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Sostanze tossiche in acque termali: la mancanza di un parametro certo può sospendere l’attività?

Categoria: Acqua
Autorità: Consiglio di Stato
Data: 08/08/2022
n. 6968

In mancanza di un riferimento parametrico certo e nel rispetto del criterio di ragionevolezza e proporzionalità, non può escludersi che l’accertata presenza nelle acque termali di sostanze tossiche in percentuali elevate e comunque di gran lunga superiori ai limiti previsti per l’ingestione, con riferimento ad un riconosciuto potente cancerogeno come l’arsenico e ad una sostanza tossica come il manganese, possa imporre di dare applicazione al principio eurounitario di precauzione mediante l’immediata sospensione delle attività termali e dei trattamenti medici connessi in presenza di un credibile, concreto ed immediato rischio per la salute apprezzato, dal massimo organo tecnico-scientifico competente, attraverso un giudizio serio e prudenziale alla stregua dei dati scientifici disponibili, ancorché non definitivamente probanti.


Leggi la sentenza

FATTO e DIRITTO

 

1 - L’impresa appellante, titolare di uno stabilimento termale, impugna la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sezione III quater, del 2 aprile 2020, n. 4006, di reiezione del suo ricorso avverso il provvedimento della Regione Lazio con il quale è stata disposta la sospensione dell’attività termale nonché avverso il presupposto parere del Consiglio Superiore di Sanità e gli altri atti connessi. La Regione intimata e il Ministero della Salute si sono costituiti in appello per difendere l’esattezza della sentenza impugnata. Appellante e Regione hanno ulteriormente argomentato le rispettive difese con scambio di memorie.

 

1.1 - Lo stabilimento termale era stato oggetto della concessione mineraria rilasciata con D.M. del 18 aprile 1934, n. 756, e con decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n. -OMISSIS- era stata confermata l’autorizzazione (rilasciata già dal Sindaco del Comune di -OMISSIS-in data 16 aprile 2007) all’esercizio dell’attività sanitaria presso il parco termale e conferito l’accreditamento istituzionale per le attività sanitarie di “riabilitazione della funzione respiratoria in stabilimenti termali, terapie inalatorie, cura sordità rinogena, stufe, grotte, fanghi, docce terapeutiche, docce annettamento, bagni terapeutici”.

 

1.2 - Il parco acquisiva altresì l’Autorizzazione Unica Ambientale ai sensi del d.P.R. n. 59/2013, con determinazione dirigenziale R.U. -OMISSIS-e provvedimento del SUAP n. 6114 del 13 luglio 2015, che riguardava anche gli scarichi di acque reflue industriali (acqua di piscina alimentata con acqua di rete di acquedotto) e di acque reflue domestiche provenienti da un depuratore biologico. Proprio rispetto a quest’ultimo provvedimento, nel 2016 sorgeva l’esigenza di procedere ad una modifica del titolo: pertanto, con istanza di modifica dell’Autorizzazione Unica Ambientale acquisita al protocollo n. -OMISSIS-, la Società manifestava la propria intenzione di rinunciare all’autorizzazione per lo scarico delle acque reflue industriali e richiedeva una nuova autorizzazione per gli scarichi delle acque termali, ai sensi della parte terza del d.lgs. n. 152/2006, chiedendo il proseguimento, senza modifiche, dell’AUA del 10 giugno 2015, relativamente alle sole acque reflue domestiche in corpo idrico superficiale.

 

1.3 - A seguito dell’istanza, l’Amministrazione dava avvio ad un complesso iter procedimentale in esito al quale venivano notificati alla ricorrente, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990, tre preavvisi di diniego, seguiti poi dal provvedimento di diniego di modifica dell’AUA. La ragione del diniego risiedeva, in sintesi, nella impossibilità di consentire lo scarico di acque che presentavano parametri chimici con valori superiori a quelli previsti come limite di emissione, salvo ricorrere alle deroghe previste dalla legge (art. 102, comma 1, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152).

 

1.4 - La Società proponeva pertanto ricorso dinanzi a al TAR per il Lazio e la Regione Lazio, in persona del Commissario ad acta, notificava alla ricorrente il decreto n. U00103 del 13 marzo 2019 con il quale sospendeva l’autorizzazione all’esercizio e l’accreditamento di cui al precedente decreto -OMISSIS-. Anche tale atto era oggetto di impugnazione mediante ricorso per motivi aggiunti. Nell’ambito di quel giudizio, il Tribunale disponeva una verificazione volta a verificare, tra l’altro, “le caratteristiche qualitative delle acque alla sorgente (…) evidenziando, in particolare, le sostanze pericolose contestate”. A seguito della conseguente relazione di un dirigente dell’ARPA Lazio il Tribunale, con ordinanza cautelare n. -OMISSIS-, accoglieva la richiesta di misure cautelari e ordinava la riapertura dell’impianto.

