Top

La banca dati ambientale Vigente, aggiornata, commentata Il tuo strumento operativo

Miscuglio di acque, come deve intendersi il concetto di “prevalenza”?

Categoria: Acqua
Autorità: Consiglio di Stato Sez. IV
Data: 23/03/2021
n. 2482

In materia di acque reflue urbane, laddove si realizzi un miscuglio di reflui industriali ed urbani, ai fini della classificazione degli impianti di depurazione e dell’individuazione del regime autorizzativo applicabile, deve essere valutata la prevalenza di una tipologia di reflui rispetto all’altra. Tuttavia, poiché il concetto di prevalenza non è meglio precisato, si ritiene corretto considerare non solo il volume fisico degli scarichi, ma anche la composizione qualitativa degli stessi (in quanto anche un quantitativo modesto di reflui industriali - che però contengano sostanze di tipo particolare - può rendere necessario trattare lo scarico con processi più sofisticati di quelli normalmente richiesti).


Leggi la sentenza

FATTO e DIRITTO

  1. Il consorzio ricorrente appellato gestisce a (Omissis) un impianto di depurazione che riceve i reflui della stessa (Omissis) e del vicino paese di (Omissis), nonché quelli provenienti dalla zona industriale di (Omissis), e in tal modo crea quello che l’amministrazione, nei provvedimenti di cui si controverte, chiama “miscuglio” di reflui. All’inizio della vicenda per la quale è processo, l’impianto operava sulla base delle autorizzazioni al trattamento, allo scarico e al reimpiego 21 giugno 2011 n.1580 e 3 dicembre 2014 n.2291, rilasciate dalla Provincia intimata appellante sul presupposto che i reflui trattati, ovvero propriamente il “miscuglio” di essi, dovessero essere considerati come reflui urbani. 2. Viceversa, la Provincia, al momento di rinnovare le autorizzazioni, ha ritenuto di adottare la determinazione 10 agosto 2015 n.1332, con la quale ha cambiato la qualificazione dei reflui da urbani ad industriali, con il risultato di assoggettare l’impianto a tutta una serie aggiuntiva di cautele e prescrizioni, delle quali la più onerosa, e rilevante come si vedrà ai fini di causa, è l’assoggettamento ad autorizzazione integrata ambientale – AIA, ed ha quindi assegnato al consorzio un breve termine per richiederla.
  2. Contro la determinazione citata, il consorzio ha proposto ricorso al Giudice amministrativo, accolto con sentenza TAR Sardegna sez. I 14 dicembre 2016 n.946, passata in giudicato (in motivazione, i fatti sin qui esposti, non contestati come fatti storici).
  3. A seguito della sentenza di annullamento di cui sopra, la Provincia ha rinnovato il procedimento ed ha emesso la determinazione 29 novembre 2017 prot. n.1488 di cui in epigrafe, con la quale, modificando le autorizzazioni iniziali di cui si è detto ha nuovamente qualificato “lo scarico delle acque reflue afferenti all'impianto di depurazione consortile di (Omissis) quale scarico di acque reflue industriali” ai sensi dell’art. 74, comma 1 lettera h) del d. lgs. 3 aprile 2006 n.152, ha fissato per lo scarico stesso una serie di parametri da rispettare ed ha previsto, a pena di decadenza dell’autorizzazione ad operare, al consorzio di presentare entro breve termine una serie di documenti ritenuti necessari per il rilascio dell’AIA (doc. 2 in I grado ricorrente appellato, provvedimento citato). 5. A giustificazione di queste misure, il provvedimento richiama gli atti dell’istruttoria, ad esso allegati, nei termini che seguono.

