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Abbandono: quali limiti alla responsabilità del proprietario del terreno?

Categoria: Rifiuti
Autorità: Tar Campania
Data: 03/10/2018
n. 5775

In tema di rifiuti, la Pubblica Amministrazione non può imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità, diretta o indiretta, sull'origine del fenomeno di abbandono di rifiuti (artt. 255 o 256 del D.L.vo 152/2006), e che vengano individuati solo quali proprietari o gestori o addirittura in ragione della mera collocazione geografica del bene, l'obbligo di bonifica, di rimozione e smaltimento di rifiuti ed, in generale, del ripristino dello stato dei luoghi che è posto unicamente in capo al responsabile dell'inquinamento, che le Autorità amministrative sono tenute a ricercare ed individuare. Di conseguenza, è necessario che sussista e sia provata, attraverso adeguata istruttoria, l'esistenza di un nesso di causalità fra l'azione o l'omissione ed il superamento - o pericolo concreto ed attuale di superamento - dei limiti di contaminazione, senza che rilevi una sorta di responsabilità oggettiva in capo al proprietario o al possessore dell'immobile, solo per effetto di tale qualità.


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Fatto e diritto

 

I. L’istituto ricorrente impugna, con il ricorso introduttivo, unitamente agli atti presupposti, una prima ordinanza sindacale con la quale gli si ingiunge la rimozione dei materiali ingombranti rinvenuti su un terreno in proprietà e, con gravame interposto con motivi aggiunti, un secondo provvedimento con il quale, annullato in via di autotutela il primo e tenuto conto delle osservazioni presentate, una volta constatata la permanente presenza di "accumuli di rifiuti, classificabili a vista non pericolosi e comunemente gestibili (es. pneumatici fuori uso, mobili, materassi etc.)", rinnova l’ordine parimenti disponendo il ripristino dello stato dei luoghi.

 

II. A sostegno del gravame deduce i seguenti motivi di ricorso:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000, degli artt. 3, 7 e 10 della l. n. 241/1990 e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa;
2) incompetenza;
3) eccesso di potere per carenza dei presupposti, insufficienza dell’istruttoria, vizio della motivazione e illogicità manifesta;
4) invalidità derivata.

 

III. Si sono costituiti il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e la stessa Amministrazione comunale, concludendo per il rigetto del ricorso.

 

IV. All’udienza pubblica del 17.07.2018, fissata per la discussione, la causa è stata introitata per la decisione.

 

V. Il ricorso è in parte improcedibile, quanto al gravame introduttivo, e in parte fondato, quanto all’impugnativa per motivi aggiunti.

 

VI. Orbene, con ordinanza n. 65 del 4.12.2017, il Sindaco, nella qualità di ufficiale di governo:
1) annulla “la precedente ordinanza sindacale n. 53 dell'11.10.2017 per la sola parte riguardante l'Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero avendo omesso nella stessa il rigetto delle controdeduzioni trasmesse dalla parte con nota del 3.08.2017”;
2) rinnova l’ordine, ex art. 192 del d.lgs. n. 192/2006, alla rimozione dei materiali presenti sulle aree, previa integrazione della motivazione quanto alla sussistenza dell’elemento della colpa con conseguente rigetto delle controdeduzioni, “atteso il completo e manifesto disinteresse del detto Istituto per l'area di sua proprietà, sulla quale non ha mai inteso esercitare i poteri dominicali”, non avendo lo stesso "mai esercitato il possesso sui cespiti in questione" pur essendone divenuto proprietario già nel 1985", tanto da non avere, nello specifico, fatto nulla per impedire le occupazioni illegittime, ignori quali siano con precisione le vicende che hanno interessato i predetti fondi, consentendo, in definitiva, “lo stato di degrado dell'area di cui l'Istituto deve, quindi, ritenersi responsabile a titolo di colpa”.

 

VI.1. Con i motivi di gravame parte ricorrente si duole della violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 con correlativo deficit motivazionale. L’Amministrazione avrebbe, in particolare, esercitato il sotteso potere a seguito di un sopralluogo, svolto unilateralmente -all'esito del quale sarebbe stata evidenziata la presenza sulle aree de quibus di accumuli di rifiuti, peraltro, non pericolosi-, e sulla base del mero dato formale della titolarità del diritto di proprietà sui cespiti interessati dallo sversamento abusivo, così come risultante dagli elenchi catastali. L’ente comunale, avrebbe, cioè, ritenuto sussistente la responsabilità dell'Istituto in quanto proprietario del terreno sul quale è stato riscontrato lo sversamento abusivo di rifiuti senza alcun concreto accertamento in ordine ai possibili profili di responsabilità a titolo di dolo o di colpa, ravvisando in capo al proprietario, in violazione della legge, una sorta di obbligazione propter rem (TAR Piemonte, Torino, sez. I, 17 gennaio 2017, n. 96).

 

VI.1.2. La censura è fondata.

