Autorizzazione ordinaria ex art. 269 per stabilimenti nuovi, da trasferire o modificare

L’art. 269 del D.L.vo n. 152/06 definisce le modalità di richiesta dell’autorizzazione per tutti gli stabilimenti che producono emissioni e che sono soggetti ad autorizzazione ai sensi del titolo I della parte quinta, ferme restando le esclusioni e le agevolazioni stabilite dal decreto.
Il co. 1 dell’art. 269, come modificato dal D.L.vo n. 128/10 è lapidario: “i singoli impianti e le singole attività presenti nello stabilimento non sono oggetto di distinte autorizzazioni”, eventualità resa, invece, possibile dal testo storico del D.L.vo n. 152/06. Tuttavia, alcune agevolazioni sono ancora possibili, ma solo per le attività in deroga.
In base ai commi 2 e 8 dell’art. 269 deve presentare una domanda di autorizzazione il gestore che intende installare uno stabilimento nuovo, trasferire uno stabilimento da un luogo ad un altro oppure effettuare una modifica sostanziale dello stabilimento (intesa come modifica di impianti o attività ivi presenti).
I concetti di nuovo stabilimento e di trasferimento sono ormai palesi, mentre merita un approfondimento la definizione di modifica.
Sono considerate modifiche dello stabilimento:
– l’installazione di un impianto o avvio di un’attività presso uno stabilimento, la modifica di un impianto o di un’attività presso uno stabilimento, la quale comporti una variazione di quanto indicato nel progetto o nella relazione tecnica di cui al co. 2 dell’art. 269, o nell’autorizzazione di cui al co. 3 dell’art. 269, o nella domanda di adesione all’autorizzazione generale di cui all’articolo 272, o nell’autorizzazione rilasciata ai sensi del DPR 203/88 o nei documenti previsti dall’articolo 12 di tale decreto;
– i cambiamenti relativi alle modalità di esercizio o ai combustibili utilizzati.
È, invece, una modifica sostanziale, come definito dalla lettera m-bis) del co. 1 dell’art. 268, una modifica che:
– comporti un aumento o una variazione qualitativa delle emissioni;
– alteri le condizioni di convogliabilità tecnica delle stesse;
a condizione che che la modifica possa produrre “effetti negativi e significativi sull’ambiente”.
Tale requisito è stato introdotto nel D.L.vo n. 152/06 dalla lett. b) del co. 1 dell’art. 19 del D.L.vo n. 46/14 ed è quindi in vigore dal 11 agosto 2014. Il fatto che la modifica per essere qualificata come sostanziale debba comportare effetti negativi e significativi è una semplificazione enorme, in quanto fino all’entrata in vigore del D.L.vo n. 46/14, dal punto di vista strettamente formale, anche un minimo incremento delle emissioni prodotte era considerato modifica sostanziale, per non parlare del rischio che potesse essere inteso come modifica sostanziale anche un miglioramento della qualità delle emissioni, fattispecie rientrante nella casistica della “variazione qualitativa delle emissioni”; pertanto il D.L.vo n. 46/14 offre una flessibilità interpretativa circa la nozione di modifica sostanziale delle emissioni che, per essere giudicata tale, deve necessariamente comportare “effetti negativi e significativi sull’ambiente”, seppur, come in tema di valutazione di impatto ambientale, non venga fornito alcun indirizzo per qualificare come negativi e significativi determinati effetti.
Per le attività di cui all’art. 275 valgono, invece, le più precise definizioni di cui ai commi 21 e 22 del medesimo, di seguito riportate:
– una modifica del consumo massimo teorico di solventi che comporta un aumento delle emissioni di composti organici volatili superiore al 25% per le attività di ridotte dimensioni;
– una modifica del consumo massimo teorico di solventi che comporta un aumento delle emissioni di composti organici volatili superiore al 10% per tutte le altre attività;
– qualsiasi modifica che, a giudizio dell’autorità competente, possa avere effetti negativi significativi sulla salute umana o sull’ambiente;
– qualsiasi modifica del consumo massimo teorico di solventi che comporti la variazione dei valori limite applicabili.
