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Verifica di assoggettabilità: la valutazione dell’autorità competente può essere implicitamente dedotta?

Categoria: Vas
Autorità: TAR Piemonte Sez. I
Data: 18/01/2021
n. 53

In tema di Valutazione Ambientale Strategica ex art. 12 del D. Lgs. 152/2006, non può farsi risalire la valutazione, per implicito, con l’approvazione del piano regolatore generale che ha attribuito potenzialità edificatoria alla zona. La valutazione ambientale, secondo l’interpretazione consolidata della giurisprudenza, implica una complessa ed approfondita analisi comparativa, tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all'utilità socio-economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa opzione zero. La valutazione dell’autorità competente in fase di screening finalizzato alla verifica di assoggettabilità è attività tipicamente connotata da discrezionalità tecnica ed amministrativa.


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FATTO

I ricorrenti sono proprietari e residenti di immobili nel condominio denominato “Residenza Paradiso” nel Comune di Limone Piemonte, in via San Giovanni n. 22, nelle immediate vicinanze dell’area ove, con i provvedimenti impugnati, l’Amministrazione comunale ha in previsione di autorizzare un intervento edilizio. L’accesso al condominio avviene tramite una servitù di passaggio su strada privata posta sul fondo servente di proprietà della controinteressata Società P. R.

Il Comune di Limone Piemonte ha pubblicato, con determinazione del 28 giugno 2019, il piano esecutivo convenzionato avente ad oggetto l’intervento edificatorio in loc. Maneggio e Campo Principe, in zona “3/TR2/G.2” del vigente piano regolatore.

Alcuni degli odierni ricorrenti hanno presentato osservazioni, ai sensi dell’art. 43 della legge regionale n. 56 del 1977.

In sintesi, il piano esecutivo convenzionato:

ricade nella fascia di rispetto acque pubbliche del Rio San Giovanni, in area soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi degli artt. 136 e 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, in forza del decreto ministeriale del 9 dicembre 1959 avente ad oggetto “Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona comprendente il centro abitato e terreni circostanti del Comune di Limone Piemonte (Cuneo)”; ricade in zona inserita in “Classe VI” nella Carta regionale di uso dei suoli, che limita “il loro uso al pascolo in alpeggio, alla forestazione, al bosco o alla conservazione naturalistica e paesaggistica”;

ricade, secondo il Piano territoriale provinciale, in “Classe IV” di capacità di uso dei suoli “con molte limitazioni che restringono la scelta delle colture e che richiedono accurate pratiche agronomiche”;

prevede la costruzione di una volumetria complessiva pari a 16.251 mc su 16.530 mq di superficie territoriale, costituita da una serie di 8 fabbricati (3 palazzine residenziali, 4 palazzine a destinazione turistico-ricettiva e una struttura alberghiera).

Il Comune, con l’impugnata determinazione del 26 giugno 2019, ha deciso di non “sottoporre il piano esecutivo alla preventiva valutazione ambientale strategica, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 152 del 2006.

Con determinazione del 31 gennaio 2019, anch’essa impugnata, la Regione Piemonte ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica.

Si sono costituiti il Comune di Limone Piemonte, la Regione Piemonte, la Soprintendenza di Alessandria, Asti e Cuneo e la Società P. R. s.p.a., chiedendo il rigetto dell’impugnativa.

L’istanza cautelare, respinta con ordinanza di questa Sezione del 20 novembre 2019, è stata poi accolta con ordinanza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato del 28 febbraio 2020.

All’udienza del 28 ottobre 2020 la causa è passata in decisione.

 

DIRITTO

Le eccezioni di inammissibilità formulate dalle resistenti non possono essere accolte. Ed infatti:

dai provvedimenti gravati scaturisce una immediata e concreta lesione di interessi per i ricorrenti, i quali non hanno allegato soltanto un rapporto di vicinitas con l’area dell’intervento, bensì hanno lamentato l’impatto del nuovo insediamento residenziale ed alberghiero sull’ambiente e sul carico urbanistico (in tema di legittimazione al ricorso, tra le più recenti: Cons. Stato, sez. VI, n. 3386 del 2019; Id., sez. II, n. 6519 del 2019);

i provvedimenti qui controversi non possono essere qualificati come atti endoprocedimentali, l’esclusione della procedura di valutazione ambientale strategica è senz’altro autonomamente impugnabile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1213 del 2009; Id., sez. IV, n. 2446 del 2013), così come l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione.

 

Nel merito, il primo nucleo di censure è fondato.