5.1 In primo luogo, la Provincia richiama ed allega la comunicazione di avvio procedimento 18 ottobre 2017 prot. n. 17601, nella quale essa interpreta quello che a suo avviso è il contenuto della citata sentenza di annullamento 946/2016. Secondo la Provincia, il TAR avrebbe quindi ritenuto corretta la qualificazione in termini di reflui urbani e non industriali del “miscuglio” di reflui trattati dal depuratore a due condizioni. La prima, sempre secondo la Provincia, sarebbe data dalla necessaria prevalenza, all’interno del “miscuglio”, delle acque domestiche su quelle industriali. La seconda, sempre secondo la Provincia, sarebbe data dalla necessità che “il "miscuglio" avvenga, se non "al momento dell'immissione in fognatura", almeno "al momento dell'ingresso in depuratore", e non quindi solo successivamente, all'interne dell'impianto ed in corso di trattamento” (doc. 6 in I grado ricorrente appellato, comunicazione di avvio citata).

5.2 Ciò posto, secondo la Provincia la situazione dell’impianto sarebbe diversa da quella considerata dal TAR, a sua volta per due ragioni. In primo luogo, non sarebbe possibile stabilire la effettiva prevalenza all’interno del “miscuglio” delle acque domestiche su quelle industriali. In proposito, il provvedimento contesta la “ripartizione dei carichi ed afflussi” comunicata annualmente alla Provincia dal consorzio, secondo la quale le acque domestiche sarebbero prevalenti, e ciò sulla base di una nota 13 settembre 2017 della (Omissis), ovvero del gestore del servizio idrico integrato, secondo la quale a (Omissis)  esisterebbero 12 attività con scarico industriale, che secondo logica va ad aggiungersi ai normali reflui urbani (doc. ti 2 e 6 in I grado ricorrente appellato, cit.; doc. ti 3, 5 e 7 in I grado ricorrente appellato, nota (Omissis), osservazioni del consorzio e ripartizione carichi ed afflussi 2016, tutti allegati al provvedimento impugnato).

5.3 In secondo luogo il “miscuglio” di cui si è detto si verrebbe a creare non al momento dell’immissione in fognatura o nel depuratore, ma all’interno di esso, come asseritamente appurato da un sopralluogo del 23 giugno 2017 (doc. 8 in I grado ricorrente appellante, verbale relativo, allegato anch’esso al provvedimento impugnato).

5.4 Per tutte queste ragioni, la Provincia ritiene di confermare la qualificazione in termini di reflui industriali e quindi di imporre la prescrizione più onerosa dell’AIA, di cui si è detto.

  1. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il TAR ha accolto il ricorso proposto contro il nuovo provvedimento di cui sopra e lo ha dichiarato nullo in quanto elusivo del giudicato. In motivazione, ha ritenuto che in base alla sentenza 946/2016 citata, l’avvenuta miscelazione dei reflui industriali e dei reflui domestici, che costituiscono il “miscuglio” di cui si tratta, direttamente all’interno del depuratore invece che a valle o a monte dell’impianto stesso sarebbe irrilevante per qualificare il risultato a sua volta come refluo domestico piuttosto che industriale. Ha poi ritenuto che, sempre secondo la sentenza 946/2016, il criterio da utilizzare sarebbe stato quello della prevalenza di un tipo di refluo sull’altro, e che nel caso concreto sulla prevalenza dei reflui domestici sugli industriali fosse indubbia ed evidente.
  2. Contro questa sentenza, ha proposto impugnazione la Provincia, con appello che contiene due censure, riconducibili secondo logica ai seguenti tre motivi:

- con il primo di essi, corrispondente alla prima censura alle pp. 12-15 dell’atto, deduce violazione del giudicato rappresentato dalla sentenza 946/2016. La stessa, a suo avviso, non avrebbe in alcun modo escluso la rilevanza del luogo in cui avviene la miscelazione -all’interno o all’esterno del depuratore, “a monte” o “a valle” dello stesso- , ma si sarebbe limitata ad affermare che sarebbe irrilevante la distinzione tra miscuglio formato in fognatura ovvero “a monte” e miscuglio formato all’ingresso nel depuratore, ovvero “a valle”, senza però menzionare la terza ipotesi presa in considerazione negli atti dichiarati nulli, ossia quella di un miscuglio formato all’interno del depuratore. Sostiene poi che in ogni caso violazione del giudicato non ci sarebbe, perché ci si troverebbe di fronte ad un nuovo provvedimento, basato su un’istruttoria rinnovata;

