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AIA e autorizzazione unica: quali differenze?

Categoria: AIA
Autorità: Consiglio di Stato, Sez. IV
Data: 19/10/2021
n. 7021

Con specifico riguardo ai procedimenti di autorizzazione unica (ex art. 12, D.Lgs n. 387/2012) e autorizzazione integrata ambientale (ex art. 29quater e 29 sexies D.Lgs n. 152/2006), gli stessi mantengono una propria specificità e struttura poiché l’autorizzazione unica costituisce il provvedimento finale di un procedimento, nel quale convergono tutti gli atti di autorizzazione, di valutazione e di assenso afferenti i campi dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, dell’urbanistica, dell’edilizia, delle attività produttive. L’autorizzazione integrata ambientale non costituisce la mera “sommatoria” dei provvedimenti di competenza degli enti chiamati a partecipare alla Conferenza di servizi, ma è un titolo autonomo caratterizzato da una disciplina specifica, che mira a verificare la compatibilità ambientale di una determinata attività.  


Leggi la sentenza

FATTO

Il -OMISSIS- appella la sentenza del T.A.R. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, datata 22 gennaio 2021, n. 108, con la quale è stato rigettato il ricorso r.g. n. 1517/2019 (principale e tre motivi aggiunti) dallo stesso proposto, con condanna alle spese di lite.
Con il ricorso di primo grado, il Comune aveva impugnato la determinazione n. 201 del 2019, assunta dalla Regione Puglia, recante l’aggiornamento per modifica di un’autorizzazione integrata ambientale (AIA), rilasciata a -OMISSIS- s.r.l., e relativa al trattamento di matrici organiche (FORSU e fanghi) con produzione di compost ed energia elettrica.
La competenza del procedimento si radicava presso la Provincia di Brindisi, che richiedeva alla società -OMISSIS- di avviare la procedura ordinaria sul presupposto della natura sostanziale delle modifiche strutturali e impiantistiche conseguenti a tale sostituzione dei rifiuti da trattare.
La società non dava seguito all’istanza ma decideva di reiterarla, questa volta presentandola alla Regione Puglia, nel frattempo divenuta competente in materia di modifiche alle AIA nel caso sia presentata una domanda di finanziamento (ciò a seguito della modifica apportata all’art. 23 della L.R. Puglia n. 18 del 2012.
La Regione accoglieva l’istanza con il provvedimento n. 201 del 2019, aggiornando l’AIA in questione e così assentendo il mutamento dei rifiuti trattati, cioè la sostituzione dei fanghi con altri rifiuti organici (FORSU).
Il Comune impugnava dinanzi al Tar il suddetto provvedimento, censurandolo (i) per illegittimità derivata dall’incostituzionalità della normativa regionale utilizzata (asseritamente) per aggirare gli obblighi procedimentali imposti dal soggetto competente in materia, ossia la Provincia; (ii) per violazione dell’art. 29-nonies, d.lgs. n. 152/2006 (gli interventi progettati rientrerebbero tra quelli che la normativa richiamata qualifica come di modifica sostanziale (“ingentissimo aumento di volumetria, “nuova struttura in carpenteria in c.a.p. per lo stoccaggio dei resti vegetali da trattare, in luogo di quella metallica autorizzata, per un’altezza utile di m. 8 a fronte dei m. 12,5 della nuova”); (iii) omessa verifica dell’impatto odorigeno e delle distanze dell’impianto dall’abitato.
Nel corso del giudizio di primo grado, -OMISSIS- presentava un nuovo progetto di modifica dell’impianto.
Con determinazione 9 marzo 2020, n. 98 il dirigente del servizio VIA/VINCA della Regione Puglia. escludeva che tali modifiche fossero assoggettabili a VIA e con determinazione 21 maggio 2020, n. 172 assentiva la modifica dell’AIA.
Il Comune formulava rilievi (Volume del capannone, Ricambi d'aria ed emissioni dal biofiltro, Impianto di trattamento acque meteoriche, Valutazione dell'impatto acustico, Emissioni in atmosfera dal motore del cogeneratore, Distanza dai siti sensibili), sicché la Regione dava corso a una rinnovata istruttoria che si concludeva negativamente all’esito del loro esame.