Come si è accennato in fatto, la zona interessata dal piano attuativo convenzionato si trova nella fascia di rispetto del Rio San Giovanni, in area soggetta a dichiarazione di pregio paesaggistico “comprendente il centro abitato e terreni circostanti del Comune di Limone Piemonte (…) che costituisce un quadro naturale di non comune bellezza panoramica avente anche valore estetico e tradizionale”, in area inserita dal Piano territoriale provinciale in “Classe IV” di capacità di uso dei suoli, in area classificata dalla cartografia della capacità d’uso dei suoli del Piemonte in “Classe VI” “con limitazioni molto forti, il loro uso è ristretto al pascolo ed al bosco (…) che limitano il loro uso al pascolo in alpeggio, alla forestazione, al bosco o alla conservazione naturalistica e paesaggistica”, infine in area classificata dal piano paesaggistico regionale come “naturale / rurale alterato episodicamente da insediamenti” (art. 11) e “rurale di elevata biopermeabilità” (art. 19).

In particolare, il piano paesistico stabilisce che, per gli interventi e le forme di gestione, dovrà perseguirsi e rafforzare:

  1. la coesione: “interventi e forme di gestione devono tendere a potenziare la coesione e la connettività interna della Up [Unità di Paesaggio] sia in termini di funzionalità ecosistemica che di unitarietà, leggibilità e riconoscibilità dell’immagine complessiva, particolarmente nelle Up caratterizzate da consolidati sistemi di relazioni tra componenti diversificate, naturali o culturali”;
  1. l’identità: “interventi e forme di gestione devono tendere a rafforzare i caratteri identitari dell’Up, particolarmente quando tali caratteri abbiano specifica rilevanza in termini di diversità biologica e paesaggistica”;
  1. la qualità: “interventi e forme di gestione devono tendere prioritariamente alla mitigazione dei fattori di degrado, rischio o criticità che caratterizzano negativamente la Up o che ostacolano l’attuazione dei suddetti criteri di coesione e di identità o il perseguimento degli obiettivi di qualità associati all’ambito di paesaggio interessato”.

 

Orbene, nonostante le molteplici caratterizzazioni ambientali e paesaggistiche qui sintetizzate, il piano attuativo proposto dalla società controinteressata non è stato preceduto dalla prescritta valutazione ambientale strategica.

Come è noto, l’art. 20 della legge regionale piemontese n. 40 del 1998, rubricato “Compatibilità ambientale di piani e programmi”, nel recepire i principi e la disciplina della Direttiva europea 2001/42/CE e del d.lgs. n. 152 del 2006, prevede che “(…) Gli strumenti di programmazione e pianificazione, che rientrano nel processo decisionale relativo all'assetto territoriale e che costituiscono il quadro di riferimento per le successive decisioni d'autorizzazione, sono predisposti in coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale stabiliti nell'ambito degli accordi internazionali, delle normative comunitarie, delle leggi e degli atti di indirizzo nazionali e regionali, e sono studiati ed organizzati sulla base di analisi di compatibilità ambientale. (…) Al fine di evidenziare il conseguimento degli obiettivi di cui al comma 1, i piani e i programmi di cui al medesimo comma e le loro varianti sostanziali contengono all'interno della relazione generale le informazioni relative all'analisi di compatibilità ambientale come specificate all'allegato F. L'analisi condotta valuta gli effetti, diretti e indiretti, dell'attuazione del piano o del programma sull'uomo, la fauna, la flora, il suolo e il sottosuolo, le acque superficiali e sotterranee, l'aria, il clima, il paesaggio, l'ambiente urbano e rurale, il patrimonio storico, artistico e culturale, e sulle loro reciproche interazioni, in relazione al livello di dettaglio del piano o del programma e fornisce indicazioni per le successive fasi di attuazione”.

Con le delibere di Giunta del 9 giugno 2008 n. 12-8931 e del 29 febbraio 2016 n. 25-2977, la Regione Piemonte ha approvato gli indirizzi operativi per le procedure di valutazione ambientale strategica di piani e programmi. La v.a.s. “(…) è finalizzata a garantire un elevato livello di salvaguardia, tutela e miglioramento dell’ambiente e di protezione della salute umana ed è diretta ad assicurare un utilizzo accorto e razionale delle risorse naturali, condizione essenziale per uno sviluppo sostenibile e durevole. Essa costituisce un importante strumento d’integrazione di valutazioni ambientali nei piani o programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente, in quanto garantisce che tali effetti siano presi in considerazione durante la loro elaborazione ed ai fini dell’approvazione”.

Ad avviso del Collegio, il progetto doveva essere sottoposto a valutazione, per le sue dimensioni e per l’innegabile impatto ambientale.