- con il secondo motivo, corrispondente alla prima parte della seconda censura, alle pp. 15-19 dell’atto, escluso il § 2.3, deduce ulteriore violazione del giudicato di cui alla sentenza 946/2016, perché essa, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata, non avrebbe affatto puntualmente accertato l’asserita prevalenza di reflui domestici sui reflui industriali nel “miscuglio”, bensì si sarebbe limitata a rilevare che tale prevalenza non era contestata da alcuna delle parti in causa;

- con il terzo motivo, corrispondente al § 2.3 della seconda censura, deduce infine, secondo logica, un errato apprezzamento del fatto da parte della sentenza impugnata, perché in realtà sarebbe impossibile effettuare le campionature e misurazioni necessarie per verificare la concreta composizione del “miscuglio” trattato dal depuratore, verifica necessaria per stabilire se in tale “miscuglio” siano prevalenti i reflui domestici o quelli urbani; di conseguenza, sempre secondo logica, sarebbe logico e conforme a prudenza qualificare il miscuglio come refluo industriale.

  1. Nel procedimento di appello, si sono costituiti il consorzio, con atto 27 novembre 2018, e il gestore del servizio idrico, con atto 18 dicembre 2018, in cui ha specificato di derivare il proprio interesse dall’essere subentrato al consorzio nella gestione del depuratore; entrambi hanno chiesto che l’appello stesso sia respinto.
  2. Alla camera di consiglio del giorno 29 novembre 2018, la domanda cautelare è stata riunita al merito.
  3. Alla successiva camera di consiglio del 13 giugno 2019, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione, e all’esito ha pronunciato la sentenza non definitiva 17 settembre 2019 n.6189, con la quale ha anzitutto respinto il primo motivo di appello, affermando che la sentenza 946/2016 avrebbe effettivamente sancito la non rilevanza del criterio “topografico”, ovvero del luogo di miscelazione dei reflui, in favore del criterio della prevalenza dei reflui di un tipo o dell’altro all’interno del miscuglio creatosi. La Sezione ha invece accolto il secondo motivo, ritenendo che la prevalenza dei reflui domestici non fosse invece stata accertata dalla sentenza 946/2016, che sul punto avrebbe solo rilevato la mancanza di contestazione delle parti; pertanto, la sentenza non definitiva ha disposto il cambiamento del rito, per valutare il motivo di legittimità dedotto come terzo.
  4. Con memorie 14 febbraio e repliche 27 febbraio 2020, le parti hanno insistito sulle reciproche posizioni, come segue.

11.1 Il consorzio ricorrente appellato ed il gestore interveniente sostengono in primo luogo che la prevalenza dei reflui domestici trattati dall’impianto su quelli industriali sarebbe da ritenere accertata. In primo luogo, tale prevalenza sarebbe evidente considerando la “ripartizione dei carichi ed afflussi” comunicata, come si è detto, anno per anno alla Provincia, che per il 2016 e 2017 è in modo non equivoco in tal senso (doc. ti 7 in I grado ricorrente appellato, cit. e 1 e 2 ricorrente appellato nel grado, dati relativi al 2017). In secondo luogo, a dire delle parti, la Provincia non avrebbe mai contestato tale dato, se non con riguardo alla mancata considerazione degli scarichi industriali dell’abitato di (Omissis), che peraltro sono trascurabili, come risulta dalla documentazione prodotta (doc. 18 in I grado ricorrente appellato). Da ciò risulterebbe che l’AIA non è dovuta per l’impianto in questione.

