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Fanghi da depurazione: quale rapporto con i valori della Parte IV del D.L.vo 152/2006?

Categoria: Rifiuti
Autorità: Tar Toscana, Sez. II
Data: 25/07/2018
n. 1078

La disciplina sull’utilizzazione dei fanghi in agricoltura, di cui al D.L.vo 99/1992, non è esaustiva con riferimento all’elenco delle sostanze che prende in considerazione per evitare qualsiasi pericolo di deterioramento dell’ambiente ad opera dell’attività di spandimento dei fanghi. Esso, in particolare, non prende in considerazione diversi inquinanti, che pure risultano potenzialmente presenti nei fanghi per effetto del processo di depurazione dei reflui, e che sono invece inclusi nell’elenco di cui alla tabella 1, colonna A, dell'allegato 5 alla parte quarta del D.L.vo 152/2006. In considerazione della commistione dei fanghi con il suolo cui sono destinati, per le sostanze non disciplinate dalla disciplina di settore occorre fare rinvio ai valori limite suddetti, poiché, in effetti, è necessario integrare il testo del D.L.vo 99/1992 con la disciplina dei rifiuti. Tuttavia, il collegamento tra l’attività di recupero dei fanghi mediante il loro utilizzo in agricoltura e la predetta Tab. 1 deve essere rintracciato in via interpretativa e non è possibile l’applicazione alla fattispecie del D.M. 5 febbraio 1998: l’applicazione pura e semplice ai fanghi delle CSC stabilite per il suolo costituisce misura sproporzionata rispetto al fine da conseguire, ed irrazionale in quanto i fanghi, presentando normalmente concentrazioni medie di sostanze superiori rispetto al suolo, se valutati sulla base dei parametri previsti quest’ultimo non sarebbero mai utilizzabili in agricoltura. Di conseguenza, al fine del controllo di quelle sostanze potenzialmente inquinanti e/o contaminanti che non vengono espressamente disciplinate nel D.L.vo 99/1992 il potere precauzionale, reso necessario dall’evidenziata lacuna normativa, può essere correttamente esercitato dall’Amministrazione regionale prendendo a riferimento, per le sostanze non considerate da quest’ultimo, i valori indicati dalla citata Tab. 1, che dovranno però essere riparametrati in aumento, tenendo conto dell’ammissibilità di una maggiore concentrazione nei fanghi, rispetto al suolo, di sostanze inquinanti.


Leggi la sentenza

Fatto
L’impresa E.A. opera nel settore dell’utilizzazione agronomica dei fanghi di depurazione in forza di regolari provvedimenti autorizzativi, e il 26 aprile 2016 ha presentato allo Sportello Unico Attività Produttive Amiata-Val D'Orcia una domanda per la modifica sostanziale di detta autorizzazione unica ambientale, al fine di aumentare la superficie autorizzata di ulteriori HA 157.40.81 ed il quantitativo di sostanza secca da applicare di ulteriori t. 3334,051, e per inserire 21 nuovi impianti di depurazione dai quali ricevere i fanghi da spandere al suolo per uso agronomico.

Nel corso del procedimento la Regione Toscana, con nota 19 ottobre 2016, ha chiesto documentazione integrativa in merito alla qualità dei fanghi da destinare all’uso agronomico, per verificare che non vi fossero sostanze contaminanti che potessero renderli assimilabili a quelli prodotti in impianti di trattamento di scarico civili. La Regione ha anche ritenuto che per accertare l’idoneità allo spandimento dei fanghi di depurazione debba essere verificato, sia nei fanghi che nel suolo, il rispetto, per tutti i parametri indagati, dei valori limite stabiliti dal d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 99, nonché dei valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC) di cui alla tabella 1, colonna A, dell’allegato 5 alla Parte IV del d.lgs. 13 aprile 2006, n. 152.

L’impresa non ha fornito la documentazione richiesta contestando la pretesa regionale di utilizzare come riferimento le CSC costituenti concentrazioni limite per i terreni in bonifica; dopo intervento procedimentale a seguito di comunicazione di preavviso di rigetto la Regione Toscana, con decreto 15 settembre 2017 n. 13351 ha disposto di non adottare il provvedimento di autorizzazione unica ambientale richiesto. Lo Sportello Unico per le Attività Produttive, il 3 ottobre 2017, preso atto del provvedimento regionale il diniego della richiesta formulata E.A. che ha quindi impugnato i provvedimenti con il presente ricorso, notificato il 4 dicembre 2017 e depositato il 3 gennaio 2018, lamentando violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Si è costituita la Regione Toscana chiedendo la reiezione del ricorso.