Le motivazioni posta alla base della decisione di escludere la v.a.s. non appaiono sufficienti e coerenti con i presupposti descritti. Secondo le Amministrazioni chiamate a pronunciarsi, il piano esecutivo non interferirebbe con aree protette di rilievo nazionale o regionale (parchi, SIC, ZPS), non determinerebbe interferenze dirette o indirette su aree con particolari caratteristiche naturali o sul patrimonio culturale locale.

Eppure la Provincia di Cuneo aveva segnalato il difetto d’istruttoria, con nota del 19 settembre 2018, rappresentando che “(…) Non sono presenti nella relazione ambientale e non sono stati allegati alla richiesta, le planimetrie, le piante, i prospetti, le sezioni progetto ed eventuali rendering volumetrici. Non essendo pertanto possibile prendere in esame la sistemazione definitiva dell’area oggetto degli interventi e tenuto conto della zona di particolare interesse ambientale, si ritiene di raccomandare, in sede autorizzativa del permesso di costruire, una particolare attenzione alla tipologia edilizia adottata ed alla integrazione ambientale del complesso edificatorio”.

Né può giustificarsi l’esonero da valutazione ambientale strategica con il rilievo che l’intervento edificatorio sarebbe conforme allo strumento urbanistico generale, ciò di cui non può dubitarsi, ogni volta che l’Amministrazione non proponga una variante urbanistica.

Come è noto, la valutazione dell’autorità competente in fase di screening finalizzato alla verifica di assoggettabilità, ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 152 del 2006, è attività tipicamente connotata da discrezionalità tecnica ed amministrativa, la quale sfugge al sindacato di legittimità, laddove non vengano in rilievo indici sintomatici di non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità manifesta, della erroneità dei presupposti di fatto e della incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti (cfr. TAR Piemonte, sez. II, n. 1165 del 2016 e la giurisprudenza ivi richiamata). E’ proprio quanto si ravvisa nella presente fattispecie, in considerazione dell’entità dell’intervento progettato e delle caratteristiche dei luoghi.

Ne viene conferma dal numero e dalla consistenza delle prescrizioni aggiunte al provvedimento di esonero da valutazione ambientale. Che di seguito si riportano: a) raccomandare, in sede di rilascio del permesso di costruire, una particolare attenzione alla tipologia edilizia ed alla integrazione ambientale del complesso edificatorio (Ufficio Pianificazione della Provincia); b) garantire la compatibilità con il Piano di gestione del Distretto idrografico del fiume Po, con il Piano di tutela delle acque della Regione Piemonte e con il Piano stralcio per l’assetto idrogeologico e relativi strumenti attuativi (Ufficio Acque della Provincia); c) garantire la non interferenza con le aree di salvaguardia delle captazioni ad uso potabile, vietando captazioni idriche che consentano la comunicazione tra la falda freatica e le falde profonde ai sensi dell’art. 2 della legge regionale n. 22 del 1996, la non interferenza con i diritti delle concessioni legittimamente costituite, specificare che lo stoccaggio in cisterna dell’acqua piovana delle coperture degli edifici e dalle aree terrazzate non è soggetta al rilascio di concessione di derivazione, specificare in merito ad eventuali variazioni della concessione di derivazione in relazione alla modifica di destinazione d’uso del suolo (Ufficio Acque della Provincia); d) dimostrare in sede di convenzione l’effettiva domanda di mercato, previa valutazione del patrimonio edilizio esistente e non utilizzato, di quello sottoutilizzato e di quello da recuperare (A.R.P.A. Piemonte).

In questo modo, una parte significativa delle valutazioni circa la compatibilità ambientale del piano attuativo è stata indebitamente posticipata alla fase esecutiva, attraverso l’utilizzo di prescrizioni.

In proposito, di maggiore pregnanza sono le osservazioni formulate dall’A.R.P.A. Piemonte nel corso dell’istruttoria.

L’A.R.P.A. con parere in data 29 agosto 2018, ha osservato che “(…) la proposta di PEC ricade all’interno della dichiarazione di notevole interesse pubblico (...) parte del lotto inoltre ricade all’interno della fascia di rispetto dei 150 m dal Rio san Giovanni, inoltre il lotto è classificato ai sensi dell’art. 19 del PPR quale area “Praterie Prato e Cespuglieti” con una media connettività ecologica - modello FRAGM e media disponibilità di mammiferi - modello BIOMOD (…) ai sensi delle direttive di cui sopra i nuovi impegni di suolo ai fini insediativi e infrastrutturali possono prevedersi solo quando sia dimostrata l’inesistenza di alternative al riuso e di riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti (…) in particolare è da dimostrarsi l’effettiva domanda, previa valutazione del patrimonio edilizio esistente e non utilizzato, di quello sotto-utilizzato e di quello da recuperare (…) la previsione non abbia particolari effetti ambientali, tali da assoggettare la stessa a Valutazione Ambientale Strategica, a condizione che sia dimostrato quanto previsto nelle direttive art. 19 PPR (…) in attesa delle integrazioni”.

