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Revoca dell’autorizzazione e inadempimento di prescrizioni: quali regole?

Categoria: AIA
Autorità: TAR Sicilia (Palermo)
Data: 01/12/2021
n. 3331

In tema di AIA, ai sensi dell’art. 29-decies, comma 9, d.lgs. 152/06, il legislatore ha previsto una gradualità nell’adozione delle misure di ripristino (“secondo la gravità delle infrazioni”). Pertanto, la revoca dell’autorizzazione è prevista solo in ultima analisi ed in caso di persistente inadempimento alle prescrizioni imposte.


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FATTO

Con ricorso ritualmente proposto, la Omissis s.r.l. ha impugnato, tra gli altri, il D.D.S. n. 1138 del 22 ottobre 2020, adottato dall’Assessorato dell'Energia e dei servizi di pubblica utilità/Dipartimento dell’Acqua e dei rifiuti - (D.A.R.) di revoca dell’Autorizzazione integrata ambientale ai sensi dell’art. 29-ter del d.lgs. 152/06 dell’impianto di compostaggio della FORSU (da raccolta differenziata) e di scarti agroalimentari finalizzato alla produzione di ammendanti organici, sito in Termini Imerese.
In fatto la ricorrente deduce di aver ottenuto, con decreto n. 889 del 22 luglio 2019, l’autorizzazione, “relativamente alla sola operazione di messa in riserva R13”, per l’esercizio di un impianto di compostaggio della frazione organica dei rifiuti urbani da raccolta differenziata e di scarti agro alimentare, mentre la OMISSISs.r.l., società terza anche rispetto al presente giudizio, con decreto n. 998/2018, veniva autorizzata allo svolgimento di una campagna mobile, “per l’attività di recupero R3” di soli rifiuti urbani, presso il sito di stoccaggio (R13) gestito dalla ricorrente.
Con nota n. 59912 del 7 novembre 2019, l’ARPA di Palermo ha trasmesso al D.A.R. il verbale di un sopralluogo svoltosi presso la sede della ricorrente. Una relazione di sopralluogo è stata trasmessa anche dalla Città Metropolitana di Palermo con nota 89494 del 12.11.2019 e dall’ASP Palermo – SIAV, con nota 2583 del 12.11.2019. A seguito delle criticità e difformità rilevate durante la visita ispettiva e riportate nel verbale ARPA, il Dipartimento dell’Acqua e dei Rifiuti, con nota 47037 del 12 novembre 2019 ha disposto per la OMISSIS s.r.l. diffida e contestuale sospensione del D.D.G. n. 889 del 22.7.2019 per un periodo di 45 giorni, onerando la Ditta al ripristino dello stato dei luoghi alle condizioni autorizzative, e, con nota 47064 del 12 novembre 2019, ha disposto per la OMISSISs.r.l. l’immediata sospensione della campagna mobile, obbligando la ditta al ripristino dello stato dei luoghi antecedenti l’avvio dell’attività.
Successivamente, con decreto di sequestro preventivo adottato dal G.I.P. presso il Tribunale di Termini Imerese, in data 14 novembre 2019, veniva disposto il vincolo cautelare a carico dell’impianto di compostaggio nel suo complesso. La ricorrente, in proposito, evidenzia come: “nel decreto di sequestro, il Giudice penale conclude che “l’impianto mobile” (quello di competenza della G.M.) ha operato in difformità alle prescrizioni stabilite nell’autorizzazione (pag. 6 e 7). Nel verbale di esecuzione del sequestro, la P.G. delegata, nella parte in cui descrive lo stato dei luoghi, constatava “la zona di conferimento vuota e in loco non insistono rifiuti da raccolta differenziata”. Nonché, dalla lettura del registro di carico e scarico della G.M., la P.G. rilevava che la stessa, per la fase di lavorazione, aveva ancora in carico 10.618.580 kg. di rifiuto, mentre “alla ditta Omissis s.r.l. in atto non risultano rifiuti in deposito” (cfr. verbale di esecuzione del sequestro penale)”.
Seguivano interlocuzioni tra l’amministrazione e l’amministratore giudiziario, nel frattempo nominato dal Giudice penale, circa le modalità di ripristino dell’area ora sotto sequestro.
