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Olio da cucina usato: è utilizzabile negli impianti a biomasse e biogas?

Categoria: Rifiuti
Autorità: TAR Lazio Sez. III-ter
Data: 15/02/2021
n. 1806

In tema di incentivi previsti dal D.M. 6 luglio 2012, come correttamente osservato dal G.S.E., un impianto che usa una sostanza/biomassa liquida è un impianto a bioliquidi e non un impianto a biomassa o un impianto biogas. Non è pertanto applicabile l’art. 8, comma 4, del decreto, che è riferibile a soli impianti a biomassa e biogas, bensì, l’art. 8, comma 1, secondo cui “per gli impianti alimentati da bioliquidi sostenibili, l’accesso ai meccanismi di incentivazione di cui al presente decreto è subordinato al rispetto e alla verifica dei criteri di sostenibilità, da effettuarsi con le modalità di cui all’articolo 38 del decreto legislativo n. 28 del 2011”.


Leggi la sentenza

FATTO

1. Con ricorso notificato il 25 marzo 2016 e depositato il successivo 22 aprile, la società G. G. ha impugnato il provvedimento del GSE prot. n. P20160018425 del 27 gennaio 2016, notificato in pari data, di diniego all’accesso ai meccanismi di incentivazione degli impianti a fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici.

2. La società ricorrente svolge attività di raccolta di olii alimentari esausti e nell’impianto in oggetto aveva ottenuto dalla Provincia di Prato l’autorizzazione ad effettuare lo stoccaggio e il recupero energetico mediante micro impianto di cogenerazione da 100 Kw dell’olio vegetale esausto. In data 10 agosto 2015 inviava al G.S.E. la richiesta di incentivo dell’impianto suddetto quale impianto a biomassa “di tipo B” ai sensi del d.m. 6 luglio 2012. Il 4 novembre 2015 il GSE comunicava alla G. S.r.l. il preavviso di rigetto n. GSEWEB P20150099730 alla richiesta di accesso ai meccanismi di incentivazione, evidenziando che la fonte rinnovabile è "olio da cucina esausto" proveniente da ristoranti, mense e imprese di catering e, che, stante le norme attualmente in vigore il GSE identifica i combustibili liquidi prodotti da biomassa, e destinati ad usi energetici diversi dal trasporto, come bioliquidi ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera h) del D. Lgs. n. 28/2011. A tale comunicazione faceva, dunque, seguito il gravato provvedimento con cui il Gestore negava in via definitiva l’accesso agli incentivi sulla base delle sopra esposte motivazioni.

3. Avverso il provvedimento del 27 gennaio 2016, parte ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

1. Violazione dell'art. 97 della Costituzione; degli artt. 8, 10 e 24 del Regolamento (CE) n. 1069/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009; difetto e carenza di

motivazione, violazione dei principi del giusto procedimento di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa; di economicità, efficacia, proporzionalità, correttezza dell'azione amministrativa; violazione dei principi in tema di affidamento, buona fede e correttezza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per palese sviamento di potere; erroneità del presupposto; erronea valutazione dei fatti; illogicità e irragionevolezza della motivazione; ingiustizia manifesta, contraddizione tra provvedimenti successivamente adottati.

2.Violazione del d. lgs. n. 387 del 2003; dell'art. 6, comma 1, lett. b) e comma 2 e Allegato III del Regolamento (UE) n. 142/2011 della Commissione del 25 febbraio 2011; difetto e carenza di motivazione, violazione dei principi del giusto procedimento di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa; di economicità, efficacia, proporzionalità, correttezza dell'azione amministrativa; violazione dei principi in tema di affidamento, buona fede e correttezza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per palese sviamento di potere; erroneità del presupposto; erronea valutazione dei fatti; illogicità e irragionevolezza della motivazione; ingiustizia manifesta, contraddizione tra provvedimenti successivamente adottati.