11.2 La Provincia afferma invece di avere contestato tale prevalenza, dei reflui domestici, la quale sarebbe tutt’altro che accertata; in particolare, a suo dire, dal sopralluogo effettuato nell’impianto il giorno 23 giugno 2017 risulterebbe che non è possibile accertare la prevalenza di acque “domestiche” rispetto alle “industriali” nel “miscuglio” delle acque trattate nell’impianto di depurazione. La documentazione di cui sopra sarebbe poi inattendibile, perché proveniente dalle parti.

11.3 Nelle repliche, il consorzio e il gestore hanno sottolineato che nel provvedimento impugnato l’attendibilità della ripartizione carichi ed afflussi è messa in dubbio non in generale, ma solo per la mancata considerazione degli scarichi industriali dell’abitato di (Omissis)  dei quali si è dimostrata la modesta entità.

  1. All’udienza del 19 marzo 2020, la Sezione ha rinviato la causa all’udienza di cui oltre.
  2. Le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive difese, così come segue.

13.1 Con memoria 20 novembre 2020, la Provincia ha negato che per l’impianto per il quale è causa la prevalenza dei reflui domestici su quelli industriali si possa dire accertata o non contestata; ha osservato infatti sul punto che le stime prodotte in causa provengono dalla stessa parte interessata, ovvero dal nuovo gestore dell’impianto. In realtà, sempre secondo la Provincia, dei quattro collettori che recapitano nell’impianto, tre, ovvero i due provenienti dalla zona industriale di (Omissis)  e quello proveniente da (Omissis), recapitano reflui sicuramente industriali o di prevalenza industriali; il quarto, ovvero quello proveniente da (Omissis), conterrebbe reflui urbani, nei quali non si potrebbe stabilire una prevalenza di quelli domestici. Ha infine osservato che in epoca recente, ovvero il 17 novembre 2020 (doc. 7 appellante), si è riversata nell’impianto una quantità anomala di reflui industriali: anche in ragione di fatti come questo, la prevalenza dei reflui domestici non si potrebbe affermare.

13.2 Con memoria 14 gennaio 2021, il gestore ha ribadito il proprio punto di vista, sottolineando che i reflui provenienti da (Omissis) sono industriali per una piccolissima parte, corrispondente alle poche attività di quel tipo presenti in paese; ha chiesto in subordine che sia disposta verificazione sull’effettiva composizione dello scarico trattato.

13.3 Con replica 28 gennaio 2021, la Provincia ha insistito su quanto già dedotto, ed ha eccepito l’inammissibilità della richiesta di verificazione, tenuto conto dell’accertata impossibilità di ricostruire il dato indicato mediante indagine diretta.

  1. Infine, all’udienza del 18 febbraio 2021, fissata nei termini di cui si è detto, la Sezione ha nuovamente trattenuto il ricorso in decisione.
  2. Tutto ciò premesso, il terzo motivo di appello è fondato e va accolto, per le ragioni che seguono. 16. Per chiarezza, va riassunta la regola giuridica da applicare al caso concreto, così come essa emerge dalla normativa e dal giudicato formatosi sulla sentenza TAR Sardegna 946/2016.

16.1 Come è noto, la legge fondamentale in materia, il d. lgs. 152/2006, all’art. 74 distingue, per quanto qui interessa, tre tipi di scarichi, ovvero alla lettera g) le “acque reflue domestiche” che sono “acque reflue provenienti da insediamenti di tipo residenziale e da servizi e derivanti prevalentemente dal metabolismo umano e da attività domestiche”; alla lettera h) le “acque reflue industriali”, che coincidono con “qualsiasi tipo di acque reflue scaricate da edifici od impianti in cui si svolgono attività commerciali o di produzione di beni, diverse dalle acque reflue domestiche e dalle acque meteoriche di dilavamento” e alla lettera i) le “acque reflue urbane” che sono o “acque reflue domestiche o il miscuglio di acque reflue domestiche, di acque reflue industriali ovvero meteoriche di dilavamento convogliate in reti fognarie, anche separate, e provenienti da agglomerato”. Come si nota, la previsione della lettera i) è l’unica che si riferisce ad un “miscuglio” di acque diverse, che comprendano anche le acque industriali.

