Circ. (Min. San.) 28 marzo
2001, n. 4.
Interpretazione ed applicazione
delle leggi vigenti in materia di divieto di fumo.
(Gazzetta
Ufficiale n. 85 dell’11 aprile 2001)
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Il fumo di sigaretta, com'è noto dai dati riportati
dalla letteratura scientifica mondiale, è causa di una molteplicità di
patologie. II tumore polmonare, ad esempio, in circa il 90% dei casi, è causato
dal fumo di sigaretta. L'Organizzazione mondiale di sanità ha più volte
richiamato l'attenzione dei Governi su quella che è stata definita «nuova
epidemia» (90 mila morti in Italia ogni anno, 3 milioni nel mondo).
Occorre da parte di tutti uno sforzo per porre
rimedio ad una abitudine o, meglio, dipendenza che danneggia chi la pone in
essere e chi, soprattutto, passivamente la subisce.
L'ordinamento giuridico italiano contiene varie norme
dirette a tutelare la salute, come sancito all'art. 32 della Costituzione, dai
rischi connessi all'esposizione anche passiva al fumo, alcune delle quali,
vigenti già da un ventennio, non sono adeguatamente applicate, sia per una
sottovalutazione dei rischi del fumo, sia a causa di dubbi interpretativi ed
applicativi.
In relazione ai quesiti posti da vari soggetti
interessati sull'applicazione della legge 11 novembre 1975, n. 584, e della
direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 dicembre 1995, questo
Ministero ritiene opportuno precisare quanto segue.
NORMATIVA VIGENTE IN TEMA DI LIMITAZIONE E DIVIETO DI
FUMO NEI LOCALI APERTI AL PUBBLICO
Regio decreto 24 dicembre 1934, n. 2316, art. 25. «Testo
unico delle leggi sulla protezione e l'assistenza
della maternità e dell'infanzia».
«.... chi vende o somministra tabacco a persona
minore degli anni 16 è punito con la sanzione amministrativa fino a L. 40.000.
È vietato ai minori degli anni 16 di fumare in luogo pubblico sotto pena della
sanzione amministrativa di L. 4.000.» Legge 11 novembre 1975, n. 584. «Divieto
di fumare in determinati locali e su mezzi di
trasporto pubblico».
La legge persegue scopi di tutela della salute
pubblica. Consapevole dei danni che alla salute può arrecare il fumo cal.
passivo, il legislatore ha posto un generico ed assoluto divieto di fumo nei
seguenti locali: corsie d'ospedale; aule delle scuole di ogni ordine e grado;
autoveicoli di proprietà dello Stato, di enti pubblici e di privati
concessionari di pubblici servizi per trasporto collettivo di persone;
metropolitane; sale d'attesa di stazioni ferroviarie, autofilotranviarie,
portuali-marittime, aeroportuali; compartimenti ferroviari per non fumatori
delle Ferrovie dello Stato e delle ferrovie date in concessione ai privati;
compartimenti a cuccette e carrozze letto, durante il servizio di notte, se
occupati da più di una persona; locali chiusi adibiti a pubblica riunione (ogni
ambiente aperto al pubblico ove si eroga un servizio dell'amministrazione o per
suo conto (vedi ultra, T.A.R. Lazio, sentenza n. 462/1995; direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 dicembre 1995); sale chiuse di
cinema e teatro; sale chiuse da ballo; sale-corse; sale riunioni di accademie;
musei; biblioteche; sale di lettura aperte al pubblico; pinacoteche e gallerie
d'arte pubbliche o aperte al pubblico.
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri
del 14 dicembre 1995. «Divieto di fumo in determinati locali della pubblica
amministrazione o dei gestori di servizi pubblici».
La direttiva è stata emanata in seguito a due
pronunce dei giudici amministrativi che hanno interpretato estensivamente le
norme della legge n. 584/1975.
Essa ha quali suoi destinatari tutte le
amministrazioni pubbliche. Per amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si intendono: tutte le
amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni
ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello
Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità
montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli
istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato
e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici
nazionali regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del
Servizio sanitario nazionale.
La direttiva prevede che le amministrazioni pubbliche
attuino il divieto di fumo comminato dalla legge n. 584 del 1975, esercitando
poteri amministrativi regolamentari e disciplinari nonché poteri di indirizzo,
vigilanza e controllo sulle aziende ed istituzioni da esse dipendenti e sulle
aziende private in concessione o in appalto.