Il Comune si gravava avverso tali, successivi atti mediante motivi aggiunti.
Si costituiva la controinteressata -OMISSIS- s.r.l. che, oltre a chiedere il rigetto del ricorso, instava il Tar per la condanna della ricorrente ex art. 96, c.p.c. e art. 26, c.p.a.
Il Tar, con la gravata sentenza:
-rigettava il ricorso principale e i motivi aggiunti;
-rigettava la domanda della controinteressata, di condanna della ricorrente al risarcimento del danno da responsabilità aggravata (artt. 26, c.p.a. e 96, c.p.c.).
Il ricorso impugnatorio veniva rigettato per le seguenti motivazioni (riportate in sintesi):
- il capannone destinato ad ospitare l’impianto in esame deve ritenersi conforme alla normativa urbanistico-edilizia, e, per tale ragione, del tutto legittima l’impugnata DD n. 172/2020;
- l’asserita inidoneità del sistema di aereazione si muove “da considerazioni di ordine soggettivo, ampiamente smentite dalle valutazioni operate dagli enti”;
-“ la corposa istruttoria … ha escluso - con valutazioni delle quali non vi è traccia di profili di patente erroneità/illogicità/irrazionalità - qualsiasi impatto negativo sul sistema di aereazione”;
- “del tutto inconferente deve ritenersi il precedente giurisdizionale citato dal ricorrente nei terzi motivi aggiunti (Con. St., sent. n. 183/2020), atteso che esso riguarda la fattispecie del silenzio dell’Amministrazione sull’istanza del privato volto a sollecitare l’adozione del provvedimento in autotutela, e non si riferisce invece alle ipotesi in cui silenzio non vi è stato, come nel caso in esame”.
La domanda di condanna veniva anch’essa rigettata sul presupposto che “le censure articolate dal ricorrente all’indirizzo degli atti processuali, pur se infondate nel merito, rientrano nell’ambito della ordinaria dialettica processuale, e non sono idonee a disvelare un utilizzo distorto dello strumento processuale, azionato con dolo o colpa grave”.
Nell’appellare la sentenza del Tar, il -OMISSIS- deduce un unico, articolato motivo di gravame per “Errores in procedendo : violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies , d.lgs. n. 152/2006 e della delibera di G.R. Puglia n. 648/2011”.
L’appellante articola due profili censori, abbandonando le restanti censure sviluppate in primo grado, che possono così compendiarsi.
1.Erroneo e illogico l’assunto del primo Giudice, secondo cui la mera assenza di sanzioni dimostrerebbe la validità degli atti amministrativi gravati in primo grado.
2.Il TAR avrebbe dovuto affrontare e pronunciarsi sulla questione dell’individuazione dell’esatta portata (e della legittimità o meno) dell’originaria AIA.
3.Il progetto presentato in sede di AIA prevedeva, infatti, un manufatto edilizio costituito da tre parti affiancate in modo da costituire un unico corpo edilizio, indicate come “capannone 1”, “capannone 2” e “capannone 3”. Nella raffigurazione grafica di tale manufatto sono riportate le dimensioni dei capannoni in questione e nella “TAVOLA 5” è riportato il capannone 1 caratterizzato da due zone con altezza differente: una più bassa, di m. 7,00; e una più alta, di m. 12,00; i capannoni indicati coi nn. 2 e 3 sono riportati sulla TAVOLA 6, con pianta, prospetti e sezioni, che prevedono un’altezza utile per l’intera sezione di m. 7,00. Una “mera verifica dello stato dei luoghi ha dimostrato che il capannone 1 è stato realizzato con un’altezza unica di m. 12,5 e tale altezza unica (e maggiore) viene riportata in sede di dichiarazione di modifica dell’impianto, sia pur con la dichiarazione che non vi sarebbero modifiche strutturali. Tali elementi – oltre che a rilevare sotto i profili prettamente edilizi – rilevano altresì per calcolare la portata di ricambio dell’aria, per assicurare la salubrità della stessa all’interno del luogo di lavoro, nonché per dimensionare i filtri necessari a contenere le emissioni in atmosfera entro i limiti di legge”.