16.2 Come è noto, la distinzione non è fine a sé stessa, perché, semplificando al massimo, gli scarichi di acque industriali sono soggetti ad una disciplina più rigorosa, come risulta ad esempio dall’art. 125 del d. lgs. 152/2006, rispetto a quella degli scarichi di acque reflue urbane, che come risulta dalla lettera i) sopra riportata comprendono in sé le acque domestiche, disciplina che è tendenzialmente lasciata alle Regioni. Nel caso di specie, come è pacifico, solo gli scarichi di acque industriali richiedono il più gravoso requisito dell’AIA.

16.3 Nel caso di specie, la sentenza 946/2016 prende in esame un miscuglio, che comprende sia acque reflue urbane, sia acque industriali, dato che, come è pure pacifico (si veda da ultimo il provvedimento impugnato, doc. 2 in I grado ricorrente appellato), l’impianto per cui è causa riceve gli scarichi “mediante quattro distinti collettori recapitanti rispettivamente; (1) le acque reflue urbane provenienti dall'agglomerato di (Omissis)  e dalla zona industriale di (Omissis); (2) le acque reflue urbane provenienti dall'agglomerato di (Omissis); (3) le acque reflue industriali provenienti della zona industriale di (Omissis); (4) le acque reflue Industriali provenienti dall'adiacente impianto di trattamento rifiuti della società (Omissis) (cfr. doc. 6 in I grado ricorrente appellato, cit. ove anche il verbale di sopralluogo).

16.4 Si tratta di una situazione di fatto non espressamente disciplinata dalla legge, ovvero dal d. lgs. 152/2006, perché ci si trova effettivamente di fronte ad un “miscuglio”, ma mancano i due ulteriori presupposti considerati dalla lettera i) per assoggettarlo ad una disciplina meno severa rispetto agli scarichi industriali, ovvero che si tratti di scarichi “convogliati in rete fognaria” e che si tratti di scarichi “provenienti da agglomerato”, ove ai sensi dell’art. 74 lettera n) è “agglomerato” l’area “in cui la popolazione, ovvero le attività produttive, sono concentrate in misura tale da rendere ammissibile, sia tecnicamente che economicamente in rapporto anche ai benefici ambientali conseguibili, la raccolta e il convogliamento delle acque reflue urbane verso un sistema di trattamento o verso un punto di recapito finale”.

16.5 Ciò posto, la sentenza 946/2016, ragionando all’evidenza per analogia, ritiene applicabile al miscuglio per cui è causa la disciplina meno gravosa, quindi con esclusione dell’AIA, sul solo presupposto della “prevalenza” all’interno del miscuglio delle acque domestiche su quelle industriali. La stessa sentenza (motivazione, da p. 9) per raggiungere questa conclusione ritiene come si è detto in modo esplicito non rilevante che il miscuglio si produca nel momento dell’immissione in fognatura; tace poi sul secondo presupposto, ovvero sulla provenienza da medesimo agglomerato, e quindi, secondo logica, lo considera a sua volta non rilevante.