L’art. 19 delle norme di attuazione del piano paesistico regionale prevede, per l’area in questione, classificata come “praterie costituite da prati, prato pascoli e pascoli di montagna e di collina e cespuglieti”, che “ (…) i piani locali possono prevedere nuovi impegni di suolo a fini insediativi e infrastrutturali solo quando sia dimostrata l’inesistenza di alternative basate sul riuso e la riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti; in particolare, è da dimostrarsi l’effettiva domanda, previa valutazione del patrimonio edilizio esistente e non utilizzato, di quello sotto-utilizzato e di quello da recuperare (…) deve essere garantita la conservazione degli aspetti peculiari del paesaggio caratterizzato dalla presenza delle formazioni lineari di campo esistenti”.

 

Di tale valutazione, in stretta connessione con il principio dello sviluppo sostenibile, non vi è traccia negli atti d’istruttoria. Non può farsi risalire tale valutazione, per implicito, all’approvazione del piano regolatore generale che ha attribuito potenzialità edificatoria alla zona.

La valutazione ambientale, secondo l’interpretazione consolidata della giurisprudenza, implica una complessa ed approfondita analisi comparativa, tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all'utilità socio-economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa opzione zero, ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa, in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile ed alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste (Cons. Stato, sez. IV, n. 4246 del 2010).

L’Amministrazione ha illegittimamente inteso superare la necessità di svolgere la valutazione ambientale strategica, condizionando la società richiedente ad ottemperare a numerose prescrizioni.

E’ però da escludere l’ammissibilità di assensi condizionati, nelle ipotesi in cui le prescrizioni imposte dai soggetti pubblici chiamati ad esprimersi attengano ad aspetti sostanziali dell’intervento ed esigano un’ulteriore attività da parte del richiedente o di altro soggetto, pubblico o privato, coinvolto nel relativo procedimento, allo scopo di poter compiutamente definire l’oggetto dell’intervento e la sua conformità ai parametri legali (cfr. da ultimo: TAR Toscana, sez. I, n. 789 del 2019 ed i precedenti ivi richiamati).

Nella fattispecie, è mancata la preventiva e compiuta analisi della compatibilità dell’intervento assentito con le caratteristiche di pregio dell’area.

Ne consegue, per i profili esaminati, la fondatezza dei primi tre motivi di ricorso.

Con il quarto ed ultimo motivo, i ricorrenti chiedono l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata in data 31 gennaio 2019 dalla Regione Piemonte.

Il motivo è infondato.

Per quanto di sua competenza, la Regione ha svolto un’adeguata istruttoria, richiedendo modifiche progettuali migliorative: dei 25 elaborati progettuali, 12 sono stati integralmente sostituiti ed uno integrato, come dimostrato dalla difesa regionale (doc. 3).

In particolare: sono stati eliminati gli abbaini inseriti nelle testate dell’albergo; è stato ridimensionato l’abbaino e modificata la forometria delle aperture, riducendone la dimensione sul lato principale dei fabbricati residenziali; sono stati modificati i brise-soleil dei vani scala dei fabbricati turistico-ricettivi e residenziali, uniformandoli a quelli dell’albergo; è stato eliminato il balcone sui prospetti di testata dei fabbricati turistico-ricettivi.

Perciò, limitatamente alla valutazione di impatto paesaggistico, la Regione ha svolto un processo valutativo trasparente e partecipato, finalizzato all’attenta salvaguardia delle caratteristiche dei luoghi.