4. Non risponde, quindi, al vero che il progetto di modifica dell’impianto de quo «non prevede modifiche di volumi e aree dei fabbricati adibiti ai processi», atteso che l’impianto emergente dalle modifiche in questione interessa un capannone più ampio di quello approvato in origine e la determinazione impugnata – addirittura – finisce con l’assumere un valore di sanatoria di abusi edilizi già realizzati.
5. Le conseguenze che discendono dall’effettiva, maggiore consistenza del capannone rispetto a quella assentita “rendono inidoneo il sistema di aerazione dell’impianto perché mal calibrato rispetto alla realtà fattuale in cui è tenuto ad operare”; ragion per cui, le modifiche in questione inciderebbero anche sullo scenario emissivo rispetto a quello autorizzato.
Si sono costituiti in giudizio la regione Puglia e la società -OMISSIS- s.r.l., quest’ultima proponendo ricorso incidentale mediante il quale impugna il capo di sentenza che ha rigettato la domanda di condanna del ricorrente al risarcimento del danno ex artt. 96 c.p.c. e 26 c.p.a.
Le parti hanno depositato memorie difensive, conclusive e di replica.
All’udienza del 23 settembre 2021, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

L’appello principale è improcedibile.
Parte appellante ha omesso di impugnare il sopravvenuto (in corso di giudizio di appello) provvedimento di autorizzazione unica n. 79, datato 28 aprile 2021, in pari data comunicato al -OMISSIS-, rilasciato dalla Regione Puglia all’esito della terza conferenza di servizi del 23 luglio 2020 e della determinazione conclusiva dei relativi lavori del 21 gennaio 2021; provvedimento recante “Autorizzazione unica ai sensi del Decreto Legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 relativa alla costruzione ed all'esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica di tipo Biogas da digestore anaerobico, di cui alla D.D. 201/2019 della Regione Puglia — Sezione AIA/RIR, in aggiornamento della D.D. 14/2015 di VIA/AIA rilasciata dalla Provincia di Brindisi, avente potenza elettrica pari a 0,800 MWe sito nel -OMISSIS- e -OMISSIS-(BR), denominato Impianto di produzione energia elettrica da Biogas; nonché delle opere elettriche e delle infrastrutture necessarie al corretto funzionamento dell'impianto”.
Giova osservare che, l’autorizzazione unica è il provvedimento introdotto dall'articolo 12 del D.Lgs. n.387/2003 per l'autorizzazione di impianti di produzione di energia alimentati da FER, al di sopra di prefissate soglie di potenza.
Essa è rilasciata al termine di un procedimento unico svolto nell'ambito della Conferenza dei Servizi alla quale partecipano tutte le amministrazioni interessate, costituisce titolo a costruire e a esercire l'impianto e, ove necessario, diventa variante allo strumento urbanistico.
La competenza per il rilascio dell'Autorizzazione Unica è in capo alle Regioni o alle Province da esse delegate.
Più in particolare, il regime autorizzativo degli impianti di produzione di energia elettrica da FER sono disciplinati dal D.Lgs. n. 387/2003 e dal D.Lgs. n. 28/2011.
Solo per i regimi autorizzativi semplificati (PAS e Comunicazione) l’ente di riferimento è il Comune.
Per l’autorizzazione unica il procedimento amministrativo è quello previsto dall’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003, che attribuisce le funzioni alle Regioni per quasi tutte le tipologie di impianti (ad eccezione dei soli impianti a mare che sono di competenza statale).
Le Regioni possono delegare le funzioni dell’autorizzazione unica alle Province.
Nel caso sottoposto all’esame del Collegio, le funzioni sono radicate in capo alla Regione Puglia (D.Lgs. n. 387/2003; L.R. Puglia n. 18 del 2012).