Con ordinanza 24 gennaio 2018, n. 52, è stata definita la data di trattazione della causa nel merito ex art. 55, comma 10, c.p.a. e all’udienza del 10 luglio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
Diritto
1. Oggetto del ricorso in esame è il diniego espresso alla richiesta di modifica sostanziale dell’autorizzazione all’utilizzo agronomico dei fanghi di depurazione formulata dall’impresa E.A.. Il diniego espresso dallo Sportello Unico per le Attività Produttive Amiata-Val D'Orcia si basa sul provvedimento regionale n. 13351/2017 con cui, in pretesa applicazione della sentenza della Corte di Cassazione 6 giugno 2017 n. 27958, la Regione Toscana ha ritenuto che la regolamentazione dei fanghi di depurazione non sarebbe esaurita dalle norme di cui al d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 99, e dovrebbe essere integrata dalla normativa generale sui rifiuti. In mancanza di una specifica indicazione normativa, secondo la Regione il rispetto delle finalità di tutela ambientale sarebbe garantito dalla conformità dei limiti di cui alla tabella 1, colonna A, dell’allegato 5 alla Parte IV del d.lgs. 152/2006. Per tale motivo la Regione ha chiesto all’impresa ricorrente una relazione sull’impianto di provenienza di ogni tipo di fango, firmata dal responsabile dell’impianto nel quale fanghi sono prodotti e l’allegazione per il fanghi prodotti da singoli impianto della documentazione relativa alla loro caratterizzazione. La documentazione è stata fornita solo parzialmente, a dire della Regione, che pertanto ha decretato di non adottare il provvedimento di modifica dell’autorizzazione unica ambientale richiesto dall’impresa ricorrente e, conseguentemente, lo Sportello Unico Attività Produttive Amiata-Val D'Orcia ha rifiutato la domanda di modifica proposta.
Secondo la ricorrente, che a tale proposito formula primo motivo di gravame, l’articolo 127 del decreto legislativo 152/2006, anche secondo l’interpretazione richiamata della Corte di Cassazione, non consentirebbe all’Amministrazione di imporre limiti all’utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura diversi da quelli previsti nella disciplina di cui al d.lgs. 99/1992 poiché tanto sarebbe impedito dall’esigenza di rispettare il principio di legalità e l’affidamento del privato. La sentenza n. 27958/2017 della Corte di Cassazione, secondo la ricorrente, sarebbe stata malamente interpretata e comunque non sarebbe applicabile all’autorizzazione di cui è causa poiché i suoi fanghi derivano esclusivamente dal trattamento delle acque reflue urbane e dei reflui prodotti nell’industria agro-alimentare. L'Amministrazione peraltro nel provvedimento impugnato non avrebbe chiarito le ragioni per cui da un lato, il rispetto dei parametri di quel decreto legislativo 99/1992 non garantirebbe la tutela della salute dell’ambiente e, dall’altro, debba essere imposto il rispetto proprio dei limiti di cui alla tabella 1, colonna A dell'allegato 5 alla parte IV del D.Lgs. 152/2006 che si riferisce alle attività di bonifica di suoli inquinati. Non sarebbe consentito all’Amministrazione regionale di imporre all’esercizio dell’attività economica limiti diversi da quelli normativamente previsti, e la normativa di riferimento in materia di fanghi sarebbe contenuta interamente nel d.lgs. 99/1992: una volta rispettati i limiti in questo previsti, l’attività non potrebbe che essere autorizzata.

L'Amministrazione avrebbe confuso rifiuti speciali (fanghi) e matrici ambientali (terreno/suolo) pretendendo di applicare ciò che è stato definito per il suolo (matrici) ai fanghi (rifiuti). Inoltre la tabella citata è relativa alle zone in bonifica e secondo la ricorrente non potrebbe essere applicata, nemmeno in via analogica, al caso di specie; diversamente sarebbe come assumere che il terreno ove si effettua lo spandimento sia contaminato dai fanghi ancor prima di svolgere le analisi.

L’Amministrazione poi non avrebbe nemmeno replicato alle osservazioni presentate in sede di procedimento.