 

1.5 - Preso atto del provvedimento cautelare, la Città Metropolitana di Roma Capitale adottava il provvedimento di modifica dell’originaria AUA e, per l’effetto, con DCA n. -OMISSIS-disponeva la revoca del provvedimento di sospensione dell’autorizzazione all’esercizio e dell’accreditamento istituzionale, consentendo così la riapertura del presidio sanitario. Il ricorso e i motivi aggiunti venivano pertanto dichiarati “improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse” dal T.A.R. per il Lazio, con sentenza del 24 febbraio 2020, n. 2416.

 

1.6 – Peraltro la Regione Lazio già nel 2018 (con nota del 10 ottobre 2018 prot. -OMISSIS-), aveva chiesto alla ASL Roma 4 di valutare se vi fosse un possibile rischio per la salute dei bagnanti e degli utenti del servizio sanitario dello stabilimento termale. L’ASL aveva coinvolto la Direzione Generale della Prevenzione Sanitaria del Ministero della Salute (con nota del 19 febbraio 2019, prot. 0008368/2019), trasmettendo i risultati delle analisi svolte dall’ARPA Lazio.

 

1.7 – Si pronunciava infine il Consiglio Superiore di Sanità con parere reso nella seduta del 10 settembre 2019, secondo il quale “dai referti delle analisi eseguite sui campioni dell’acqua termale in oggetto prelevati in data 13 novembre 2018 e 2 maggio 2019 […] risulta che il contenuto di arsenico e manganese supera il limite previsto per ciascuno dei due parametri, dal decreto legislativo 2.2.2001, n. 31 e ss.mm.ii. e dal decreto ministeriale 10.2.2015”, concludendo con la raccomandazione di “sospensione immediata di ogni attività connessa all’esposizione all’acqua minerale “terme di -OMISSIS-” di -OMISSIS-(RM) e subordina la rivalutazione del potenziale utilizzo all’acquisizione di nuovi elementi di valutazione e misure di controllo”.

 

1.8 – Il parere era trasmesso alla Regione e alla Società e con successiva nota del 12 novembre 2019 prot. -OMISSIS-, la Regione Lazio notificava la comunicazione di avvio del procedimento e, contestualmente, di sospensione dell’attività termale.

 

2 – La predetta comunicazione ed il presupposto parere venivano impugnati davanti al TAR per il Lazio che, in sede cautelare, anche in ragione degli studi scientifici sulle acque termali commissionati dalla Società all’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, con ordinanza n. -OMISSIS-sospendeva l’efficacia degli atti impugnati.

 

2.1 - Contestualmente, il TAR disponeva una verificazione, chiedendo all’Istituto Superiore di Sanità di esprimersi sui predetti studi universitari con apposita relazione. In data 17 novembre 2020, l’Istituto Superiore di Sanità depositava quindi la “Valutazione delle relazioni scientifiche, elaborate in data 21 febbraio 2020 dal Dipartimento di Sanità Pubblica e Malattie Infettive dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, concernenti la stima di esposizione ad arsenico e manganese in relazione all’utilizzo delle acque termominerali nei trattamenti e nei bagni effettuati presso lo stabilimento”.

 

2.2 - In risposta la Società versava in atti una seconda relazione, ma il TAR con l’appellata sentenza respingeva il ricorso, considerato che “alla luce delle articolate considerazioni del verificatore, nonché tenuto conto della sostanziale inconsistenza delle controdeduzioni al riguardo svolte dalla difesa di parte ricorrente, consegue dunque che le valutazioni operate dalla intimata amministrazione regionale si rivelano scevre dai denunziati vizi di legittimità” e ritenuto, pertanto, “pienamente rispettato il principio di massima precauzione di matrice eurounitaria”.

 

3 – La Società con il ricorso in epigrafe appella la predetta sentenza, ritenuta meritevole di annullamento o integrale riforma in relazione al travisamento delle circostanze di fatto e di diritto formulando i seguenti motivi di diritto.

