto
della carrozzeria con l`aria, nonché dai freni, quando vengono azionati. E’
stato osservato al proposito che l`intensità del rumore del motore alla massima
potenza è superata da quella del rumore di rotolamento dei pneumatici, per
velocità superiori agli 80 km/h, e da quella del rumore derivante dalla
turbolenza dell`aria sulla superficie del veicolo, per velocità superiori ai
100 km/h.
Compongono il rumore stradale, però, anche le
emissioni sonore prodotte dai dispositivi di segnalazione acustica. Questo
senza considerare i rumori causati da comportamenti incivili degli utenti della
strada, con inutili accelerazioni o stridii di pneumatici, eliminazione di
marmitte a solo scopo esibizionistico ecc.
Abbiamo già visto come il legislatore comunitario
abbia preso coscienza della gravità del fenomeno, seppure negli ultimi tempi,
cercando di ovviarvi.
Per quanto riguarda la normativa nazionale, occorre
far riferimento in un primo luogo, ovviamente, al codice della strada (v. voce “Veicoli”).
Come il vecchio T.U. 15 giugno 1959, n. 393, anche
il nuovo codice (D.L.vo 30 aprile 1992, n. 285) e relativo regolamento di
esecuzione (D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495) dedicano particolare attenzione al
problema della limitazione dei rumori connessi al traffico veicolare,
quantunque con la previsione di semplici violazioni amministrative. Devono poi
segnalarsi la L. 27 dicembre 1973, n. 942, riguardante l`omologazione dei
veicoli a motore, nonché i vari decreti ministeriali attuativi della disciplina
comunitaria.
L`art. 72 del codice della strada, concernente
l`equipaggiamento dei veicoli a motore, prescrive l`adozione di dispositivi di
segnalazione acustica e di dispositivi silenziatori omologati dal Ministero dei
trasporti, Direzione generale della M.C.T.C., nel rispetto delle direttive
comunitarie.
L`art. 155, comma 1, in parte ripetendo il vecchio
art. 112, pone la regola generale: “durante la circolazione si devono evitare
rumori molesti causati dal modo di guidare i veicoli, specialmente se a motore,
sia dal modo in cui è sistemato il carico e sia da altri atti connessi con la
circolazione stessa”.
E’ evidente il riferimento a quelle condotte di
guida incivili di cui sopra si è detto, ad esempio di chi porta il motore ad un
numero di giri eccessivamente elevato, fa stridere freni o pneumatici, ecc. I
commi successivi impongono specificamente di mantenere in buone condizioni di
efficienza e di non alterare il dispositivo silenziatore; di regolare gli
apparecchi radiofonici o di riproduzione sonora di bordo entro i limiti massimi
fissati dal regolamento; di tarare i dispositivi di allarme acustico in modo da
impedire la prolungata emissione di suoni. I limiti sonori massimi, sia degli
apparecchi radio e di riproduzione che dei dispositivi di allarme, sono poi
fissati dall`art. 350 del regolamento di attuazione.
L`art. 156 impone ai guidatori, ricalcando l`art.
113 del vecchio codice, la massima moderazione nell`uso dei dispositivi di
segnalazione acustica, cui può farsi ricorso soltanto ai fini della sicurezza
stradale e per il minor tempo possibile. La norma distingue, poi, a seconda che
ci si trovi in centro abitato o meno. Nel primo caso, vieta le dette
segnalazioni, tranne che per “effettivo e immediato pericolo”; nell`altro caso
le consente “ogni qualvolta le condizioni ambientali o del traffico lo
richiedano al fine di evitare incidenti, in particolare durante le manovre di
sorpasso”. Infine, sono esonerati dai divieti di uso dei dispositivi acustici i
conducenti di veicoli che trasportano feriti o ammalati gravi. La norma,
quindi, cerca di contemperare l`esigenza di impedire rumori molesti con quella
della sicurezza del traffico, privilegiando in genere la prima, tranne casi
eccezionali.