Come si può notare, nel caso dei COV vi sono criteri concreti ed oggettivi, seppure la terza casistica permetta all’autorità competente di considerare sostanziale una modifica che “potrebbe avere effetti negativi e significativi sulla salute umana o sull’ambiente”.
In tema di modifiche di stabilimento il co. 8 dell’art. 269 prevede l’emanazione di un decreto del MATTM per integrare l’allegato I alla parte quinta con l’indicazione:
– di ulteriori criteri per la qualificazione delle modifiche sostanziali;
– delle modifiche (non sostanziali) per le quali non vi sarà l’obbligo di effettuare la comunicazione.
Tale decreto avrebbe dovuto essere già adottato ai sensi del co. 5 dell’art. 281 come modificato dal D.L.vo n. 128/10 entro il 30 giugno 2011, data prevista per il primo aggiornamento dell’allegato. In realtà il termine originariamente fissato dal testo storico era addirittura pari ad un anno dall’entrata in vigore del D.L.vo n. 152/06, quindi il 29 aprile 2007: si sono dovuti attendere, invano, tre anni per vedere ulteriormente prorogata e inottemperata la scadenza inizialmente prevista, scadenza poi cancellata dal DL 9 febbraio 2012 n. 5 convertito con L. 4 agosto 2012 n. 35; fortunatamente il D.L.vo n. 46/14 ha concesso una minima possibilità interpretativa a gestori ed autorità competenti grazie alla modifica della definizione riportata nell’art. 268.
L’art. 269 del D.L.vo n. 152/06 individua le procedure per l’ottenimento dell’autorizzazione ad effettuare le emissioni in atmosfera, che in modo non appropriato, ma comunque efficace, viene comunemente appellata di tipo ordinario, da ritenersi valida per stabilimenti non soggetti ad AIA. Come noto, l’autorizzazione ai sensi dell’art. 269 è uno dei titoli sostituiti dall’autorizzazione unica ambientale (AUA) di cui al DPR 59/13 e solo in rari casi è possibile ritrovarla come autorizzazione a sé stante: si tratta sostanzialmente dei casi in cui l’autorizzazione ex art. 269 è coordinata nella VIA o nelle procedure abilitative previste per gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili (vedasi l’art. 12 del D.L.vo n. 387/03 e l’art. 6 del D.L.vo n. 28/11) o più in generale nei casi in cui non si dovrebbe parlare di AUA per effetto delle teoriche esclusioni dal campo di applicazione del DPR 160/10 (vedasi il co. 4 dell’art. 2 del DPR 160/10 medesimo).
Quindi, di fronte ad una situazione così articolata di procedimenti amministrativi che sostituiscono o coordinano l’autorizzazione ad effettuare le emissioni in atmosfera ex art. 269 del D.L.vo n. 152/06, risulta anacronistica o comunque limitata a rarissimi casi la procedura e la tempistica istruttoria illustrata nel co. 3 dell’art. 269, distinta a seconda che si tratti di un nuovo stabilimento o di un trasferimento, oppure di modifica di uno stabilimento. I commi rimanenti, invece, mantengono la loro validità anche nell’ambito di procedure di più ampio respiro, in particolare laddove definiscono i contenuti della domanda di autorizzazione, i contenuti dell’autorizzazione nonché le procedure da seguirsi in caso di modifiche di stabilimento.
Nel caso di uno stabilimento nuovo o da trasferire la domanda di autorizzazione deve essere accompagnata da una serie di documenti indicati dal co. 2 dell’art. 269 del D.L.vo n. 152/06, precisando anche l’eventuale presenza di dispositivi mobili di un altro gestore che sono collocati ed utilizzati in modo non occasionale in uno stabilimento (vedasi co. 1 dell’art. 272).