 

3.1 - ERROR IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER NON AVER ESAMINATO IL I MOTIVO DI RICORSO, CON CUI ERA STATA DEDOTTA LA “VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL D. LGS. 2 FEBBRAIO 2001, N. 31. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COST. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, LEGGE 8 AGOSTO 1990, N. 241. ECCESSO DI POTERE SUB SPECIE DI ILLOGICITÀ MANIFESTA, SVIAMENTO DI POTERE E CONTRADDITTORIETÀ”.

Posto che la motivazione dei provvedimenti impugnati trova fondamento nel parere reso dal Consiglio Superiore della Sanità, che a propria volta ha posto a fondamento delle proprie risultanze i parametri rilevati dall’ARPA nelle analisi effettuate in sede di verificazione precedentemente disposta dal TAR, rileverebbe l’errata individuazione delle norme di riferimento, posto che il medesimo parere fa riferimento al contenuto di “arsenico” e di “manganese” superiore al limite previsto, per ciascuno dei due parametri, dal decreto legislativo 2 febbraio 2001, n. 31 e ss. mm. ii. e dal decreto ministeriale 10 febbraio 2015. Tali atti però disciplinano “la qualità delle acque destinate al consumo umano al fine di proteggere la salute umana dagli effetti negativi derivanti dalla contaminazione delle acque, garantendone la salubrità e la pulizia” ovvero le acque che sono destinate ad essere consumate (e dunque ingerite) dall’uomo, e che pertanto devono rispettare limiti e parametri che siano idonei a salvaguardare la salute. Il giudice di prime cure avrebbe del tutto omesso di valutare tale illegittimità, avendo invece ritenuto di dover respingere il ricorso promosso dalla Società in ragione della necessità di rispettare il “principio di massima precauzione di origine euro unitaria” senza però tenere in considerazione che le 10 determinazioni in esso contenute si fondano su un dato normativo completamente inconferente. L’aumento dei valori rilevato dall’ARPA era, infatti, confrontato con i parametri previsti dalla legge sulle acque termali; se tali valori sono – e questo è certo – inconferenti rispetto al caso di specie, qualunque valutazione successiva ne risulta falsata e priva di fondamento. L’omessa valutazione di un profilo così rilevante renderebbe la sentenza, per ciò solo, illegittima e suscettibile di essere annullata.

 

3.2 - ERROR IN PROCEDENDO ED ERROR IN IUDICANDO NELLA PARTE IN CUI LA SENTENZA RITIENE INTEGRATI I PRESUPPOSTI DI APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI ED ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ILLOGICITÀ. CONTRADDITTORIETÀ. IRRAGIONEVOLEZZA.

La sentenza appellata fonda la propria motivazione sulla necessità di rispettare il principio di massima precauzione e di salvaguardare il primario bene della salute umana, ma simili poteri inibitori, da parte delle amministrazioni competenti nei singoli settori, debbono essere esercitati mediante adeguate valutazioni del rischio che si fondino non su mere supposizioni o valutazioni meramente ipotetiche ma, piuttosto, su considerazioni probabilistiche circa il rischio per la salute. Il giudice di prime cure sembra aver frainteso gli elementi di fatto (oltre che di diritto) sottesi alla vicenda: il principio di precauzione, introdotto dall’art. 191 TFUE e recepito dalle altre fonti comunitarie e dai singoli ordinamenti nazionali, impone alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di scongiurare i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza e la gravità di tali rischi. Per ben comprendere, tuttavia, quale debba essere l’esatto perimetro applicativo del principio, occorre richiamare altresì la Comunicazione della Commissione Europea del 2 febbraio 2000 con la quale è stato precisato che le condizioni di applicazione del principio di precauzione debbano essere individuate nella: (i) sussistenza di indicazioni ricavate da una valutazione scientifica oggettiva che consentano di dedurre ragionevolmente l’esistenza di un rischio per l’ambiente o la salute umana; (ii) una situazione di incertezza scientifica oggettiva che riguardi l’entità o la gestione del rischio, tale per cui non possano determinarsene con esattezza la portata e gli effetti. Rapportando quanto sinora esposto al caso de quo, emergerebbe in maniera evidente sia l’assenza dei presupposti applicativi sia il bilanciamento dei frapposti interessi, con la conseguente inapplicabilità del principio in esame e, pertanto, illegittimità della sentenza impugnata.

 

3.3 - ERROR IN PROCEDENDO ED IN IUDICANDO PER NON AVER ESAMINATO IL II MOTIVO DI RICORSO, CON CUI ERA STATA DEDOTTO L’ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E 16 DI MOTIVAZIONE, NON PROPORZIONALITÀ E INADEGUATEZZA. INGIUSTIZIA MANIFESTA.