 

VI.1.3. Orbene, secondo costante e condivisa giurisprudenza:
a) “in tema di rifiuti, affinché il proprietario del suolo sia condannato agli adempimenti previsti dall' art. 192 del D.lgs. 152/2006 è necessario che l'accertamento della sua responsabilità sia effettuato in contraddittorio, anche se tale accertamento è fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità, non potendosi configurare, in assenza di una espressa previsione di legge nazionale, una responsabilità da posizione del proprietario” (Cons. di St., sez. IV, 7 giugno 2018 n. 3430);
b) “con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell'obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene; per regola generale non è quindi configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile in ragione di tale sola qualità” (T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 10 novembre 2016 n. 1110).
c) “in base al D.Lgs. n. 152/2006, la P.A. non può imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità, né diretta, né indiretta sull'origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari o gestori o addirittura in ragione della mera collocazione geografica del bene, l'obbligo di bonifica di rimozione e smaltimento di rifiuti ed, in generale, della riduzione al pristino stato dei luoghi che è posto unicamente in capo al responsabile dell'inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l'onere di ricercare ed individuare. Ai fini della responsabilità in questione è perciò necessario che sussista e sia provata, attraverso l'esperimento di adeguata istruttoria, l'esistenza di un nesso di causalità fra l'azione o l'omissione ed il superamento — o pericolo concreto ed attuale di superamento — dei limiti di contaminazione, senza che possa venire in rilievo una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile, meramente in ragione di tale qualità (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 4 febbraio 2015 n. 232);
d) “l'obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 24 marzo 2017 n. 287).

 

VI.1.4. Ed invero, ad onta delle mere e formali risultanze catastali, il terreno interessato dallo sversamento abusivo, acquisito a seguito della successione ex lege (art. 28, legge 20 maggio 1985, n. 222), quale bene già appartenente alla Parrocchia di San Felice ed in conseguenza della estinzione di tale ente ecclesiastico, non è mai stato concretamente nel possesso dell’Istituto ricorrente perché, in parte, occupato da opere pubbliche o di pubblico interesse e, per altra parte, chiuso e nella disponibilità dall'Ente Ferrovie dello Stato, che, per il tramite dell'ENEL, vi ha allocato infrastrutture elettriche a servizio della rete ferroviaria.
La presenza di adiacenti infrastrutture pubbliche impediscono, nell’immediato, un intervento concreto ed esaustivo con possibile adozione di misure efficacemente esigibili ai fini dell’osservanza del richiamato dovere di diligenza. Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, all’eventuale recinzione delle aree che renderebbe indebitamente interclusa l’area destinata al pubblico interesse.

Nella specie:

a) nelle p.lle nn. 459 e 789 risulta essere stata costruita una strada interpoderale con imbocco alla via comunale, a confine e con sviluppo parallelo all’alveo Quindici, presumibilmente realizzata ad opera della società Interporto Campano S.p.A., in occasione dei lavori concernenti l’interporto;

b) sulle particelle nn. 456 e 458 è presente una condotta fognaria, il cui percorso segue in parallelo la strada interpoderale inserita in occasione dell’attivazione della procedura espropriativa autorizzata in favore del Consorzio ECOSIC su delega della Cassa per il Mezzogiorno.
Le descritte infrastrutture non sono state ancora portate a pieno compimento e costituiscono segmenti di opere di maggiore lunghezza che si snodano a monte e a valle dei terreni in proprietà eseguite a seguito di occupazioni alle quali non sono seguiti formali provvedimenti ablatori;
c) quanto alla restante parte, scaturente, all'esito di un frazionamento del 1981, nelle p.lle nn. 24 e 216, la stessa è, di fatto, occupata dalle Ferrovie dello Stato. All’interno, trovasi, infatti, ubicata la sottostazione elettrica ENEL, a servizio della rete ferroviaria, mentre la stradina che costeggia il muro dell’area interclusa è stata presumibilmente realizzata a servizio delle infrastrutture stesse.

 

VI.2. Ora, posto che l’esercizio dei poteri di natura sanzionatoria richiede l’imputabilità a titolo di dolo o di colpa da accertarsi in contraddittorio con l’interessato, da quanto esposto in fatto risulta che nessuna responsabilità è ascrivibile al proprietario proprio per non avere lo stesso mai acquisito il possesso fattuale dei fondi, rimasti, invero, nella disponibilità delle autorità esproprianti, con parziale inibizione all’accesso (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 17.11.2017, n. 5447).

 

VI.2.1. Deve pertanto, escludersi, in capo al ricorrente, ogni “rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli — e per ciò stesso imporgli — di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell'ambiente” (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 3 agosto 2015 n. 809)”.
Tale conclusione risulta tanto più supportata ove si consideri, secondo una valutazione di proporzionalità e ragionevolezza, che tra le cause dello sversamento può ascriversi anche la mancata vigilanza della pubblica strada adiacente e, più in generale, un efficace controllo del territorio nella prevenzione degli illeciti ambientali nella cd. Terra dei Fuochi.

 

VII. Conseguentemente l’ordinanza gravata con motivi aggiunti, che, per inciso, revocando la precedente, rende improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, è parimenti illegittima per omesso accertamento di ogni responsabilità, quanto meno a titolo di colpa, dello sversamento abusivo.

VIII. Sulla base delle sovra esposte considerazioni, il ricorso, divenuto improcedibile quanto all’impugnativa introduttiva, è, assorbite le ulteriori censure dedotte, meritevole di accoglimento per il gravame di cui ai successivi motivi aggiunti.

IX. Il regime delle spese segue la regola della soccombenza e si liquida complessivamente come da dispositivo, compensando quanto all’Amministrazione statale.

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