Un ulteriore documento che, in taluni casi, si ritiene possa accompagnare la domanda di autorizzazione è una valutazione circa l’impatto delle emissioni dello stabilimento in questione sulla qualità dell’aria nella zona interessata, in virtù del co. 5 dell’art. 271. Tale co. prevede che per la fissazione dei limiti si devono valutare anche il complesso delle emissioni provenienti da altre fonti e lo stato di qualità dell’aria nella zona considerata.
Per quanto riguarda l’istruttoria, senza addentrarsi troppo nella procedura stabilita dall’art. 269, è importante ricordare che per il rilascio dell’autorizzazione per uno stabilimento nuovo o da trasferire è obbligatorio che essa venga effettuata tramite la conferenza dei servizi, in quanto tale speciale disposizione di una norma di settore impone il ricorso alla conferenza dei servizi anche nel caso dell’AUA, come prevede il co. 7 dell’art. 4 del DPR 59/13. Il co. 3 dell’art. 269 stabilisce in particolare che nella conferenza dei servizi debba essere effettuato un contestuale esame degli interessi coinvolti in altri procedimenti amministrativi, tra cui quelli di competenza del Comune ai sensi del DPR 6 giugno 2001 n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia” e del RD 27 luglio 1934 n. 1265 “Testo unico delle leggi sanitarie”; ciò dovrebbe comunque avvenire nelle procedure attivate presso lo sportello unico per le attività produttive (SUAP), in quanto la conferenza dei servizi dallo stesso convocata riguarderebbe anche titoli abilitativi diversi dalla semplice autorizzazione ex art. 269 o dall’AUA stessa. La disposizione del co. 3 dell’art. 269 rimarca l’imprescindibile legame che vi è tra discipline diverse, sia perché gli aspetti connessi al DPR 380/01 possono sancire la non insediabilità di una determinata attività in una certa zona, sia perché gli aspetti di tutela sanciti dal TULLSS, oltre ad essere connessi a loro volta ad aspetti di tipo pianificatorio, devono preservare la salute umana. Tuttavia l’art. 269 non specifica quali Amministrazioni o soggetti istituzionali debbano essere convocati alla conferenza dei servizi; considerati gli aspetti coinvolti, è lecito ritenere che partecipino ai lavori della conferenza, oltre all’autorità competente, i rappresentanti di:
– Comune territorialmente competente per la valutazione degli aspetti relativi alla compatibilità urbanistica;
– azienda sanitaria locale per quanto attiene gli aspetti igienico sanitari e la valutazione circa i potenziali effetti sullo stato di qualità della zona interessata;
– autorità competente per il controllo relativamente agli aspetti riguardanti il monitoraggio.
Qualora l’autorità competente per il controllo coincida con l’agenzia regionale per la protezione dell’ambiente, il suo apporto tecnico sarebbe ancora più proficuo, in quanto ad essa spetta la gestione delle stazioni di monitoraggio ai sensi D.L.vo n. 155/10: grazie a precise informazioni sulla qualità dell’aria, è possibile imporre limiti di emissione che prevengano effetti negativi sulla qualità dell’aria della zona interessata dalle ricadute degli inquinanti emessi da uno stabilimento.
Nell’ambito dell’istruttoria al gestore possono essere richieste integrazioni che devono essere trasmesse all’autorità competente entro 30 giorni dalla richiesta e l’autorità competente si deve pronunciare entro 120 giorni oppure entro 150 giorni dalla presentazione della domanda nel caso si siano rese necessarie integrazioni.
In merito all’esercizio dei poteri sostitutivi, il DPR 13 marzo 2013 n. 59 prevede che in caso di inerzia dell’Autorità competente il gestore possa rivolgersi al soggetto di cui al co. 9-bis dell’art. 2 della L. 241/90, al quale si rimandano i lettori più curiosi.
La procedura relativa alla modifica dello stabilimento è diversa da quella prevista per uno stabilimento nuovo o da trasferire, in quanto si tratta di uno stabilimento già autorizzato.