Il giudice di prime cure non avrebbe neppure preso in considerazione i rilievi mossi dalla Società con i quali si evidenziava come il provvedimento impugnato, una volta eliminato il fondamento “normativo”, non fosse supportato da alcun supporto – neppure vagamente – scientifico. Si è evidenziato, sin dal primo grado di giudizio, come la parte motiva dei provvedimenti fosse intrisa di ipotesi, suggestioni non verificate, anticipazioni circa lo svolgimento di ulteriori studi e misure di controllo, che peraltro avrebbe dovuto fornire la stessa società, per far emergere “nuovi elementi”.

 

3.4 - ERROR IN PROCEDENDO ET IN IUDICANDO PER NON AVER ESAMINATO IL III MOTIVO DI RICORSO VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ART. 3, 6, 7 E 8 DELLA L. N. 241/1990. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COST. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, NON PROPORZIONALITÀ E INADEGUATEZZA. INGIUSTIZIA MANIFESTA.

Nel giudizio di primo grado, poi, si era altresì evidenziato come, in forza del principio del giusto procedimento, l’attività amministrativa si debba svolgere in modo tale che l’Autorità pubblica possa incidere sulle situazioni soggettive dei cittadini soltanto dopo aver svolto gli opportuni accertamenti e, soprattutto, dopo aver consentito alla parte privata di esporre le proprie ragioni, sia a tutela degli interessi propri sia al fine di collaborare al perseguimento dell’interesse pubblico. Quanto detto – unitamente alle altre regole contenute nella l. n. 241/1990 – realizza il carattere partecipativo dell’azione amministrativa non solo attraverso l’obbligo della pubblica amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento, ma anche mediante l’affermazione del diritto degli interessati di intervenire, prendere visione degli atti, presentare memorie scritte e documenti, financo conoscere in via anticipata le ragioni che impediscono l’accoglimento delle istanze, ma tutto ciò, lamenta l’appellante, non è avvenuto nel caso di specie.

 

3.5 - ERROR IN PROCEDENDO ET IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2, 66 E 67 C.P.A. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 111, COMMA 4, COST. E 3 C.P.A. 19 ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. INGIUSTIZIA MANIFESTA.

Viene infine dedotto, quale ulteriore profilo della erroneità e illogicità della sentenza, secondo la “alla luce delle articolate considerazioni del verificatore, nonché tenuto conto della sostanziale inconsistenza delle controdeduzioni al riguardo svolte dalla difesa di parte ricorrente, consegue dunque che le valutazioni operate dalla intimata amministrazione regionale si rivelano scevre dai denunziati vizi di legittimità” con un evidente errore nella scelta dello strumento probatorio corretto. Infatti, la verificazione ha come finalità la conoscenza oggettiva di fatti e situazioni, costituendo un ‘…accertamento diretto ad individuare, nella realtà delle cose, la sussistenza di determinati elementi, ovvero a conseguire la conoscenza dei fatti, la cui esistenza non sia accertabile o desumibile con certezza dalle risultanze documentali’ (ex multis, Consiglio di Stato, 25 marzo 2021, n. 2530). Si tratta, cioè, di un “giudizio di risultato” che, come tale, non richiede un momento di contraddittorio che rimane riservato al giudizio e per questo viene affidato ad un soggetto interno all’amministrazione. Apparirebbe evidente, dunque, che il Collegio ha disposto, più che una verificazione, una consulenza tecnica. Il verificatore, infatti, non ha svolto alcun accertamento tecnico di natura non valutativa ma ha espresso un giudizio tecnico, peraltro non su fatti ma su una relazione di parte.

 

4 - La Regione non nega che possa esservi stato un erroneo richiamo normativo, ma lo ritiene non rilevante ai fini della legittimità del proprio operato.

 

4.1. Infatti, l’elevata concentrazione di arsenico e manganese, come rilevata dalle analisi eseguite nel 2019 con accertamento non contestato, rappresenta comunque, in ragione della loro riconosciuta elevata tossicità per l’essere umano, un immediato pericolo per la salute umana, che giustifica ed anzi impone, in applicazione del principio comunitario di precauzione, un immediato intervento temporaneo d’urgenza volto alla sospensione dell’attività termale e medica fatti salvi i conseguenti interventi, da individuarsi a cura del gestore, volti a consentire la ripresa delle attività in condizioni di sicurezza sanitaria.

