Aspetti
sanzionatori del decreto Ronchi
di Stefano
Maglia
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Già
a pochi mesi dall’emanazione del Decreto-Ronchi non furono pochi coloro che
sollevarono dubbi di legittimità costituzionale su alcune norme contenute nel
medesimo decreto, in particolare con riferimento all’eventuale superamento dei
limiti contenuti nella delega di cui all’art. 2, c.1, lett. d), della L. 22
febbraio 1994, n. 146.
Specialmente
dopo le modifiche effettuate nel testo del D.Lvo 22/97 ad opera del D.L.vo 8
novembre 1997, n. 389 (c.d. “Ronchi bis”), ed in specialmodo per ciò che
concerne gli aspetti sanzionatori, tali dubbi di legittimità crebbero fino a
portare, per es., il Pretore di Roma ad emettere una serie di ordinanze di
rinvio alla Corte Costituzionale, tutte incentrate - in sostanza - sulla
violazione degli obblighi di comunicazione e di tenuta dei registri obbligatori
e dei formulari come disciplinati dall’art. 52 del decreto Ronchi (da ultimo si
veda Pret. pen Roma, ord. di rinvio 21 ottobre 1998, Ortolani, in G.U., Prima
serie spec., n. 3 del 20 gennaio 1999).
Una
delle prime della “serie” si può considerare l’ord. di rinvio 16 dicembre 1997,
questione sollevata al fine di appurare se non esistessero gli estremi di
illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 76 e 77 Cost. (norme
che si riferiscono ai limiti della funzione legislativa delegata al Governo),
dell’art. 52 del D.L.vo 22/97, norma relativa appunto alla violazione degli
obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari,
condotte configurate quali meri illeciti amministrativi.
Ciò,
secondo il Pretore di Roma, sarebbe in contrasto appunto con i citati artt. 76
e 77 Cost. per almeno due motivi: primo, “in quanto non rispondente ai principi
ed ai criteri direttivi della delega, e precisamente al disposto dell’art. 2,
comma 1, lett. d), della L. 146 del 1994, che stabilisce i criteri direttivi in
tema di sanzioni per le violazioni delle norme dei decreti che il governo era
delegato ad adottare” (con particolare riferimento al fatto che tale art. 2,
comma 1, lett. d, fa espressamente “salva l’applicazione delle norme penali
vigenti” al momento dell’entrata in vigore della stessa legge); secondo, il
medesimo art. 2, lett. d, stabilisce che le sanzioni penali saranno previste
“solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi
generali dell’ordinamento interno” e - secondo il giudice a quo - le
violazioni delle norme in materia di tenuta e compilazione dei registri di
carico e scarico dei rifiuti esporrebbero appunto a pericolo l’interesse
generale dell’ordinamento interno alla tutela dell’ambiente.
Si
noti, tra l’altro, che sostanzialmente analoga questione veniva sollevata da
altri pretori (cfr. pret. pen. Grosseto, ord. di rinvio 25 settembre 1997,
Franci, in Riv. pen. 1998,141 e Pret. pen. Ancona, ord. di rinvio 21
settembre 1998, Subissati, ivi 1998, 1103).
Soltanto
nel dicembre scorso la Corte Costituzionale si è espressa con riferimento a tale
ordinanza, con una sentenza di non fondatezza della questione, articolata in
una serie di considerazioni sostanzialmente condivisibili.
Nella
motivazione della sent. n. 456 del 1998 si devono sottolineare in specialmodo
alcuni passi particolarmente significativi non tanto per capire i motivi del
rigetto della questione di legittimità, ma specialmente per riflettere su
alcuni grandi temi che non riguardano solo la pur rilevante questione sollevata
dal Pretore romano.
In
primis: siamo proprio così certi che la sanzione penale in campo ambientale sia
sempre più efficace e - specialmente - tempestiva rispetto a quella
amministrativa?
Ancora.
È giusto che delle inottemperanze di natura formale vengano punite con sanzioni
penali?
Le
questioni non son certo di poco conto e non è nemmeno questa la sede più
opportuna per vagliarle sino in fondo, ma ben fa il Giudice delle leggi a
sottolineare l’uso prudente e selettivo della sanzione penale in quanto “la
risposta penale non è la più idonea a fare in modo che le leggi e le norme che
regolano le attività di riciclo, recupero e smaltimento dei rifiuti siano
rispettate”, parole importanti, scritte proprio alla vigilia dell’inserimento
nel codice penale addirittura di un Titolo nuovo (il VI bis) riguardante i
delitti contro l’ambiente.
È
bene riflettere con attenzione sulla maggior deterrenza e tempestività della
sanzione pecuniaria rispetto a quella penale, prima di scagliarsi contro
presunte forme di liberalizzazione di condotte illegittime.
Ben
fa dunque la Corte Costituzionale a sottolineare che “gli obblighi formali (di
comunicazione o di tenuta dei registri), sia pure strumentali, nel contesto
legislativo, al miglior controllo sull’attività, potenzialmente pericolosa per
l’ambiente, di produzione e di smaltimento di rifiuti” non possono essere
assimilabili a condotte direttamente lesive dell’ambiente.
Si
noti – inoltre – che la Corte Costituzionale aveva già emesso qualche mese
prima un’ordinanza (7-17 luglio 1998, in G.U., Prima serie spec., n. 34, del 26
agosto 1998) su di una questione sostanzialmente analoga, sollevata dal Pretore
di Pescara con ord. di rinvio 9 ottobre 1997 (G.U., Prima serie spec., n. 12,
del 25 marzo 1998), ordinanza che – peraltro – non era andata nel merito della
questione per motivi formali riconducibili, in buona sostanza, allo jus
superveniens rappresentato dalle modifiche introdotte dal D.L.vo 389/97
(c.d. Ronchi-bis).
Ma
la sentenza n. 456/98 della Corte Costituzionale non si ferma qui.
Condivisibile è altresì il punto in cui il Giudice delle leggi, con riferimento
ai limiti della delega, sottolinea come la clausola “salva l’applicazione delle
norme penali vigenti” deve interpretarsi in senso restrittivo, “come intesa a
precludere al Governo la possibilità di incidere…sulla disciplina penale più
generale, di fonte codicistica o comunque afferente ad ambiti e ad interessi
che, per quanto implicati anche nella nuova normativa, in essa non si
esauriscono”.
Questo
eccessivo formalismo sui limiti della delega – si noti – può divenire in taluni
casi realmente paralizzante. Si veda per tutti l’iter della nuova legge di
riforma sulle norme in tema di acque. Attenzione. Nel campo ambientale non si
può più procedere a compartimenti stagni. È impensabile ritenere che – su
terreni quali l’intera riforma della normativa sulle acque o sui rifiuti – si
possa e si debba rimanere “inchiodati” ai rigidi limiti delle direttive europee
emanate in certi casi 5 o 10 anni prima, senza valutare e provvedere le
interazioni con le discipline di “contorno”.
Giusto
è infatti il sacrosanto controllo sulla straordinaria attività legislativa
dell’esecutivo; sbagliato è trincerarsi dietro un improvvido formalismo,
soltanto paralizzante dell’attività normativa e di nessun aiuto – quando non
addirittura di freno e di danno – alla stessa causa della tutela della salute e
dell’ambiente.
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SM 11.10.99