Con la prima entrata in vigore del D.L.vo n. 152/06 l’autorizzazione avrebbe potuto essere rilasciata con riferimento ai soli impianti, per cui può essersi verificato il caso in cui una parte dello stabilimento sia rimasto dotato di autorizzazione rilasciata ai sensi del DPR 203/88, senza una scadenza, ma con l’obbligo di ripresentare domanda ai sensi dell’art. 281 del decreto, e per impianti (quali parti di stabilimento) nuovi od oggetto di modifica il gestore sia entrato in possesso di una autorizzazione con durata quindicennale. Tali situazioni non sono più ammissibili grazie all’entrata in vigore del D.L.vo n. 128/10, in quanto, come più volte ribadito, l’autorizzazione è rilasciata per l’intero stabilimento, conseguentemente l’aggiunta di un nuovo impianto o di una nuova attività generanti emissioni è considerata una modifica dello stabilimento.
Nel caso di modifica di stabilimento il co. 8 dell’art. 269 prevede diverse procedure a seconda della tipologia di modifica.
Anche la procedura prevista in caso di modifica va contestualizzata nell’ambito della eventuale procedura più ampia alla quale va ricondotta l’autorizzazione ex art. 269, pertanto quanto previsto dal co. 8 dell’art. 269 si applica ai pochi casi in cui l’autorizzazione ad effettuare le emissioni in atmosfera non viene coordinata o sostituita da altri procedimenti od autorizzazioni. Si ricorda, comunque, che il co. 8 dell’art. 269 prevede che, in caso di modifica di uno stabilimento, il gestore debba trasmettere all’autorità competente un’apposita e preventiva comunicazione, a seguito della quale l’autorità competente stessa procede in due diversi modi:
– nel caso in cui la modifica sia non sostanziale l’autorità competente provvede, se necessario, ad aggiornare l’autorizzazione in atto; nel caso in cui la stessa non si esprima entro 60 giorni dal ricevimento, il gestore può procedere all’esecuzione della modifica non sostanziale comunicata, fatta salva la possibilità dell’autorità competente di intervenire successivamente;
– nel caso in cui, invece, la modifica sia sostanziale l’autorità competente ordina al gestore di presentare una domanda di autorizzazione ai sensi dell’art. 269.
Già qui, il co. 8 dell’art. 269 del D.L.vo n. 152/06 lascia trasparire un punto debole: l’unica modifica a cui può essere data attuazione è quella non sostanziale, per cui, in mancanza di risposta dell’autorità competente entro i 60 giorni previsti, il gestore, in buona fede, potrebbe eseguire una modifica ritenuta poi sostanziale dall’autorità competente, commettendo un reato sanzionato ai sensi del co. 1 dell’art. 279.
Il decreto non definisce come debba avvenire proceduralmente l’aggiornamento in caso di modifica non sostanziale; verrebbe da pensare che possa limitarsi ad un iter autonomo e snello, ma il fatto che il co. 3 dell’art. 269 preveda una specifica procedura per il rinnovo e l’aggiornamento dell’autorizzazione, può far pensare che la stessa si applichi anche al caso delle modifiche non sostanziali.
In caso di modifica sostanziale, come tale riconosciuta già direttamente dal gestore, è tutto molto più lineare: il gestore presenta una domanda di autorizzazione ai sensi dell’art. 269, rispetto alla quale l’autorità competente provvede:
– all’aggiornamento dell’autorizzazione con un’istruttoria limitata agli impianti ed alle attività interessati dalla modifica;
– al rinnovo dell’autorizzazione con un’istruttoria estesa a tutto lo stabilimento se vi sia tale esigenza in relazione all’evoluzione della situazione ambientale o delle migliori tecniche disponibili.
La differenza tra le due alternative consiste:
– nella possibilità di rivedere i limiti e le prescrizioni stabiliti per parti di stabilimento già autorizzati qualora si proceda al rinnovo dell’autorizzazione;
– nella diversa durata dell’autorizzazione, in quanto il rinnovo comporta il decorso di un nuovo periodo di 15 anni, mentre l’aggiornamento mantiene la scadenza originariamente fissata.