La direttiva fornisce, inoltre, i seguenti criteri
interpretativi per l'individuazione dei locali in cui si applica il divieto:
I. per locale aperto al pubblico si deve intendere
quello in cui la generalità degli amministrati e degli utenti accede, senza
formalità e senza bisogno di particolari permessi negli orari stabiliti;
2. tutti i locali utilizzati, a qualunque titolo,
dalla p.a. e dalle aziende pubbliche per esercizio delle proprie funzioni
istituzionali, sempre che i locali siano aperti al pubblico;
3. tutti i locali utilizzati, a qualunque titolo, da
privati esercenti servizi pubblici, sempre che i locali siano aperti al
pubblico;
4. i luoghi indicati dall'art. 1 della legge 11
novembre 1975, n. 584, anche se non si tratta di «locali aperti al pubblico»
nel senso precisato dalla direttiva (es. aule scolastiche: fra le aule delle
scuole di ogni ordine e grado si intendono ricomprese anche le aule
universitarie).
La direttiva precisa, inoltre, che le amministrazioni
e gli enti possono comunque, in virtù della propria autonomia regolamentare e
disciplinare, estendere il divieto a luoghi diversi da quelli previsti dalla
legge n. 584 del 1975. Nei locali in cui si applica il divieto vige l'obbligo di
apporre cartelli con indicazione del divieto di fumo.
Elenco esemplificativo dei locali in cui si applica
il divieto di fumo.
Premesso che il divieto di fumo si applica nei luoghi
nominativamente indicati nell'art. 1 della legge n. 584 del 1975, ancorché non
si tratti di locali «aperti al pubblico» nel senso di locali in cui una
generalità di amministrati e di utenti accede senza formalità e senza bisogno
di particolari permessi negli orari stabiliti, si fornisce un elenco
esemplificativo dei locali che rientrano nella generica espressione usata dalla
legge n.584/1975, così come interpretata dalla sentenza n. 462/1995 del T.A.R.
del Lazio, «locali chiusi adibiti a pubblica riunione» in cui vige il divieto
di fumo, allo scopo di agevolare la corretta applicazione della normativa:
ospedali ed altre strutture sanitarie (corsie, corridoi, stanze per
l'accettazione, sale d'aspetto e più in generale locali in cui gli utenti
richiedono un servizio -pagamento ticket, richieste di analisi, ecc ...);
scuole di ogni ordine e grado, comprese le università
(aule, corridoi, segreterie studenti, biblioteche, sale di lettura, bagni, ecc
...);
uffici degli enti territoriali quali regioni,
province e comuni; uffici di altre amministrazioni a livello territoriale:
uffici del catasto, uffici collocamento ecc..;
uffici postali (locali di accesso agli sportelli,
corridoi, ecc.); distretti militari ed altri uffici dell'amministrazione
della difesa aperti al pubblico (uffici di
certificazione, uffici informazioni e relazioni con il pubblico); uffici I.V.A.,
uffici del registro;
uffici di prefetture, questure e commissariati,
uffici giudiziari;
uffici delle società erogatrici di servizi pubblici
(compagnie telefoniche, società erogatrici di gas, corrente elettrica, ecc.);
banche, relativamente ai locali in cui si svolgono
servizi per conto della pubblica amministrazione (riscossione imposte e sanzioni
pecuniarie, tesoreria per enti pubblici).
Competenze dei dirigenti in ordine all'applicazione
del divieto di fumo.
I dirigenti preposti alle strutture amministrative e
di servizio ovvero il responsabile della struttura privata, sono tenuti ad
individuare, con atto formale, i locali della struttura cui sovrintendono, dove,
ai sensi dei criteri prima citati, devono essere apposti i cartelli di divieto.
Spetta ad essi, quindi, predisporre o far predisporre
i cartelli di divieto completi delle indicazioni fissate dalla direttiva:
divieto di fumo;
indicazione della norma che impone il divieto (legge
n. 584/1975); sanzioni applicabili;
soggetto cui spetta vigilare sull'osservanza del
divieto e ad accertare le infrazioni (nominativo del funzionario/i preposto/i
dal dirigente, con atto formale, alla vigilanza sul divieto di fumo nonché
all'accertamento dell'infrazione nei locali ove è posto il cartello di divieto,
o, ove non si sia proceduto a nomina specifica, il nome del dirigente
responsabile della struttura pubblica ai sensi di legge e dei regolamenti).
Spetta ai dirigenti preposti alle strutture
amministrative e di servizio, come anticipato, individuare in ciascuna di esse,
con atto formale, i funzionari incaricati di vigilare sull'osservanza del
divieto, di procedere alla contestazione delle infrazioni e di verbalizzarle.