Nelle more che l’amministratore giudiziario predisponesse un piano di ripristino, le due società (Omissis e GM) presentavano una proposta di piano, che sottoponevano alla visione dello stesso amministratore giudiziario.
In data 8 gennaio 2020, l’amministratore giudiziario comunicava ai legali delle società (Omissis e G.M.) che “le azioni da intraprendere sono in attesa di un vaglio da parte dell'Ente competente, ovvero il Dipartimento Acque e Rifiuti, che si auspica nei prossimi giorni fornirà appunto il proprio parere a questa A.G., la quale a Sua volta valuterà e comunicherà prontamente alle società OMISSIS S.r.l. e GM S.r.l. interessate, gli adempimenti da svolgere a loro rispettivo carico”.
Veniva poi concessa dal D.A.R. una proroga del termine assegnato nel provvedimento di sospensione e di ripristino n. 47027/2019.
In data 21 gennaio 2020, il D.A.R. convocava apposito tavolo tecnico, all’esito del quale si conveniva di procedere alla caratterizzazione dei cumuli posti all’esterno e all’interno del capannone, nonché all’analisi qualitativa di quanto contenuto negli ecobags.
Con p.e.c. del 17 febbraio 2020, l’amministratore giudiziario, dopo aver rappresentato che i rapporti di prova, relativi alle analisi eseguite in conformità a quanto deciso nel predetto tavolo tecnico, “saranno pronti non prima del giorno 28. febbraio 2020”, chiedeva al D.A.R. “di voler concedere una proroga di giorni 45, rispetto al termine originario del 15 febbraio 2020 indicato nella Vs del 15 gennaio 2020, e sospendere le istruttorie di cui alla Vs del 6 febbraio 2020, affinché le ditte interessate possano effettuare gli adeguamenti da Voi richiesti, attesi i ritardi nell'ottenimento delle analisi in questione, funzionali alla caratterizzazione e successivo smaltimento e messa in sicurezza”. Analoga richiesta di proroga veniva inoltrata, con nota dell’11 febbraio 2020 nell’interesse di entrambe le società (Omissis e G.M.), “per ottemperare a quanto previsto con le note prot. 47064 e 47037 del 12 novembre 2019”.
Nonostante ciò, con comunicazione del 5 marzo 2020, il D.A.R., ritenuto che da una recente verifica ispettiva di Arpa era emerso che il ripristino si era limitato ad una attività di “recupero del percolato e alla pulizia degli spazi complessivamente, mantenendo la quantità di rifiuto all’epoca accertato”, così disponeva: “questo Dipartimento ritiene che codesta ditta, anche in considerazione della proroga concessa, non abbia ottemperato alle disposizioni di cui alla nota prot. n. 47064 del 12 novembre 2019”. Si comunicava, pertanto, ai sensi dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, che “questo Dipartimento intende procedere alla revoca del D.D.S. n. 889 del 22/07/2019 secondo quanto previsto dall’art. 29-decies, co. 9, lett. c), d. lgs. n. 152/2006”
La ricorrente riscontrava il preavviso di revoca con una memoria.
Di seguito, a distanza di alcuni mesi dalla diffida, con decreto n. 1138 del 22 ottobre 2020, il D.A.R. revocava il decreto n. 889 del 22.07.2019.
Nel provvedimento gravato, si è ritenuto che “le motivazioni contenute nella memoria acquisita al prot. DAR n. 11029 del 16/03/2020 e prot. n. 13800 del 08/04/2020 […] non siano sufficienti al superamento delle contestazioni riportate nella nota prot. DAR n.9597 del 05/03/2020, in quanto le richiamate operazioni di ripristino dei luoghi sono da considerarsi tardive a fronte dei numerosi solleciti sopra richiamati e che pertanto si sia configurato un mancato adeguamento e una reiterata inottemperanza alle disposizioni contenute nel provvedimento di diffida e sospensione di cui alla nota 47064 del 12/11/2019”. Per cui, posto che “alla data odierna permangono le condizioni di inottemperanza alla diffida e sospensione di cui alla nota prot. DAR n. 47037 del 12/11/2019, con la quale tra l’altro, si obbligava la ditta al ripristino dello stato dei luoghi antecedenti l’avvio dell’attività”, si provvedeva alla revoca dell’autorizzazione “ai sensi dall’art. 29-decies, comma 9, lettera c) del D. Lgs n. 152/2006”.