3. Violazione della direttiva 2009/28/CE, del D. lgs 387/03, della legge 120/2002 recante ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto; irragionevolezza manifesta; contraddittorietà con precedenti determinazioni; violazione del principio dell'affidamento; difetto e carenza di motivazione, violazione dei principi del giusto procedimento di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa; di economicità, efficacia, proporzionalità, correttezza dell'azione amministrativa; violazione dei principi in tema di affidamento, buona fede e correttezza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per palese sviamento di potere; erroneità del presupposto; erronea valutazione dei fatti; illogicità e irragionevolezza della motivazione; ingiustizia manifesta, contraddizione tra provvedimenti successivamente adottati. Violazione del D.M. 06/07/2012. Violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione. Violazione del principio di buona fede. Eccesso di potere e di delega; difetto e carenza di motivazione, violazione dei principi del giusto procedimento di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa; di economicità, efficacia, proporzionalità, correttezza dell'azione amministrativa; violazione dei principi in tema di affidamento, buona fede e correttezza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per palese sviamento di potere; erroneità del presupposto; erronea valutazione dei fatti; illogicità e irragionevolezza della motivazione; ingiustizia manifesta, contraddizione tra provvedimenti successivamente adottati.

4.Violazione del D. Lgs 3 marzo 2011, n. 28. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Violazione delle fonti del diritto. Carenza di potere dei GSE ad adottare atti a contenuto normativo. Nullità della prescrizione di cui al paragrafo 4.5.1.1 delle Regole Applicative. Violazione degli arti. 76 e 77 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 2., 3 e 4 delle "Disposizioni sulla legge in generale". Violazione del principio di ragionevolezza; difetto e carenza di motivazione, violazione dei principi del giusto procedimento di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa; di economicità, efficacia, proporzionalità, correttezza dell'azione amministrativa; violazione dei principi in tema di affidamento, buona fede e correttezza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per palese sviamento di potere; erroneità del presupposto; erronea valutazione dei fatti; illogicità e irragionevolezza della motivazione; ingiustizia manifesta, contraddizione tra provvedimenti successivamente adottati.

5.Violazione del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 2, 177, 179, 181, 212, comma 5, 183, comma 1, 184, comma 1 e 184 ter; manifesta irragionevolezza; divieto di irretroattività; irragionevolezza; violazione dell'art. 41 della Costituzione; difetto e carenza di motivazione, violazione dei principi del giusto procedimento di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa; di economicità, efficacia, proporzionalità, correttezza dell'azione amministrativa; violazione dei principi in tema di affidamento, buona fede e correttezza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per palese sviamento di potere; erroneità del presupposto; erronea valutazione dei fatti; illogicità e irragionevolezza della motivazione; ingiustizia manifesta, contraddizione tra provvedimenti successivamente adottati

6. Manifesta irragionevolezza; violazione del principio dell'affidamento; violazione della concorrenza; violazione dell'art. 41 della Costituzione; violazione della ratio sottesa all'adozione della Direttiva UE 28/2009, del D. Lgs. 28/2011, del d.m. 06/07/2012, D. Lgs. 152/2006; eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche, travisamento; difetto e carenza di motivazione, violazione dei principi del giusto procedimento di trasparenza, imparzialità e pubblicità dell'azione amministrativa; di economicità, efficacia, proporzionalità, correttezza dell'azione amministrativa; violazione dei principi in tema di affidamento, buona fede e correttezza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per palese sviamento di potere; erroneità del presupposto; erronea valutazione dei fatti; illogicità e irragionevolezza della motivazione; ingiustizia manifesta, contraddizione tra provvedimenti successivamente adottati.

 

4.Si è costituito in giudizio il G.S.E. eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso in quanto composto da più di 150 pagine in palese violazione dell’art. 3, comma 2, c.p.a. e tale da rendere particolarmente gravosa l’attività difensiva, e in subordine chiedendo la condanna alle spese di lite. Nel merito, parte resistente, contesta la fondatezza del gravame.