16.6 Si tratta ora di applicare la regola giuridica così emersa alla fattispecie qui in esame, ovvero al nuovo provvedimento 29 novembre 2017 prot. n.1488 della Provincia qui impugnato. Nel far ciò, ad avviso del Collegio, va tenuto presente quanto segue. In primo luogo, la regola così creata è una regola di favore, e quindi va interpretata in modo restrittivo piuttosto che ampliativo, dato che è stata creata prescindendo, come si è visto, da due requisiti particolari previsti dalla legge per trattare il “miscuglio” in modo favorevole. In secondo luogo, la regola non va scollegata dal principio di precauzione, che appartiene al diritto nazionale ed europeo ed è espressamente sancito dall’art. 3 ter del d. lgs. 152/2006, per cui: “La tutela dell'ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione…”. 16.7 Di conseguenza, ad avviso del Collegio, il regime meno rigoroso non è applicabile qualora la citata “prevalenza” delle acque reflue domestiche su quelle industriali non venga dimostrata in modo rigoroso. In proposito, va anche osservato che di questa “prevalenza” la sentenza 946/2016 non precisa i caratteri; in particolare non dice in modo espresso ed inequivoco, diversamente da quanto ritiene invece la sentenza qui impugnata, che essa vada intesa in modo soltanto quantitativo, ovvero riferita al volume fisico degli scarichi. Ciò posto, ad avviso del Collegio, nel valutare la prevalenza si dovrebbe considerare anche la composizione degli scarichi stessi. Infatti, per dato di comune esperienza, anche un quantitativo modesto di reflui industriali, che però contengano sostanze di tipo particolare, può rendere necessario trattare lo scarico in cui essi confluiscono con processi più sofisticati di quelli richiesti dalle acque domestiche, e quindi richiedere il regime più rigoroso dell’AIA. 17. Tutto ciò posto, ad avviso del Collegio, nel caso di specie la prova certa della prevalenza non è stata raggiunta, né potrebbe essere raggiunta in sede processuale attraverso una verificazione. 17.1 Vi è anzitutto quanto afferma l’autorità regionale nella comunicazione di avvio del procedimento, il più volte citato doc. 6 in I grado ricorrente appellato: a seguito di sopralluogo sull’impianto, l’autorità conclude che “non è possibile accertare la prevalenza di acque "domestiche" rispetto alle "industriali" nel miscuglio delle acque trattate nell'impianto di depurazione, anche perché le acque urbane provenienti dagli agglomerati di (Omissis) sono esse stesse un miscuglio di acque domestiche, industriali ovvero meteoriche di dilavamento in proporzioni non note e non determinabili con certezza”. Si tratta di un giudizio di carattere tecnico, e non consta che le parti interessate abbiano offerto elementi specifici atti a contrastarlo. Si osserva che l’onere relativo è a loro spettante, in quanto soggetti interessati ad ottenere l’applicazione del regime più favorevole, e che tale onere non si può ritenere assolto con la richiesta di verificazione. Quest’ultima infatti è stata formulata allo scopo di accertare “il volume o il carico organico dei reflui industriali prodotti dall’abitato di (Omissis)” (memoria interveniente 14 gennaio 2021, in fine), e quindi dà per dimostrato quanto non lo è, ovvero la possibilità di misurare la prevalenza.

17.2 Ciò posto, gli elementi prodotti in causa per dimostrare il punto rilevante sono in buona sostanza la ripartizione carichi ed afflussi dell’impianto riferita agli anni 2016 e 2017 (doc. ti 7 in I grado e 2 ricorrente appellato) e una relazione sulle attività di tipo industriale che esisterebbero a (Omissis) (doc. 18 e 20 in I grado ricorrente appellato): in proposito, va condiviso quanto afferma la difesa della Provincia, ovvero che si tratta di dichiarazioni che provengono dalla parte interessata, ed inoltre va osservato che essi non dicono nulla su quella che potrebbe essere la composizione qualitativa dei reflui industriali in esame. Il principio di precauzione porta quindi a ritenere la prevalenza non dimostrata, con applicazione del regime più rigoroso contenuto nel provvedimento impugnato.

17.3 Solo per completezza, va aggiunto che le argomentazioni ulteriori, contenute nelle memorie delle parti private 14 febbraio 2020, per cui l’AIA non sarebbe richiesta neanche se, per ipotesi, l’impianto trattasse in prevalenza reflui industriali, sono argomentazioni nuove, che non possono essere valutate in questa sede.

  1. In conclusione, il motivo di appello va accolto, e ciò comporta, in riforma della sentenza impugnata, che il ricorso di I grado vada respinto, come indicato in dispositivo.

(Omissis)

© Riproduzione riservata