La Conferenza di servizi, riunita in sede decisoria, termina il procedimento con la stesura di un verbale di diniego o di approvazione del progetto.
Nella fattispecie, essa si è conclusa con l’approvazione del progetto definitivo presentato dalla richiedente (società -OMISSIS- s.r.l.) e il contestuale rilascio dell’autorizzazione unica, sulla scorta di una articolata e complessa motivazione, previa partecipazione (alla conferenza) di tutti i soggetti e autorità coinvolti nella gestione degli interessi pubblici intersecati dal procedimento e tenuto conto dei rispetti pareri positivi, nulla osta e assensi.
L’autorizzazione in parola (n. 79/2021), rilasciata ai sensi dell’articolo 12, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, ha incluso, altresì, le prescrizioni cui è subordinata la realizzazione dell’impianto, nonché la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle relative opere, con apposizione dei vincoli di esproprio.
In forza dell’autorizzazione unica, la società è stata autorizzata a realizzare l’impianto, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio dell’impianto medesimo ed è stata, altresì, autorizzata ad esercire l’impianto.
Più in particolare, il titolo in parola, rilasciato a seguito di un procedimento unico svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge n. 241 del 1990, costituisce titolo a costruire ed esercire l'impianto in conformità al progetto approvato, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 12, comma 3, del D.Lgs. 29/12/2003 n. 387 e, ai sensi dell'art. 14 quater, comma 1 e seguenti della legge 241 del 1990; segnatamente, esso sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza.
Il provvedimento in questione - stante il suo peculiare contenuto sostanziale, l’aspetto funzionale che lo contraddistingue, l’autonomia procedimentale, la complessiva e rinnovata valutazione degli interessi pubblici e privati nonché il coinvolgimento di tutte le autorità preposte alla gestione e tutela di vincoli e interessi superiori – si pone su un piano autonomo e distinto rispetto alla autorizzazione integrata ambientale (AIA) che, con riguardo alla medesima pratica, era stata rilasciata nel 2015 e successivamente integrata nel 2019 con gli atti impugnati nella presente sede giudiziaria.
Pur ritraendo dall’AIA taluni presupposti di legittimità, l’autorizzazione unica si regge su autonomi, propri e ulteriori presupposti di validità che ne determinano l’autonomia funzionale.
Ciò comporta che detta autorizzazione unica, ove non avversata, si consolida nell’ordinamento giuridico e legittima i suoi destinatari (nella specie) alla costruzione dell’impianto e al suo esercizio, traendo forza giuridica da ulteriori presupposti che non si esauriscono nella sola A.I.A.
Non è condivisibile, pertanto, la tesi patrocinata dalla appellante nella propria memoria di replica datata 2 settembre 2021, secondo cui “l’a.u. n. 79/21 presuppone l’AIA – per come conformata dagli atti oggetto di giudizio – senza alcuna modifica della stessa, sì che la caducazione della prima (ovviamente nei limiti di cui al ricorso introduttivo) travolgerebbe automaticamente anche la seconda”; e ancora che “la natura non essenziale delle ulteriori modifiche apportate alla AIA fa sì che il relativo atto sia privo di autonomia, e segua la sorte dell’atto principale cui si limita ad accedere”.
L’autorizzazione n. 79 del 28 aprile 2021, rilasciata a seguito di apposita istanza della spocietà -OMISSIS- s.r.l., è stata rilasciata all’esito di una laboriosa istruttoria che ha concluso il procedimento di approvazione del progetto definitivo dell’impianto, ne ha autorizzato l’esercizio, lo ha dichiarato di pubblica utilità, ha imposto prescrizioni all’esercente, ha tenuto coinvolto tutte le autorità amministrative titolari degli interessi coinvolti dalla procedura.
Non intende, con questo, il Collegio avallarne la legittimità (trattandosi di atto estraneo al giudizio de quo) bensì, soltanto inferire che il titolo in parola ha regolato definitivamente e in modo più complesso l’assetto degli interessi in gioco.