Il ricorso è assistito da quattro motivi così sintetizzabili:
I. Violazione di legge (art. 21 ter della l. 241/1990) - eccesso di potere (travisamento dei fatti e presupposti del potere di revoca) - falsa applicazione dell’art 29 decies, co. 9, lett. c), t.u.a. - vizio di eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca.
La ricorrente lamenta di non poter essere destinataria di alcun obbligo di rimozione dei rifiuti, la cui “reiterata inottemperanza” avrebbe legittimato la revoca dell’autorizzazione n. 889/2019, in quanto la normativa di riferimento pone l’obbligo di corretta gestione del rifiuto in capo al produttore e/o al detentore del medesimo (cfr. art. 188 d.lgs. n. 152/2006), mentre la Omissis non sarebbe né l’uno né l’altro, posto che i rifiuti erano passati dalla fase (transitoria) dello stoccaggio a quella di recupero finale di competenza di una società terza (la G.M.).
II. Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità - difetto di istruttoria in ordine alla capacità di adempiere da parte della ricorrente - mancata applicazione dell’art. 29 decies, co. 9, lett. b), t.u.a.
La Omissis con tale mezzo si sofferma sull’inciso “compatibilmente con gli obblighi nei confronti dell’Autorità giudiziaria”, già contenuto nella diffida n. 47037 a carico della ricorrente. In proposito, l’art. 29 decies, co. 9, del T.U.A. stabilisce che “in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie o di esercizio in assenza di autorizzazione […] l'autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni”. Richiamando i principi di gradualità e proporzionalità, la ricorrente lamenta che la revoca dell’autorizzazione, citando il testo di legge, può essere comminata “in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di pericolo o di danno per l'ambiente” (cfr. art. 29 decies, co. 9, lett. c). Pertanto, a dire dell’istante, in tanto si poteva arrivare alla grave decisione di revocare il provvedimento ampliativo, in quanto, pur potendolo fare, la ricorrente non si fosse adeguata alle prescrizioni imposte. A dire della ricorrente, invece, la stessa si sarebbe trovata ad affrontare delle difficoltà, oggettive e non imputabili, ad adempiere alle direttive del D.A.R., in conseguenza della nomina dell’amministratore giudiziario, immesso nel possesso materiale dell’impianto.
III. Violazione di legge per mancata motivazione in ordine ad un presupposto per l’esercizio del potere di revoca - difetto di istruttoria.
Ancora, la Omissis si duole del fatto che il provvedimento di revoca, da una parte, cita un presupposto travisato (la mancata rimozione dei rifiuti intimata, con la nota n. 47064, ad una società terza) e, dall’altro, non esplicita quali sarebbero le prescrizioni dell’autorizzazione n. 889/2019 che sarebbero state violate, così palesando, a suo dire, una mancata applicazione dell’art. art. 3 della l. 241/1990.
IV. Violazione di legge (mancata applicazione dell’art. 7 l. 241/1990) e violazione delle regole del giusto procedimento in caso di contrarius actum.
Con un'ultima censura, la ricorrente contesta che, in base al principio del contrarius actum, il procedimento di revoca avrebbe dovuto utilizzare le stesse modalità procedimentali con le quali è stato adottato il provvedimento di primo grado, piuttosto che assegnare un termine decadenziale, di appena 10 giorni, per le controdeduzioni di parte.
Resiste in giudizio l’Assessorato Regionale Energia e Servizi di Pubblica Utilità con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato di Palermo che ha depositato in giudizio memoria difensiva, a seguito di ordinanza istruttoria n. 348/21, chiedendo poi il rigetto del ricorso.
Con ordinanza cautelare n. 186 del 16 marzo 2021, questa Sezione ha respinto la richiesta di adozione di misure cautelari per insussistenza del prescritto fumus. Appellata la predetta ordinanza, il CGA, con ordinanza n. 426 del 18 giugno 2021, ha disposto la sollecita fissazione dell'udienza di merito ai sensi dell'art. 55, comma 10, c.p.a. attesa la complessità della vicenda.