Detti funzionari, ove non ricevano riscontro
dell'avvenuto pagamento da parte del trasgressore, hanno l'obbligo di fare
rapporto all'autorità competente, che, come si è detto, è, nella maggior
parte dei casi, il prefetto, affinché irroghi la sanzione.
Nei locali privati, ove si svolge comunque un
servizio per conto dell'amministrazione pubblica (concessionari di pubblici
servizi) i soggetti obbligati a vigilare sul rispetto del divieto e ad
accertarne la violazione sono coloro cui spetta per legge, regolamento o
disposizioni d'autorità assicurare l'ordine all'interno dei locali.
Nei locali privati nominativamente citati dall'art. 1
della legge n. 584 del 1975 (es. nei teatri, nei cinema, nelle sale da ballo,
ecc.) tali figure si identificano nei conduttori dei locali individuati nella
lettera b) dell'art. 1 della legge citata.
Sanzioni.
La sanzione amministrativa prevista dall'art. 7 della
legge n. 584/ 1975 per il trasgressore è quella del pagamento di una somma di
danaro da L. 1.000 a L. 10.000.
Per effetto degli articoli 10 e 114 della legge n.
689/ 1981 le sanzioni amministrative non possono essere inferiori quanto al
minimo a L. 4.000, e quanto al massimo a L. 10.000.
Per effetto dell'art.96 del decreto legislativo 30
dicembre 1999, n. 507 «Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema
sanzionatorio ai sensi dell'art. 1 della legge 25 giugno 1999, n. 205», l'art.
10 della legge n. 689/1981 è così modificato: «La sanzione amministrativa
pecuniaria consisté nel pagamento di una somma non inferiore a lire dodicimila
e non superiore a lire ventimilioni . ... Fuori dei casi espressamente stabiliti
dalla legge, il limite massimo della sanzione amministrativa pecuniaria non può
per ciascuna violazione superare il decuplo del minimo.».
L'art. 16 della legge n. 689/ 1981 ammette il
pagamento in misura ridotta della sanzione se il versamento viene effettuato
entro sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata
dalla notificazione degli estremi della violazione.
In forza di tale norma il trasgressore può pagare 1
/3 del massimo o il doppio del minimo se più favorevole. Nel caso della
sanzione relativa al divieto di fumo, per quanto detto sopra, è più favorevole
il pagamento del doppio del minimo, pari a L. 24.000.
Va precisato in proposito che ai sensi dell'art. 15
delle disposizioni preliminari al codice civile, per incompatibilità, resta
abrogato l'art. 8 della legge n. 584/1975 in quanto disciplina una materia
successivamente modificata da apposita legge, appunto la legge n. 689/ 1981 e
che altre norme dispongono il divieto di maneggiare danaro da parte dei pubblici
funzionari (e quindi di riscuotere direttamente la sanzione dal trasgressore).
Per completare il quadro sanzionatorio occorre
ricordare che l'art. 7 della legge n. 584/1975 prevede una sanzione anche per
coloro che sono tenuti a far osservare il divieto e vengono meno a questo loro
dovere; la sanzione per questi va da L. 20.000 a L. 100.000.
Applicazione della sanzione.
1) Come si accerta l'infrazione:
a) negli uffici pubblici: il funzionario preposto
alla vigilanza e all'accertamento dell'infrazione, deve essere dotato degli
appositi moduli di contestazione. In caso di trasgressione, questi procederà a
compilare il modulo e a darne copia al trasgressore.
Trascorso inutilmente il termine per il pagamento in
misura ridotta, sessanta giorni, il funzionario che ha accertato la violazione
presenterà rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni
(ex art. 17, legge n. 689/ 1981), al prefetto (competente ex art. 9, legge n.
584/ 1975). b) nei locali condotti da privati:
il responsabile della struttura, ovvero il dipendente
o il collaboratore da lui incaricato richiamerà i trasgressori all'osservanza
del divieto e curerà che le infrazioni siano segnalate ai pubblici ufficiali ed
agenti competenti a norma dell'art. 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(art. 4, lettera c) della direttiva 14 dicembre 1995).
2) Come si paga la contravvenzione: il modulo di
contestazione deve riportare le indicazioni sul pagamento della contravvenzione,
ove non sia diversamente individuato da specifiche normative regionali si
applica quanto segue: a) si può pagare direttamente al concessionario del
servizio di riscossione dell'ente in cui è stata accertata l'infrazione,
compilando apposito modulo.