5. Alla pubblica udienza del 12 ottobre 2020 la causa è passata, infine, in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del gravame, ovvero di parte di esso, sollevata dalla resistente amministrazione avuto riguardo alla violazione del principio di sinteticità degli atti processuali da parte della difesa della società ricorrente. Il presente ricorso, sia per la lunghezza (ben 156 pagine di gravame) sia per la ridondanza dei motivi di diritto prospettati, viola in modo oggettivo e palese il principio posto all’art. 3, comma 2, c.p.a., secondo cui gli atti processuali devono essere redatti dalle parti “in maniera chiara e sintetica”, pienamente vigente al momento della sua proposizione. È pur vero, d’altro canto, che al momento della notifica del gravame (25 marzo 2016) la sanzione della non esaminabilità delle pagine eccedenti i limiti dimensionali stabiliti dalle norme di attuazione era stabilita per le sole controversie di cui all'art. 119 c.p.a. dall'art. 120, comma 6, ed è stata estesa all'intero contenzioso giurisdizionale amministrativo dall'art. 13ter delle norme di attuazione al c.p.a., aggiunto dall'art. 7bis, d.l. 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni nella legge 25 ottobre 2016, n. 197, entrata in vigore il 30 ottobre 2016, poi attuato - quanto alla concreta individuazione dei limiti dimensionali - con decreto del Presidente del Consiglio di Stato 167 del 22 dicembre 2016.

All'epoca della introduzione del presente giudizio, pertanto, era pienamente vigente la norma primaria che impone alle parti il dovere di sinteticità, ma non anche la disposizione (art. 13ter, comma 5, cit.: "Il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti. L'omesso esame delle questioni contenute nelle pagine successive al limite massimo non è motivo di impugnazione") che consente al giudice di non esaminare le censure contenute nelle pagine eccedenti i limiti dimensionali. Pur in assenza della possibilità di irrogare tale sanzione, il collegio non può tuttavia esimersi - stante la palese violazione del dovere di sinteticità, non giustificata dalla relativa complessità della vicenda, tutta incentrata esclusivamente sulla distinzione tra bioliquidi e biomasse – dall’applicare la norma di cui all’art. 26, comma 1, c.p.a., così come modificata dall’art.1, comma 1, lett. d, d. lgs. 14 settembre 2012, n. 60, secondo cui il giudice provvede alle spese di lite “tenendo conto del rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2”, all’atto della statuizione sulle medesime.

2. Nel merito, poi, il ricorso è infondato.

La presente controversia si incentra, come sopra accennato, sulla qualificazione della fonte di alimentazione dell’impianto - olio da cucina usato – come bioliquido o biomassa.

2.1. Come già affermato da questa Sezione in fattispecie del tutto analoga (Tar Lazio, III ter, 25 ottobre 2018, n. 10358), secondo la definizione legislativa (art. 2, d.lgs. n. 28/2011) biomassa è la “frazione biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui di origine biologica provenienti dall'agricoltura (comprendente sostanze vegetali e animali), dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, comprese la pesca e l'acquacoltura, gli sfalci e le potature provenienti dal verde pubblico e privato, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani”; il bioliquido rientra invece nei “combustibili liquidi per scopi energetici diversi dal trasporto, compresi l’elettricità, il riscaldamento ed il raffreddamento, prodotti dalla biomassa”.

2.2. In base a tali definizioni il bioliquido è dunque una sostanza che proviene da un processo di trasformazione e lavorazione della biomassa (“prodotti dalla biomassa”).

Tale qualificazione è del resto in linea con quanto previsto dalle Procedure applicative del GSE (adottate ai sensi dell’art. 24, d.m. 6 luglio 2012, come aggiornate in data 13 gennaio 2014) ove è stato espressamente precisato che “gli oli vegetali derivanti dalla spremitura di semi ottenuti come scarti da processi di lavorazione di prodotti di “Tipo a”, anche nell’eventualità in cui questi fossero ricompresi nella Tabella 1–A, non possono considerarsi sottoprodotti di “Tipo b” in quanto, come tutti gli oli, essendo combustibili liquidi, sono da ricomprendersi nella categoria dei bioliquidi e pertanto non soggetti alla classificazione di cui all’articolo 8, comma 4 del Decreto, ma ai criteri di sostenibilità di cui all’articolo 38 del d.lgs. 28/2011”.

Ed è così che, conseguentemente, al successivo punto 1.3.5.5 delle medesime Procedure il GSE rileva a titolo esemplificativo coma “gli oli vegetali, tra i quali anche gli oli esausti di friggitoria, ricadono nel perimetro dei combustibili liquidi ottenuti dalla biomassa e pertanto possono accedere agli incentivi previsti dal D.M. 6 luglio 2012 a condizione che rispettino i criteri di sostenibilità di cui all’articolo 38 del D.lgs. 28/2011.”