L’iter istruttorio in caso di modifica è importante anche qualora si sia in presenza di uno stabilimento soggetto ad AUA, perché consente di comprendere quali siano i soggetti competenti in materia ambientale che devono essere coinvolti in AUA e quali siano i tempi per l’ottenimento dell’AUA stessa in caso di modifiche sostanziali da apportarsi allo stabilimento. Il procedimento previsto sia per il rinnovo sia per l’aggiornamento è stabilito dal co. 3 dell’art. 269 e consiste in un autonomo procedimento nel quale l’autorità competente deve dare preventiva comunicazione al Comune interessato, che può formulare un parere nei 30 giorni successivi dalla ricezione dell’informazione. L’autorità competente deve esprimersi entro 120 giorni o 150 giorni nel caso si sia reso necessario acquisire integrazioni, da trasmettersi entro 30 giorni dalla richiesta. In caso di inerzia dell’autorità competente vale quanto già analizzato nel caso di autorizzazione per stabilimento nuovo o da trasferire. Non essendo espressamente negato il ricorso alla Conferenza dei servizi, si ritiene ancora percorribile tale strumento istruttorio.
I contenuti dell’autorizzazione sono indicati non solo dal co. 4 dell’art. 269, ma anche dagli articoli 270, 271 e 275 del decreto. In sostanza l’autorizzazione deve fissare prescrizioni relative al convogliamento, limiti di emissione, metodi di campionamento ed analisi e ogni altro aspetto che possa influire sulle emissioni e, ove tecnicamente possibile, anche prescrizioni o limiti relativi ai periodi in cui si verificano anomalie o guasti o agli altri periodi transitori. Per stabilimenti soggetti alla disciplina dei COV l’autorizzazione deve indicare anche quanto espressamente indicato dall’art. 275 del D.L.vo n. 152/06.
Rispetto alle scadenze temporali imposte, il gestore deve provvedere a comunicare all’autorità competente la messa in esercizio con un preavviso di almeno 15 giorni, mentre l’autorità competente per il controllo dovrebbe provvedere ad effettuare gli idonei accertamenti per verificare il rispetto dell’autorizzazione entro 6 mesi dalla data di messa a regime.
Come è ormai noto, la parte quinta del D.L.vo n. 152/06 ha introdotto una durata dell’autorizzazione pari a 15 anni, per cui il gestore deve presentare, con almeno un anno di anticipo rispetto al termine, un’apposita domanda di rinnovo. Il termine tuttavia è talmente lontano (le prime autorizzazioni rilasciate in base al D.L.vo n. 152/06 scadranno nel 2021… un’eternità tenuto conto dell’evoluzione normativa), per cui si rimanda il lettore interessato all’esame del testo del decreto. Ci si limita solo a ricordare che il co. 7 dell’art. 269 del D.L.vo n. 152/06 prevede che l’autorità competente possa imporre il rinnovo dell’autorizzazione prima della scadenza per poter modificare le prescrizioni, se ciò risulti necessario per rispettare i valori limite di qualità dell’aria previsti dalla vigente normativa.
Infine, sempre in tema di rinnovo, non va dimenticato che se uno stabilimento è soggetto ad AUA dovrà provvedere a richiedere il rinnovo dell’autorizzazione ex art. 269 nell’ambito dell’AUA e che, se sarà soggetto ad altri titoli abilitativi scadenti prima dei canonici 15 anni previsti per l’autorizzazione ex art. 269 (si pensi agli scarichi di acque reflue), con la domanda di AUA anticiperà di fatto i tempi del rinnovo dell’autorizzazione ex art. 269.

Tratto da “Gestione Ambientale”, di Stefano Maglia, Paolo Pipere, Luca Prati, Leonardo Benedusi, Edizioni TuttoAmbiente, 2015.

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