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Le fonti del diritto ambientale

(di Stefano Maglia)

Categoria: Generalità

Nel sistema delle fonti dell’ordinamento giuridico italiano il primo posto spetta ovviamente alla Costituzione, e nella Costituzione esistono due norme chiave, l’art. 9 e l’art. 32, che trattano, rispettivamente, di tutela del paesaggio e della salute.

A questo proposito bisogna segnalare una sentenza della Corte di cassazione penale (sez. III, 20 gennaio 1983, Mazzola) per cui “in tema di tutela dell’ambiente, la Costituzione con l’art. 9 collega aspetti naturalistici (paesaggio) e culturali (promozione dello sviluppo della cultura e tutela del patrimonio storico-artistico) in una visione non statica ma dinamica non meramente estetica od intrinseca, ma di protezione integrata e complessiva dei valori naturali insieme con quelli consolidati dalle testimonianze di civiltà; allo stesso modo con l’art. 32 eleva la salute a diritto fondamentale dell’individuo ed interesse della collettività; mentre sotto altri profili assicura al diritto all’ambiente, in quanto espressione della personalità individuale e sociale, una adeguata protezione: ambiente come sede della partecipazione (artt. 2, 3 e 5); oggetto di difesa per tutti (art. 24); sostrato necessario per l’apprendimento, l’insegnamento, larte, la scienza(artt. 33 e 34); limite alla proprietà e all’iniziativa economica (artt. 35, 41, 42, 43 e 44); oggetto del coagularsi di forze politiche (art. 49)”.

Anche se la nostra Costituzione è del 1947, fino alla L. 13 luglio 1966, n. 615, in tema di inquinamento atmosferico, la produzione normativa italiana in materia è rimasta pressocché nulla. Oltretutto, si pensi bene, in pieno boom economico non c’era nessuno che si poneva il pensiero della salvaguardia della natura e dell’ambiente, temi che sembravano costituire addirittura un ostacolo alla sviluppo produttivo. Ma se questo era vero era altrettanto vero che i primi gravi fenomeni di inquinamento (idrico, atmosferico, acustico) iniziavano a verificarsi. I giudici cominciavano quindi ad occuparsi di temi nuovi e gravi senza avere le armi appropriate per affrontarli. Accadde così che sì cominciò ad utilizzare estensivamente (e per certi versi impropriamente) alcune nome del codice penale e del codice civile che potevano in qualche modo aiutare a trattare alcune particolari fattispecie.

Così un articolo del codice civile che era nato per limitare le immissioni di fumo o di calore tra fondi (art. 844) divenne il baluardo (e per certi versi lo è ancora!) nella difesa contro l’inquinamento acustico e atmosferico e quattro norme del codice penale del 1930 – la prima nata per difendersi da chi lanciava mozziconi di sigaretta dalla finestra (art. 674: Getto pericoloso di cose), la seconda inerente il danneggiamento di cose mobili o immobili (art. 635 – Danneggiamento) la terza sul disturbo del occupazione o del riposo (art. 659) e l’ultima sulla distruzione e deturpamento di bellezze naturali (art. 734) – sono state l’unica, fragile, barriera contro l’inquinamento idrico e da rumore, lo scempio urbanistico, il degrado del suolo fino, sostanzialmente, alla “legge Merli”, cioè la L. 10 maggio 1976, n. 319, sulla tutela delle acque dall’inquinamento. Ma è solo dal c.d. Decreto-Galasso in poi (D.L. 312/85) che la produzione normativa italiana in materia di diritto ambientale è cominciata ad aumentare vorticosamente, seppure in modo disorganico.

Infatti si realizzava spesso un pericoloso ed ambiguo “circolo vizioso” normativo, di cui pochi si sono resi conto.

Il tema della qualità della vita e della protezione della salute e dell’ambiente ha iniziato ad incidere in una coscienza collettiva più generalizzata anche sulla spinta di fenomeni particolarmente gravi, Harrisburg, Seveso, Chernobyl, la crisi del petrolio, ecc. Gli organismi internazionali, in particolarmodo la CEE hanno cominciato a produrre direttive che impegnano gli Stati membri a tradurle in legge. L’Italia si è caratterizzata per arrivare quasi sempre ultima a questi appuntamenti, ma quando ci arrivava (5, 6 o 10 anni dopo) cosa faceva? Realizzava un bel decreto legislativo di recepimento nel quale il piú delle volte si dimenticava di inserire le sanzioni. Per cui si realizzava il più scolastico esempio di legge inefficace: tu non puoi fare questa cosa, ma se la fai non ti succede niente (!).Altro caso era quello di un bel recepimento in piena regola con tanto di sanzioni. Peccato però che utilizzando il famigerato meccanismo del decreto legge (ora finalmente ricondotto nel suo alveo naturale di decretazione straordinaria e di urgenza) ogni due mesi il governo di turno emanava un decreto di deroga nei confronti di quanto stabilito nella legge di recepimento, vanificandone cosi tutte le finalità e l’efficacia. Vi sono stati casi di 10, 15, 18 decreti legge consecutivi in materia di acque, di rifiuti di rischi di incidenti rilevanti.