Il codice tributo da indicare è il 131 T, che
corrisponde alla voce «sanzioni amministrative diverse da I.V.A.» (V. decreto
legislativo n. 237/ 1997 e relativo allegato).
Va però inserito anche il codice «ufficio». Si
tratta di un codice che ogni amministrazione pubblica deve avere e che dovrà
essere stampato sul verbale di contestazione. b) si può delegare la propria
banca al pagamento sempre utilizzando lo stesso modulo; c) si può pagare presso
gli uffici postali con bollettino di conto corrente postale intestato a servizio
riscossione tributi - concessione di ....
Si rammenta che il funzionario che ha accertato
l'infrazione non può ricevere direttamente il pagamento dal trasgressore ai
sensi delle vigenti leggi.
Ai sensi dell'art. 18 della legge n.689/1991, entro
trenta giorni dalla data di contestazione o notificazione della violazione, gli
interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il
rapporto scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti
dalla medesima autorità. L'autorità competente, sentiti gli interessati, ove
questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli
argomenti esposti, se ritiene fondato l'accertamento, determina con sentenza
motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento; in caso
contrario emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti. In base alla
normativa vigente, a chi è stata contestata la violazione è data facoltà di
ricorrere contro la stessa al giudice ordinario territorialmente competente, sia
nel caso in cui non abbia fatto ricorso all'autorità competente, sia qualora
quest'ultima abbia emanato l'ingiunzione di pagamento della sanzione.
3) Autorità competente a ricevere il rapporto.
Un aspetto problematico è correlato alla
identificazione della autorità competente a ricevere il rapporto sulle
violazioni accertate. Ove non sia diversamente individuato da specifiche
normative regionali si applica quanto segue.
L'art. 9 della legge n. 584 del 1975, nella sua
formulazione testuale, dispone che i soggetti legittimati ad accertare le
infrazioni presentino il rapporto al prefetto.
Tale disposizione, tuttavia, deve oggi essere
applicata in maniera conforme ai sopravvenuti indirizzi espressi dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 1034 del 27 ottobre 1988.
Il giudice delle leggi ha, infatti, affermato che non
spetta allo Stato indicare gli uffici competenti a ricevere il rapporto ex lege
n. 689/ 1981 quando le violazioni siano attinenti a materie di competenza
regionale.
In particolare, relativamente al divieto di fumo sui
mezzi di trasporto tranviario e delle ferrovie in concessione, nonché nei
locali adibiti allo stesso servizio di trasporto, la sentenza ha precisato che,
quando l'infrazione inerisce attività affidate, a titolo proprio o di delega
alle regioni, a norma dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica
n.616/1977, la competenza a ricevere il rapporto deve essere imputata agli
organi dalle stesse individuati.
Lo stesso principio è stato affermato dalla Corte
con riguardo al divieto di fumo nei locali chiusi di cui all'art. 1 della legge
n. 584, «quando la proibizione di fumare si riferisce a luoghi, locali o mezzi
sui quali si esercita la competenza regionale (come ad esempio, le strutture del
Servizio sanitario nazionale, i musei e le biblioteche affidate alle regioni)...».
Ne consegue che il rapporto va presentato alla
regione quando la violazione sia stata rilevata:
a) nell'ambito dei servizi di trasporto pubblico
rientranti nella competenza regionale;
b) nell'ambito di luoghi, locali o mezzi sui quali le
regioni esercitano competenze proprie o delegate;
c) nell'ambito degli uffici o delle strutture della
regione o delle aziende o istituzioni da essa dipendenti.
Il rapporto va presentato all'ufficio provinciale
della M.C.T.C. competente per territorio (art. 1, comma 1, voce Ministero dei
trasporti, lettera a) del decreto del Presidente della Repubblica n. 571 /
1982), quando le violazioni siano state rilevate nell'ambito dei servizi di
trasporto pubblico rientranti nella competenza statale, ad esclusione delle
violazioni accertate negli ambiti di competenza delle Ferrovie dello Stato per
le quali occorre aver riguardo a quanto previsto dal decreto del Presidente
della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753.
Il rapporto va presentato all'ufficio di sanità
marittima aerea e di frontiera e all'ufficio veterinario di confine, di porto,
aeroporto e di dogana interna quando le violazioni siano state rilevate negli
ambiti di rispettiva competenza (art. 1, comma 1, voce Ministero della sanità,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 571 / 1982).
Il rapporto, infine, va presentato al prefetto in
tutti i restanti casi.