In vista dell’odierna udienza di merito, parte ricorrente ha depositato memoria a difesa ai sensi dell’art. 73 c.p.a.
All'udienza pubblica del 4 novembre 2021 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO
1. Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente ritiene di non poter essere destinataria di alcun obbligo di rimozione dei rifiuti, non essendo produttore e/o detentore di questi (cfr. art. 188 d. lgs. n. 152/2006).
La censura deve essere respinta per le ragioni già esposte in sede cautelare che di seguito brevemente saranno richiamate.
Da un lato, si evidenzia come la rete di raccolta del percolato, sia nelle aree interne sia esterne, è stata realizzata dalla OMISSIS s.r.l. e che le relative attività di raccolta sono demandate ad essa come si evince con chiarezza dalla perizia giurata trasmessa proprio dalla ricorrente al Dipartimento dell’Acqua e dei Rifiuti in data 18 febbraio 2019.
Così come è stato rilevato che, in relazione all’abbattimento delle emissioni odorigene, tale adempimento è posto in capo anche alla ricorrente dall’art. 4 del D.D.S. n. 889/2019 in cui si legge che “L’attività oggetto del presente provvedimento è subordinata all’installazione di idoneo biofiltro che garantisca i limiti di emissione in atmosfera prescritti nel D.D.G. n.73 del 01.02.2017”.
Ancora, risulta agli atti l’uso promiscuo del personale della OMISSIS nelle attività demandate alla OMISSISs.r.l., come si evince dal verbale di sopralluogo di ARPA Sicilia n. 59743 del 07.11.2019 (“al momento del sopralluogo, l'attività era in esercizio, le operazioni di movimentazione del rifiuto e del materiale in fase di maturazione nell'ambito della campagna mobile autorizzata alla Ditta Gm Srl erano effettuate da personale della OMISSIS Srl”).
In ultimo, dalla documentazione versata in atti, in particolar modo dalle interlocuzioni tra la ditta Omissis e l’amministrazione giudiziale, emerge l’interesse e l’impegno della Omissis alla rimozione dei rifiuti al fine di riprendere quanto prima l’attività sospesa. Risulta, pertanto, provato il coinvolgimento, formale ed informale, della ricorrente nelle operazioni di rimozione e raccolta dei rifiuti presenti nel sito.
2. Con il secondo mezzo, la società ricorrente lamenta la violazione dei principi di proporzionalità nell’adozione della revoca dell’autorizzazione, tenuto conto che sull’impianto gravava un sequestro penale e che l’amministratore giudiziario nominato era tenuto a rispondere alle direttive dell’Autorità giudiziaria penale, i cui tempi e dinamiche erano di fatto fuori dal controllo della Omissis.
Il motivo è fondato alla luce anche del chiaro disposto dell’art. 29-decies, comma 9, d.lgs. 152/06 che recita: “In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie o di esercizio in assenza di autorizzazione […] l'autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni:
a) alla diffida, assegnando un termine entro il quale devono essere eliminate le inosservanze, nonché' un termine entro cui, fermi restando gli obblighi del gestore in materia di autonoma adozione di misure di salvaguardia, devono essere applicate tutte le appropriate misure provvisorie o complementari che l'autorità competente ritenga necessarie per ripristinare o garantire provvisoriamente la conformità;
b) alla diffida e contestuale sospensione dell'attività per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni che costituiscano un pericolo immediato per la salute umana o per l'ambiente o nel caso in cui le violazioni siano comunque reiterate più di due volte in un anno. Decorso il tempo determinato contestualmente alla diffida, la sospensione è automaticamente prorogata, finche' il gestore non dichiara di aver individuato e risolto il problema che ha causato l'inottemperanza. La sospensione è inoltre automaticamente rinnovata a cura dell'autorità di controllo di cui al comma 3, alle medesime condizioni e durata individuate contestualmente alla diffida, se i controlli sul successivo esercizio non confermano che è stata ripristinata la conformità, almeno in relazione alle situazioni che, costituendo un pericolo immediato per la salute umana o per l'ambiente, avevano determinato la precedente sospensione;
c) alla revoca dell'autorizzazione e alla chiusura dell'installazione, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di pericolo o di danno per l'ambiente”.