In sintesi, il Collegio osserva che il provvedimento in questione:
- si regge su autonomi presupposti normativi e amministrativi: art. 14-ter e art. 14-quater della Legge 241/90; art. 12 del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387; L.R. Puglia n. 25 del 25 settembre 2012; delibera Giunta regionale n. 35 del 23 gennaio 2007; delibera Giunta regionale 3029 del 28 28 dicembre 2010;
- è stato rilasciato a seguito di un procedimento unico cui hanno partecipato il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero dell'interno, il Comando Provinciale Vigili del Fuoco, la Regione Puglia (nei suoi diversi Dipartimenti), l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale - sede Puglia, l’Arpa Puglia - DAP di Brindisi, il Consorzio Speciale per la Bonifica di Arneo, la Provincia di Brindisi, il -OMISSIS-;
- nel corso del procedimento semplificato sono state acquisiti ulteriori pareri e nulla osta nonché corposa documentazione richiesta alla società istante e da questa prodotta.
- è stato dato conto dell’AIA, della V.I.A. e dei relativi aggiornamenti;
L’omessa impugnazione dell’autorizzazione unica si traduce, dunque, in una causa di improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che l’eventuale accoglimento dell’appello, proposto per contestare la decisione della sentenza impugnata sotto un triplice ordine di profili vizianti (maggiori volumi del capannone destinato a ospitare l’impianto in questione; l’impianto emergente dalle modifiche in questione interesserebbe un capannone più ampio di quello approvato in origine; l’impianto risultante dalle modifiche in questione modificherebbe lo scenario emissivo rispetto a quello autorizzato), nessuna utilità o vantaggio può più arrecare all’appellante che giammai potrebbe opporsi, in ogni caso e comunque, al progetto definitivo dell’impianto, all’autorizzazione rilasciata per la sua costruzione, nonché alla sua messa in esercizio.
In definitiva, con specifico riguardo ai procedimenti di autorizzazione unica (ex art. 12, D.Lgs n. 387/2012) e autorizzazione integrata ambientale (ex art. 29 – quater e 29 – sexies del D.Lgs n. 152/2006), va osservato che, sebbene siano improntati, per motivi di speditezza, sul modello procedimentale della Conferenza di servizi, nondimeno gli stessi mantengono una propria specificità e struttura poiché l’autorizzazione unica costituisce il provvedimento finale di un procedimento, nel quale convergono tutti gli atti di autorizzazione, di valutazione e di assenso afferenti i campi dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, dell’urbanistica, dell’edilizia, delle attività produttive (art. 12, cit.). L’autorizzazione integrata ambientale (avversata nel presente giudizio) non costituisce quindi la mera “sommatoria” dei provvedimenti di competenza degli enti chiamati a partecipare alla Conferenza di servizi, ma è un titolo autonomo caratterizzato da una disciplina specifica, che mira a verificare la compatibilità ambientale di una determinata attività.
L’unico atto idoneo a definire la fattispecie, e quindi effettivamente lesivo, è pertanto il provvedimento finale che segue la determinazione conclusiva della Conferenza (id est, autorizzazione unica che, nella fattispecie, non è stato tempestivamente impugnato per far valere su di esso eventuali vizi di invalidità derivata).
L’appello principale va, pertanto, dichiarato improcedibile.
Si può passare all’appello incidentale.
La società ha chiesto la condanna del Comune appellante ai sensi degli artt. 96, c.p.c. e 26, c.p.a..
La richiesta si fonda sull’assunto che i motivi di gravame introdotti dal Comune sarebbero manifestamente infondati, ovvero che le domande azionate dall’amministrazione civica, come anche le difese, sarebbero “destituite con ogni evidenza di fondamento”, che la condotta processuale dell’Ente locale, tenuto conto del complesso contenzioso caratterizzato da diversi giudizi e pronunce sfavorevoli all’appallante, sarebbe stata improntata all’abuso del diritto e, pertanto, connotata da responsabilità aggravata.
Presupposto per l’applicazione della sanzione meglio la condotta processuale della parte soccombente che abbia agito (o resistito).