Finalmente da qualche anno la situazione è migliorata, anche se la produzione normativa è ancora convulsa e disordinata.

Dopo i pluricitati articoli della Costituzione del codice penale e del codice civile è poi opportuno soffermarsi sui principi di diritto comunitario. Quali sono i più importanti principi in materia ambientale per la comunità Europea?

Il Trattato di Roma (25 marzo 1957) conteneva solo generici riferimenti al miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei cittadini.

Solo con l’art. 25 dell’Atto Unico Europeo (al quale è stata data esecuzione con l’art. 2 della L. n. 23 dicembre 1986, n. 909), viene inserita nel Trattato un apposito titolo dedicato all’ambiente.

Negli artt. 130 R-S-T vengono codificati i principi direttivi dell’azione comunitaria quali l’azione preventiva e l’imputazione all’inquinatore dei corsi dei risanamento ambientale “chi inquina paga”), che già informavano le direttive ed i programmi d’azione fin d’allora emanati.

Il Trattato di Maastricht aggiunge agli obiettivi già fissati dall’Atto Unico (protezione dell’ambiente e della salute, gestione razionale delle risorse) quello della promozione, a livello internazionale, di misure idonee a fronteggiare i problemi regionali e planetari dell’inquinamento (art. 130R, comma 1). A tal proposito si segnala una sentenza della Corte di Cassazione (sez. III 6 aprile 1993, Marzi) per cui “con l’atto Unico Europeo del 1986, artt. 130R, 130T, recepito in Italia con L. n. 909/1986 sono stati introdotti nel nostro ordinamento giuridico tre principi relativi all’ambiente, che impegnano direttamente lo Stato italiano verso la Comunità e che devono essere applicati anche dai giudici perché fanno parte dell’ordinamento interno: principio della prevenzione; principio “chi inquina paga”; principio della possibilità di una protezione giuridica uguale a quella comunitaria o più rigorosa (mai minore). Il nostro sistema giuridico, che si avvale del ruolo positivo delle regioni, richiede una attuazione coerente dei principi comunitari sopra indicati e delle numerose norme giuridiche attuative (circa 180 direttive) emanate in tema di ambiente, nel senso che non può essere consentito alle regioni quello che non è consentito allo Stato: di conseguenza le regioni possono legiferare in conformità ai principi fondamentali fissati dallo Stato, introducendo una disciplina più severa, mai più permissiva, per due ordini di ragioni,. una formale, attinente al rispetto della Responsabilità assunta dallo Stato rispetto alla supremazia del diritto comunitario; una sostanziale, in quanto l’ambiente è divenuto un valore primario, di rilievo costituzionale e fa parte quale componente essenziale della costituzione giuridica e politica della Comunità.

Il contesto transnazionale o ultranazionale è infatti di grande importanza in materia ambientale non solo per far fronte ai nostri obblighi internazionali di partneriato, ma perché alcune forme di inquinamento e di tutela dell’ambiente vanno ben oltre ì confini del singolo Stato. Per sconfiggere il buco dell’ozono, l’estinzione delle specie animali e vegetali, l’inquinamento marino, la desertificazione, l’effetto serra, il traffico illecito di scorie radioattive e di rifiuti pericolosi per far sì che ci siano regole che valgono per tutti anche nell’ottica di una economia di mercato orientata verso uno sviluppo sostenibile è indispensabile fissare norme comuni fra gli Stati che obblighino gli Stati stessi a rispettarlo ed a farle rispettare. Questa ricerca continua del punto di equilibrio tra l’uomo, la collettività e l’ambiente è il vero nodo da sciogliere perchè possa realisticamente parlarsi di ambiente in senso giuridico. E questo punto di equilibrio non può non trovarsi se non avendo come faro il fine dello sviluppo sostenibile, unico vero principio che mira alla salvaguardia della qualità della vita senza dimenticare lo sviluppo produttivo ed occupazionale.

 

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