La ricorrente, con secondo motivo, si duole l’Amministrazione abbia violato i principi di proporzionalità e non aggravamento del procedimento ritenendo che l’istanza da lei presentata fosse carente nella documentazione e che quindi non vi fossero sufficienti elementi per accertare l’idoneità dei fanghi all’uso agronomico. La documentazione prodotta con l’istanza sarebbe assolutamente completa e rispettosa delle previsioni contenute nel decreto legislativo 99/2012.

La difesa regionale replica puntualmente alle deduzioni della ricorrente e, in particolare, contesta la documentazione depositata in data 11 gennaio 2018 la quale, come relazione tecnica di parte, non è annoverabile né tra le prove precostituite né tra le prove costituende ammissibili in base al codice del processo amministrativo e al codice di procedura civile. Secondo la Regione lo stesso d.lgs. 99/1992 confermerebbe la natura di “rifiuto” dei fanghi di depurazione, attraverso il rinvio dinamico al d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, successivamente abrogato e sostituito dal d.lgs. 22/1997, che a sua volta è stato abrogato e sostituito dal d.lgs. 152/2006. Ne deriva che la disciplina sui rifiuti sarebbe concorrente rispetto a quella contenuta nel d.lgs. 99/1992.

 

2. Il ricorso è parzialmente fondato in parte.

Questa Sezione, con sentenza 19 giugno 2018, n. 887, resa in analoga fattispecie ha statuito che la disciplina sull’utilizzazione dei fanghi in agricoltura di cui al d.lgs. 99/1992 non è esaustiva con riferimento all’elenco delle sostanze che prende in considerazione per evitare qualsiasi pericolo di deterioramento dell’ambiente ad opera dell’attività di spandimento dei fanghi. Esso in particolare non prende in considerazione diversi inquinanti, che pure risultano potenzialmente presenti nei fanghi per effetto del processo di depurazione dei reflui, i quali invece sono inclusi nell’elenco di cui alla tabella 1, colonna A, dell'allegato 5 alla parte quarta del d.lgs. 152/2006.

Legittimamente quindi la Regione ha ritenuto che per le sostanze non disciplinate dalla suddetta disciplina di settore occorresse fare rinvio ai valori limite suddetti in considerazione della commistione dei fanghi con il suolo cui sono destinati poiché, in effetti, è necessario integrare il testo del d.lgs. 99/1992 con la disciplina dei rifiuti. Tuttavia il collegamento tra l’attività di recupero dei fanghi mediante il loro utilizzo in agricoltura e la Tab. 1, colonna A, allegato 5, alla parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 deve essere rintracciato in via interpretativa e non è possibile l’applicazione alla fattispecie del D.M. del Ministero dell'ambiente 5 febbraio 1998. Poiché il fango è destinato ad essere miscelato con il suolo é corretto l’ancoraggio ai limiti di contaminazione di tale matrice ambientale e quindi anche a quelli previsti dalla tab. 1, colonna A dell'allegato 5, al titolo V, parte IV, D.lgs. n. 152 del 2006; tuttavia l’applicazione pura e semplice ai fanghi delle CSC stabilite per il suolo costituisce misura sproporzionata rispetto al fine da conseguire, ed irrazionale in quanto i fanghi, presentando normalmente concentrazioni medie di sostanze superiori rispetto al suolo, se valutati sulla base dei parametri previsti quest’ultimo non sarebbero mai utilizzabili in agricoltura.
Al fine del controllo di quelle sostanze potenzialmente inquinanti e/o contaminanti che non vengono espressamente disciplinate nel d.lgs. 99/1992 il potere precauzionale, reso necessario dall’evidenziata lacuna normativa può essere correttamente esercitato dall’Amministrazione regionale prendendo a riferimento, per le sostanze non considerate da quest’ultimo, i valori indicati dalla Tab. 1, colonna A dell'allegato 5, al titolo V, parte IV, D.lgs. 152/2006, che dovranno però essere riparametrati in aumento, sulla base delle competenze tecnico-discrezionali dell’Amministrazione e tenendo conto dell’ammissibilità di una maggiore concentrazione nei fanghi, rispetto al suolo, di sostanze inquinanti. Entro questi limiti il ricorso deve essere accolto, con annullamento dei provvedimenti di diniego impugnati, al fine del riesercizio dell’attività amministrativa secondo le coordinate appena tracciate.
Le spese processuali vengono compensate in ragione della novità della questione affrontata.

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