Il progetto, valutato favorevolmente dalla Regione, è stato trasmesso alla Soprintendenza per il parere, ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Di seguito uno stralcio delle motivazioni; “(…) visto che il progetto urbanistico dell’area prevede l’attuazione di un percorso pedonale pubblico che attraversa da est a ovest tutta l’area interessata dal PEC, collegando tra loro due diversi impianti di risalita sciistici, localizzati su due lati opposti all’area oggetto d’intervento e che tale percorso pubblico, fruibile sia in inverno e sia in estate, contribuisce all’ottenimento di un progetto integrato con il preesistente tessuto urbanistico; valutato che l’intervento edilizio relativo alla realizzazione di alcuni edifici simili tra loro, pur andando a collocarsi lungo una porzione di versante montano che presenta peculiarità di pregio paesaggistico da salvaguardare, sia per la disposizione planimetrica, e sia per la tipologia architettonica scelta, si configura tale da potersi idoneamente inserire nel pregevole contesto montano, senza introdurre elementi di grave compromissione alle connotazioni paesaggistiche della località; considerato inoltre che i nuovi volumi edificati risultano congruenti con le caratteristiche edilizie che connotano il nucleo abitato circostante, e che le scelte architettoniche ed i rapporti compositivi dei prospetti dei fabbricati, nell’insieme, costituiscono una componente di qualità che concorre all’ottenimento di una congrua integrazione paesaggistica dell’intervento edilizio (…); valutato che le opere così come proposte, con gli accorgimenti da attuare in fase esecutiva, in recepimento di alcune prescrizioni sotto elencate, non appaiono tali da recare pregiudizio alle caratteristiche paesaggistiche della località, si esprime parere favorevole, ai sensi dell’art.146 del D.lgs. 42/2004 s.m.i., a condizione che: i prospetti dei fabbricati, della tipologia turistico-ricettiva, residenziale e di quella alberghiera, siano realizzati in conformità con le modifiche apportate e rappresentate negli elaborati progettuali integrativi / sostitutivi pervenuti in data 20.11.2018; le sistemazioni delle aree esterne, di proprietà e pubbliche, siano effettuate in conformità con quanto rappresentato e descritto nell’elaborato Tav. 5a (planimetria generale di progetto), delle integrazioni progettuali pervenute in data 20.11.2018; sia posta particolare cura nella realizzazione delle opere di delimitazione del percorso pedonale, utilizzando pietra locale per i cordoli e una semplice struttura lignea di protezione; per la pavimentazione sia utilizzata la terra stabilizzata (così come dichiarato nella relazione tecnica pervenuta), in modo da garantire la permeabilità del terreno e favorire una migliore integrazione paesaggistica del percorso stesso; nel caso di successive varianti al progetto presentato, se sostanziali, vale a dire che modificano pesantemente l’impianto planimetrico e/o la composizione architettonica dei fabbricati o che prevedono l’utilizzo di diversi materiali di finizione, i relativi progetti esecutivi siano presentati a questo Settore regionale per un successivo parere ai sensi della vigente normativa di tutela paesaggistica” (doc. 8); “(…) valutato l’impatto dei nuovi fabbricati, in relazione al posizionamento e alla modalità di aggregazione dei singoli edifici, ai loro rapporti spaziali e dimensionali, alle linee compositive e alle finiture materiche e cromatiche individuate, con particolare attenzione alla percezione degli stessi da punti di vista significativi, questa Soprintendenza, valutato che l’intervento nel suo complesso risulta compatibile dal punto di vista paesaggistico, in quanto coerente con i valori tutelati, per quanto di competenza esprime parere favorevole al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 per il progetto presentato, facendo proprie tutte le prescrizioni indicate dal Settore regionale nella relazione allegata (…) al fine di mitigare l’impatto visivo dell’ampia area destinata a parcheggio pubblico, si chiede di implementare l’inserimento di elementi arborei e arbustivi coerenti con il contesto dell’area montana” (doc. 7).

 

Con esclusivo riguardo all’autorizzazione paesaggistica, non sussiste, ad avviso del Collegio, il difetto di motivazione lamentato dai ricorrenti.

Di norma, l’autorizzazione paesaggistica deve essere motivata in modo che emerga l’apprezzamento di tutte le rilevanti circostanze di fatto e la non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata: “nello specifico settore delle autorizzazioni paesaggistiche, la motivazione può ritenersi adeguata quando risponde a un modello che contempli, in modo dettagliato: la descrizione dell’edificio e del progetto; del contesto paesaggistico in cui esso si colloca, anche mediante l’indicazione di eventuali altri immobili esistenti, della loro posizione e dimensioni; del rapporto tra edificio e contesto, anche mediante l’indicazione dell’impatto visivo al fine di stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio” (Cons. Stato, sez. VI, n. 197 del 2017; Id., sez. VI, n. 4954 del 2018).

Nel provvedimento regionale impugnato appaiono rispettati tutti i requisiti richiesti.

La domanda di risarcimento del danno per equivalente è respinta.

La pronuncia di annullamento del provvedimento del Comune di Limone Piemonte, con il quale era stato deciso l’esonero da valutazione ambientale strategica, determina l’obbligo per il Comune di riavviare la procedura di approvazione del piano esecutivo convenzionato. In tal modo, risulta pienamente soddisfatta la pretesa oppositiva dei ricorrenti.

 

(omissis).

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