Interessante e innovativo, infine, il disposto
dell`art. 227 che impone agli enti proprietari delle strade di installare, ove
necessario, dispositivi di monitoraggio anche per il rilevamento
dell`inquinamento acustico.
Per tutta la normativa riguardante il rumore da
traffico, si veda la voce “Veicoli (e aree urbane)”.
Per quanto concerne il traffico aereo, occorre
ricordare che il c.d. rumore da sorvolo, che interessa soprattutto le zone
aeroportuali e le aereovie maggiormente frequentate, si presenta in continua
crescita e supera di gran lunga il valore di LAeq della pressione sonora
ambientale derivante dall`insieme di sorgenti sonore presenti sul territorio.
L`art. 9 della L. 13 maggio 1983, n. 213, modificando l`art. 771 del codice
della navigazione, ha introdotto, tra i documenti di bordo obbligatori per
tutti i velivoli ad eccezione degli alianti, il “certificato acustico”, i cui
requisiti e le modalità per ottenerlo sono stati fissati dal D.M. 3 dicembre
1983 (Certificazione acustica dei velivoli), attuativo della predetta legge e
delle direttive comunitarie in materia.
Il menzionato decreto ha in sostanza subordinato
“l`impiego di qualsiasi velivolo subsonico civile a reazione o velivolo civile
ad elica” al possesso del certificato acustico, rilasciato dal R.A.I. (Registro
aeronautico italiano) ai velivoli aventi determinate caratteristiche tecniche.
Merita un cenno, altresì, il D.P.R. 4 luglio 1985,
n. 461 (con cui sono stati recepiti nell`ordinamento interno i principi
generali contenuti negli allegati alla convenzione di Chicago del 1944,
relativa all`aviazione civile internazionale) per il contenuto dell`art. 18:
“Al fine di fornire all`ambiente naturale ed umano una adeguata protezione
dalle emissioni sonore degli aeromobili.... il Ministro dei trasporti con
proprio decreto.... emanerà le conseguenti disposizioni tecniche, idonee a dare
attuazione al principio generale sopra delineato, tenuto conto di quanto
previsto dall`allegato 16 “protezione dell`ambiente” alla convenzione relativa
all`aviazione civile internazionale...., nonché dal decreto del Ministro dei
trasporti in data 3 dicembre 1983 concernente la “certificazione acustica dei
velivoli”“.
Con la legge 26 giugno 1990, n. 165 (art. 10), poi,
è stata istituita un`imposta erariale per gli aeromobili, in aggiunta ai
diritti di approdo e partenza, commisurata alla rumorosità degli stessi. Tale
imposta è destinata in buona parte ai Ministeri dei trasporti e dell`ambiente
per il disinquinamento acustico soprattutto delle zone aeroportuali ed il
potenziamento dei servizi tecnici di controllo dello stato dell`ambiente.
Inoltre, un`imposta erariale regionale sulle emissioni sonore - da destinarsi,
tramite i competenti assessorati regionali, a sovvenzioni ed indennizzi alle
amministrazioni ed ai soggetti residenti nelle zone limitrofe agli aeroscali -
è stata recentemente istituita dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449 (art. 18).
Si segnala, ancora, il D.M. 19 dicembre 1994 del
Ministero dei trasporti e della navigazione, che pone ulteriori limitazioni per
i veicoli subsonici a reazione, in conformità del programma di azione della CEE
in materia ambientale ed in attuazione della menzionata direttiva comunitaria
n. 89/629 del 4 dicembre 1989, nonché il D.M. 31 ottobre 1997, che stabilisce
la metodologia di misura del rumore aeroportuale, limitatamente al traffico
civile nella fase di movimentazione.