Non rileva, dunque, la vicenda in sé assunta a presupposto del giudizio bensì, la condotta processuale mentre l’oggetto dell’accertamento è la sussistenza di una responsabilità processuale aggravata ex art. 96, c.p.c. (cfr. Cons. St., sez. V, n. 4383/2014).
La giurisprudenza ha inquadrato il concetto di “temerarietà” della lite in quello più ampio di “abuso del processo”, caratterizzato dall’esercizio dell’azione in forme eccedenti o devianti rispetto alla tutela attribuita dall’ordinamento (v. Cons. St. sez.V, n. 1435/2014; C. civ., s.u., n. 20604/2008).
Sulla scorta delle norme e principi sopra enucleati, l’appello incidentale deve ritersi infondato.
La società impunta le proprie argomentazioni sui seguenti profili di asserita responsabilità processuale.
A) L’oggetto principale dell’impugnazione è la decisione regionale che autorizza la sostituzione dei codici CER, che era stata imposta al gestore dallo stesso Ente Comunale in sede di stipula della convenzione. Il Comune, con lo strumento del ricorso, mirerebbe a far venir meno il provvedimento di adeguamento che egli stesso ha voluto inserire nella convenzione, in ciò palesando la volontà di contraddire il provvedimento che si conforma al precetto convenzionalmente voluto dall’amministrazione che agisce.
B) Lo stesso Comune, per far constatare la necessità del provvedimento che ora impugna, ha promosso separato ricorso - tutt’ora pendente - chiedendo al giudice di accertare l’inadempimento della società alla convenzione e la conseguente necessità di sospendere l’efficacia dell’atto autorizzativo dell’impianto.
C) La contestazione principale, introdotta nel presente giudizio, è fondata sul fatto che la variante per i materiali (FORSU in luogo di fanghi) sarebbe sostanziale. Sennonché, è sopravvenuta la decisione del TAR che – in ordine al provvedimento della Provincia su uguale istanza (stessa società, stesso impianto, stessa variante) l’ha qualificata come non sostanziale, con sentenza (sez. II n. 805, del 27 luglio 2020) passata in giudicato.
Il Collegio non ravvede nell’incedere dei fatti sopra esposti alcuna contraddittorietà tale da ingenerare il ragionevole dubbio circa una condotta processuale connotata da responsabilità aggravata e incline all’abuso del processo.
Tutti rilievi formulati dall’appellante incidentale attengono alla vicenda in sé, caratterizzata da una pluralità di azioni e giudizi autonomi tra essi, seppure avvinti da un comune denominatore.
Il (separato) giudizio, instaurato dal Comune per l’accertamento dell’inadempimento della società alla convenzione, non è in contraddizione con il presente giudizio poiché finalizzato alla tutela del medesimo e unitario interesse oppositivo, consistente nella tutela del proprio territorio da insediamenti reputati (non importa se a torto o ragione) illegittimi.
In ogni caso, l’azione di accertamento si giustificava (in astratto) non potendo il Comune disporre dei propri poteri di autotutela amministrativa nell’ambito di un rapporto paritetico.
Nessuna contraddizione, infine, si coglie nella condotta processuale tenuta dall’appallante nel presente giudizio, avuto riguardo alla contestata natura della variante (che l’Ente reputa sostanziale); condotta che, a dire della società sarebbe contraddittoria rispetto alla sentenza n. 805, del 27 luglio 2020, con la quale il Tar, pronunciandosi sul provvedimento della Provincia su uguale istanza (stessa società, stesso impianto, stessa variante), l’ha qualificata come non sostanziale.
In primo luogo, perché quel giudicato (sentenza n. 805/2020) è stato reso inter alios; in secondo luogo, perché la decisione del Tar è sopravvenuta alla introduzione del contenzioso per cui oggi è causa e non poteva fondare, quindi, nessuna condotta nei sensi auspicati dalla società.
In conclusione, per le ragioni dianzi illustrate, l’appello incidentale è infondato.
Ne consegue, per quanto sin qui argomentato, che:
-l’appello principale è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;
-l’appello incidentale è infondato.

Omissis

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