2.3. Peraltro l’olio di cottura non può farsi neanche rientrare nelle sostanze elencate nella citata Tab. 1 allegata al d.m. 6 luglio 2012 che elenca “i sottoprodotti/rifiuti utilizzabili negli impianti a biomasse e biogas”, elencazione nella quale non è richiamato l’olio vegetale esausto. Priva di pregio è la tesi secondo cui l’olio da cucina rientrerebbe nel novero dei “rifiuti da cucina e ristorazione” in quanto detti rifiuti sono solamente quelli che in base alle stesse disposizioni del decreto hanno “origine animale”, diversamente dall’olio che, pacificamente, deriva dalla trasformazione di semi/frutti di origine vegetale.

Né l’olio da cucina può ritenersi un sottoprodotto secondo la definizione di legge di cui all’art. 184bis d.lgs. 152/2006; non viene infatti rispettata la condizione di cui alla lett. b) (“è certo che la sostanza o l'oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi”), trattandosi di sostanza usualmente destinata “a smaltimento”.

Non viene neanche realizzata la condizione di cui alla lett. c) del medesimo articolo (“la sostanza o l'oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale”) in quanto per l’utilizzo quale carburante è necessaria un’ulteriore operazione di filtraggio.

E’ indicativo peraltro che nella stessa tabella allegata al decreto tra “i sottoprodotti provenienti da attività alimentari ed agroindustriali” utilizzabili in impianti a biomasse in relazione a quelli derivanti dalla “trasformazione delle olive” e dalla “lavorazione di frutti e semi oleosi” - ambiti evidentemente coincidenti con quello di cui si tratta - non si indica l’olio esausto bensì elementi di natura diversa (rispettivamente “sanse, sanse di oliva disoleata, acque di vegetazione” e “pannelli di germe di granoturco, lino, vinacciolo”).

In conclusione, dunque, come correttamente osservato dal G.S.E., un impianto che usa una sostanza/biomassa liquida è un impianto a bioliquidi e non un impianto a biomassa o un impianto biogas e pertanto non è applicabile, come invece sostiene parte ricorrente, quanto previsto dall’art. 8, comma 4, del decreto, che è riferibile a soli impianti a biomassa e biogas, bensì, l’art. 8, comma 1, secondo cui “per gli impianti alimentati da bioliquidi sostenibili, l’accesso ai meccanismi di incentivazione di cui al presente decreto è subordinato al rispetto e alla verifica dei criteri di sostenibilità, da effettuarsi con le modalità di cui all’articolo 38 del decreto legislativo n. 28 del 2011”.

2.4. Parte ricorrente, infine, insiste nel ritenere rilevante la qualificazione data all’olio di cottura esausto nel titolo autorizzatorio rilasciato dalla Provincia di Prato (determina n. 1281 del 21 aprile 2015) nel quale, su espressa richiesta della società istante, è stato “certificato” che il combustibile impiegato nell’impianto sia da annoverare tra le biomasse.

Il motivo è del tutto destituito di fondamento. Il richiamo al punto 1.3.5.2 Individuazione delle tariffe incentivanti per ciascuna tipologia di alimentazione, delle Procedure Applicative, secondo cui “Ai fini della determinazione della tariffa incentivante base dell’impianto (di cui alla Tabella 1.1 dell’Allegato 1 del Decreto) è necessario individuare la tipologia di alimentazione dell’impianto facendo riferimento esclusivamente a quanto riportato nel titolo autorizzativo alla costruzione e all’esercizio” è del tutto inconferente, in quanto il titolo autorizzativo non può vincolare in alcun modo il Gestore nella esatta qualificazione della sostanza impiegata, qualificazione che peraltro è stata esemplificata e dettagliata nelle medesime Procedure Applicative nel superiore punto 1.3.5.1, sopra riportato.

  1. L’infondatezza delle doglianze dedotte dalla ricorrente determina l’infondatezza, per l’assenza del fondamentale presupposto dell’illegittimità dell’azione amministrativa, e, dunque, dell’ingiustizia del danno asseritamente subito, delle domande risarcitorie proposte.
  1. Per tutto quanto esposto, in conclusione, il ricorso deve essere respinto. (omissis)

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