A tale proposito deve evidenziarsi il D.P.R. 11
dicembre 1997, n. 496, modificato dal D.P.R. 9 novembre 1999, n. 476 - emanato
in attuazione dell`art. 11, L. n. 447/1995 - con cui sono state fissate le
modalità per il contenimento e l`abbattimento del rumore prodotto dagli
aeromobili civili nelle attività aeroportuali, tra cui spicca: il divieto di
voli notturni (dalle ore 23 alle ore 6 locali), tranne tassative eccezioni
sottoposte comunque a maggiori cautele; la verifica, con cadenza almeno
biennale, dei limiti di emissione degli aeromobili; la previsione di sanzioni
amministrative per la violazione di procedure antirumore; la presentazione ai
Comuni interessati di piani di abbattimento e contenimento del rumore da parte
degli enti gestori degli aeroporti.
Si segnalano altresì il D.M. (Ambiente) 20 maggio
1999 ed il D.M. 3 dicembre 1999. Col primo si stabiliscono i criteri per la
progettazione dei sistemi di monitoraggio per il controllo dei livelli di
inquinamento acustico in prossimità degli aeroporti, nonché i criteri per la
classificazione degli aeroporti in relazione al livello di inquinamento
acustico; col secondo si definiscono i criteri delle procedure antirumore ed i
confini delle aree di rispetto negli aeroporti. A tal proposito è interessante
sottolineare che i nuovi insediamenti abitativi realizzati nelle suddette aree
di rispetto sono stati espressamente assoggettati alle prescrizioni del
menzionato D.P.C.M. 5 dicembre 1997 recante “Determinazione dei requisiti
acustici passivi degli edifici”.
Con Decreto 28 marzo 1995, il Ministro dei trasporti
e della navigazione, di concerto con il Ministro dell`ambiente, ha dato
attuazione alla menzionata direttiva CEE 92/14 in tema di limitazione delle
emissioni sonore dei velivoli subsonici a reazione, introducendo ulteriori e
più rigorose prescrizioni soprattutto con decorrenza 1 aprile 2001.
Relativamente al traffico ferroviario, si ricorda
innanzitutto che il regolamento delle ferrovie dello Stato non consente fischi
acuti, ma moderati, vietandone comunque l`abuso in prossimità dell`abitato
(art. 8).
Nel gennaio 1999 è stato finalmente pubblicato il
Regolamento di esecuzione in materia di inquinamento acustico derivante da
traffico ferroviario (emanato con D.P.R. 18 novembre 1998, n. 459, anch`esso in
attuazione dell`art. 11, L. n. 447/1995 sopra menzionato), che stabilisce le
norme per la prevenzione ed il contenimento dell`inquinamento da rumore avente
origine dall`esercizio delle infrastrutture (materiale rotabile, binari,
stazioni, scali, parchi, piazzali e sottostazioni elettriche) delle ferrovie e
delle linee metropolitane di superficie, con esclusione delle tramvie e delle
funicolari. Il decreto individua le fasce territoriali di pertinenza delle
infrastrutture esistenti e di nuova realizzazione, stabilendo valori limite
assoluti di immissione del rumore, anche in relazione alle infrastrutture del
sitema c.d. “ad alta velocità”, con un trattamento privilegiato per scuole,
ospedali, case di cura e case di riposo.
Con D.M. (Ambiente) 16 marzo 1998, inoltre, sono
state stabilite le tecniche di rilevamento e di misurazione dell`inquinamento
da rumore - in attuazione dell`art. 3, comma 1, lett. c), L. n. 447/1995 - con
previsione di distinte metodologie per misurare il rumore ferroviario e quello
stradale.
Per finire, si richiama l`art. 10 del R.D.L. 9
maggio 1932, n. 813 (Disposizioni sulla circolazione dei motoscafi e delle
imbarcazioni a motore) che prescrive l`adozione di “almeno un apparecchio
silenziatore o di un dispositivo atto ad eliminare o ad attenuare i rumori”,
vietando “qualsiasi alterazione od applicazione di dispositivi che annulli o
riduca gli effetti dell`apparecchio silenziatore”.