Come si può evincere dalla lettura della norma in commento, il legislatore ha previsto una gradualità nell’adozione delle misure di ripristino (“secondo la gravità delle infrazioni”). Infatti, la revoca dell’autorizzazione è prevista solo in ultima analisi ed in caso di persistente inadempimento alle prescrizioni imposte.
Da un esame attento della vicenda, per come narrata dalle parti, è innegabile che il sequestro dell’area oggetto del ripristino da parte del Giudice penale, con contestuale nomina di un amministratore giudiziale, ha ritardato l’adempimento alle prescrizioni di ripristino dell’area a cui era tenuta la ricorrente, per circostanze non imputabili alla stessa e di cui l’amministrazione avrebbe dovuto tenere conto nell’emettere il provvedimento di revoca.
Ti tale evenienza era peraltro ben a conoscenza l’amministrazione che, nella diffida del 12 novembre 2019, assegnava il termine di ripristino dell’area “compatibilmente con gli obblighi nei confronti dell’Autorità giudiziaria”.
Ancora, si noti come l’Assessorato resistente, anche nella memoria difensiva depositata in giudizio, da un lato, ammette lealmente che “si evidenzia che lo stesso (ndr. l'amministratore giudiziale) è stato ovviamente ritenuto il tramite tra il Dipartimento e le società OMISSIS s.r.l.” e, dall’altro, conferma la decisione della revoca dell’autorizzazione “al di là delle problematiche legate al sequestro dell’impianto”.
È conscia, quindi, l’amministrazione che con la nomina dell’Amministratore giudiziale, avvenuta immediatamente dopo la diffida, i rapporti con la Omissis sarebbero stati gestiti da un soggetto diverso, e avrebbero subito degli inevitabili ritardi legati all’avvenuto sequestro dell’impianto da parte dell’Autorità giudiziaria. Infatti, da lì in avanti, la Omissis per adempiere alle prescrizioni del D.A.R. avrebbe dovuto intervenire su un bene di cui non aveva più la disponibilità materiale.
Inoltre, lo stesso amministratore giudiziario, all’atto del proprio insediamento, si è riservato di presentare un piano di ripristino dello stato dei luoghi, solo dopo aver avuto il nulla osta del Giudice penale. Così come la ricorrente dimostra in atti, ancora, di aver presentato già a dicembre 2019 un piano per il ripristino dell’area all’amministratore e che questo è stato poi oggetto di una lunga interlocuzione (mesi di gennaio e febbraio 2020) tra l’amministrazione giudiziaria e il D.A.R.
La stessa P.A., nella nota n. 45805 del 18 novembre 2020, descrive la situazione di conflittualità venutasi a creare con l’amministratore giudiziario circa il tempo e il modo del ripristino dello stato dei luoghi di cui alla diffida del 12 novembre 2019, indicando, con nota 38531 del 1° ottobre 2020, come erano stati forniti “tutti i necessari chiarimenti per il ripristino dei luoghi incluse le modalità di gestione del materiale classificato sia, come ammendante composto misto, sia come rifiuto”.
Tutto ciò sta inevitabilmente a significare che le operazioni di ripristino intimate con la diffida non erano di facile azionabilità come probabilmente all’inizio ritenuto dalla stessa P.A., sia per l’intervento di un soggetto terzo rispetto alla società autorizzata, sia per le difficoltà riscontrate in concreto nel portare a termine l’operazione di recupero dell’area. In proposito, dalla documentazione versata in atti, si evince come siano serviti più campionamenti ed un’istruttoria molto complessa sulle modalità di dismissione del materiale presente nell’area oggetto di sequestro.
Pertanto, all'atto dell’adozione della revoca del provvedimento di autorizzazione il D.A.R. avrebbe dovuto tenere in debito conto le summenzionate difficoltà nel frattanto sopravvenute nella gestione del bene e, soprattutto, andava verificato se la ricorrente fosse davvero nelle condizioni di adempiere a quanto richiesto.