Importante senz`altro, a proposito di traffico, è
ancora una volta la legge-quadro sul rumore (L. n. 447/1995), in quanto, tra i
provvedimenti per la limitazione delle emissioni sonore di cui al comma 5
dell`art. 2, inserisce anche i piani dei trasporti urbani ed extraurbani e i
piani urbani del traffico, la pianificazione e gestione del traffico stradale,
aeroportuale, ferroviario e marittimo.
La tutela dell`inquinamento acustico viene così
finalmente assunta tra i fattori concorrenti alla formazione delle scelte di
pianificazione e governo del territorio.
Conclusioni.
Questa panoramica dell`attuale “disponibilità
normativa” in materia di rumore e inquinamento sonoro, certamente non
esaustiva, vuole essere un contributo giuridico “pratico” alla difesa
dell`ambiente e quindi della salute, offrendo agli interessati una bussola che
- indicando quanto meno i punti cardinali - consenta loro un orientamento più
agevole tra le varie disposizioni vigenti.
La difficoltà di orizzontarsi deriva essenzialmente
dal fatto che, nel nostro ordinamento, come si è visto, mancava - fino a poco
fa - una normativa specifica contro il fenomeno rumore correlato al danno alla
salute, per cui si era costretti a far riferimento ad altre disposizioni
“polivalenti”, adattandole alla bisogna. Tra qualche anno, quando sarà
finalmente operativa la legge-quadro sul rumore, che però necessita di tanti
(forse troppi) provvedimenti attuativi, e delle indispensabili norme di
finanziamento, la situazione dovrebbe, radicalmente mutare. Con la legge n.
447/1995 si è, infatti, raggiunta finalmente la consapevolezza della necessità
di un`efficace e decisa azione preventiva sulle potenziali sorgenti di degrado
ambientale nonché dell`esigenza di considerare le sorgenti sonore (di qualsiasi
natura: impianti fissi, infrastrutture stradali, linee di trasporto, ecc.)
quali punti di riferimento imprescindibili nella pianificazione ed
organizzazione del territorio destinato ad ospitarle.
Ritengo, comunque, che anche attualmente gli
strumenti utilizzabili per raggiungere soddisfacenti risultati nella lotta al
rumore ed all`inquinamento sonoro siano, tutto sommato, sufficienti.
Oltre alla normativa citata, meritano particolare
attenzione, a tal proposito: L. 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del Ministero
dell`ambiente (artt. 2, 6, 18); L. 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del
Servizio Sanitario nazionale (artt. 4, 14, 20); D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
sul decentramento amministrativo (artt. 101, 102, 104).
Nel frattempo sarebbe auspicabile una più decisa
azione dell`autorità amministrativa, che ha al suo arco molte frecce, troppo
spesso inutilizzate. Infatti, attraverso l`adeguato esercizio da parte dei
Comuni della potestà regolamentare in materia di igiene, riconosciuta
dall`ordinamento come espressione dell`autonomia normativa comunale; mediante
l`applicazione delle richiamate disposizioni del T.U.L.S. nei confronti di
manifatture o fabbriche insalubri; e soprattutto con l`adozione, nei casi
consentiti, dei provvedimenti contingibili ed urgenti da parte del sindaco,
quale ufficiale di Governo, o del prefetto, in funzione surrogatoria,
potrebbero essere eliminate sul nascere molte sorgenti di rumore, senza
attendere l`intervento, solitamente repressivo, dell`autorità giudiziaria.
Questa è, del resto, la strada individuata ed
indicata, già molti anni orsono, dalla Corte costituzionale secondo la quale
“la eliminazione delle cause che ledono e pongono in pericolo la salute
pubblica non è compito dell`autorità giudiziaria e non può essere affidata al
pronto intervento della stessa”, ma è “affidata dalla Costituzione ad organi
amministrativi”.