In applicazione dei principi di gradualità e proporzionalità, e nell'ottica di una bilanciata ponderazione fra i diversi interessi pubblici e privati coinvolti, il decorso dei termini assegnati con la diffida, e poi anche prorogati, non poteva essere qualificato quale espressione di una volontà di non adeguarsi da parte della Omissis alle direttive del D.A.R., essendo ormai ogni iniziativa della ricorrente subordinata alla previa valutazione dell’amministrazione giudiziaria.
La violazione del principio di proporzionalità, quale sintomo di eccesso nell’esercizio del potere conferito dalla legge all’amministrazione, va quindi inteso, nel caso che si occupa, quale lesione dei canoni di equità e di giustizia in relazione al caso concreto all’esame della P.A.
Risulta, pertanto, eccessiva la decisione di procedere con la revoca dell’autorizzazione, quando sarebbe stata più confacente al caso di specie una ulteriore proroga della sospensione, in applicazione della lett. b) del comma 9 dell’articolo citato, quantomeno fino alla vigenza del sequestro penale o comunque nell’attesa di chiarire gli aspetti tecnici e problematici a lungo discussi con l’amministratore giudiziale.
Non è un fuor d’opera ricordare, ad ogni modo, che con l’accoglimento del ricorso non si avrà comunque la messa in opera dell’impianto essendo ancora vigente la sospensione amministrativa di cui alla diffida del 12 novembre 2019. Tale provvedimento, infatti, impugnato tardivamente in questa sede e quindi non intaccato dalla presente sentenza di annullamento, prescrive che “il riavvio della gestione dell’impianto resta subordinato alla verifica da parte degli organi di controllo della ottemperanza alle condizioni della autorizzazione integrata ambientale”. Così come restano salve le eventuali ulteriori indagini in capo all’amministrazione circa la regolarità dell’autorizzazione allo scarico dei reflui industriali prodotti in impianto, di cui viene dato conto nella parte finale della memoria del D.A.R. (violazione non oggetto del presente giudizio in quanto non contemplata nell’atto di revoca impugnato in questa sede).
3. Con una terza doglianza, la ricorrente lamenta, da una parte, che il provvedimento di revoca faccia erroneamente riferimento alla nota n. 47064 del 12 novembre 2019 (che in realtà è stata inviata alla OMISSISs.r.l.) e, dall’altra, non espliciti le prescrizioni dell’autorizzazione n. 889/2019 che sarebbero state violate, così palesando una mancata applicazione dell’art. art. 3 della l. 241/1990.
La censura va disattesa nel suo complesso in quanto, come peraltro lealmente ammesso dalla stessa ditta ricorrente, nel provvedimento in questione viene anche espressamente detto che “alla data odierna permangono le condizioni di inottemperanza alla diffida e sospensione di cui alla nota prot. DAR n. 47037 del 12/11/2019”. Viene cioè richiama anche la diffida che correttamente era stata trasmessa alla Omissis. Ne discende la conseguenza che era facilmente intuibile l’errore materiale in cui era incorsa l’amministrazione nell’indicare anche i riferimenti di una nota diretta ad altra società.
Così come è destituita di fondamento la presunta mancata motivazione del provvedimento gravato in quanto, come già detto, tra le premesse del provvedimento di revoca viene richiamata espressamente la diffida n. 47037 del 12/11/2019, e quest’ultima riporta testualmente quanto contenuto nel verbale di ARPA Sicilia, ossia che “il trattamento della campagna mobile attivato dalla Omissis s.r.l. presso l’impianto gestito dalla Ditta Omissis s.r.l., non ha le caratteristiche e i presidi ambientali utili a garantire una corretta gestione del processo senza arrecare danni all’ambiente circostante ed alla salute dei cittadini”, verbale peraltro allegato alla diffida e di cui ha preso pienamente contezza la ricorrente. Risulta, pertanto, non violato l’art. 3, l. 7 agosto 1990, n. 241, che prevede espressamente la validità della motivazione per relationem.
4. Per le ragioni esposte, assorbita l’ultima censura in quanto a contenuto prettamente procedimentale, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

(Omissis…)

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