 

4.2 - Sarebbero pertanto irrilevanti anche le censure “procedimentali” formulate dalla ricorrente, la quale ha lamentato che l’atto impugnato si autodefinisce “comunicazione di avvio del procedimento” richiamando espressamente l’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ma poi non è confluito in alcun provvedimento finale: infatti, nel medesimo atto la società odierna istante veniva anche invitata a porre in essere tutte le misure necessarie a ovviare alle criticità registrate, sicché la sospensione doveva intendersi finalizzata – per l’appunto – alla risoluzione del problema.

 

5 – Ai fini della decisione, considera il Collegio che l’Amministrazione regionale tende a giustificare il proprio operato alla stregua del principio eurounitario di precauzione, che renderebbe non sussistenti e comunque non rilevanti sia i vizi procedimentali lamentati dal ricorrente, sia il vizio logico di erronea individuazione del parametro normativo di riferimento contenuto nel parere del Consiglio Superiore di Sanità che ha dato luogo al provvedimento di sospensione impugnato.

 

5.1 – Al riguardo, osserva il Collegio che la relativa disciplina alle acque termali è ancora incentrata sul r.d. 28 settembre 1916, n. 1924, rispetto al quale la più recente normativa nazionale (costituita dalla legge 24 ottobre 2000, n. 323) ha devoluto alle Regioni l’autorizzazione all’esercizio di stabilimenti termali: per quel che concerne il Lazio, la l.r. 26 giugno 1980, n. 90, disciplina l’autorizzazione e la vigilanza sugli stabilimenti termali, rinviando ancora al r.d. n. 1924/1916 quanto alla composizione delle acque minerali che questi devono utilizzare. Tuttavia, per quanto riguarda le acque minerali a uso medicinale è più recentemente intervenuto il d.lgs. 8 ottobre 2011, n. 176, in attuazione del quale è stato adottato il d.m. 10 febbraio 2015, contenente i criteri e parametri per l’analisi della composizione delle acque minerali a uso medicinale, che peraltro non distingue fra acque destinate a essere usate negli stabilimenti termali e acque destinate all’imbottigliamento e al commercio.

 

5.2 – La circostanza da ultimo evidenziata trova ragionevolmente spiegazione nella possibilità che le acque destinate all’abluzione o immersione possano, per ragioni accidentali o fisiologiche (mediante l’inalazione dei vapori e la traspirazione dell’epidermide posta a contatto con l’acqua) essere comunque assorbite dall’organismo intossicandolo.

 

5.3 – Pertanto, in mancanza di un riferimento parametrico certo, il Collegio non può escludere che l’accertata presenza nelle acque termali di sostanze tossiche in percentuali elevate e comunque di gran lunga superiori ai limiti previsti per l’ingestione, con riferimento ad un riconosciuto potente cancerogeno come l’arsenico e ad una sostanza tossica come il manganese, possa imporre, alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità, di dare applicazione al principio eurounitario di precauzione mediante l’immediata sospensione delle attività termali e dei trattamenti medici connessi (prevista anche dall’articolo 19 della citata legge regionale n. 90/1980 in caso di gravi irregolarità), in presenza di un credibile, concreto ed immediato rischio per la salute apprezzato, dal massimo organo tecnico-scientifico competente, attraverso un giudizio serio e prudenziale alla stregua dei dati scientifici disponibili, ancorché non definitivamente probanti (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 23 giugno 2021, n. 4802; id., 28 febbraio 2018, n. 1240; id., sez. V, 27 dicembre 2013, n. 6250; C.g.a.r.s., 3 settembre 2015, n. 581).

 

5.4 – Le pregresse considerazioni valgono dunque a far ritenere infondate le censure riferite al parametro normativo utilizzato e alle violazioni procedimentali giustificate dalle connesse ragioni d’urgenza e di doverosità dell’intervento.

 

5.5 – A considerazioni diverse si presta viceversa la censura volta a far valere lo sviamento di un atto endo-procedimentale e cautelare (la comunicazione di avvio del procedimento con contestuale sospensione cautelativa dell’attività termale) che non viene seguito dal provvedimento definitivo, trasformandosi in una sospensione sine die, ovvero in una sostanziale chiusura, dell’attività termale, senza che l’Amministrazione vigilante abbia finora dato ulteriore seguito fornendo al gestore idonee indicazioni al fine di superare le indicate condizioni di pericolo e quindi il predetto effetto, individuando le concentrazioni massime e le misure, in ipotesi anche alternative fra loro, da porre in essere per poter riaprire lo stabilimento nel rispetto delle esigenze di tutela della salute umana, in modo da concretizzare, alla stregua dei principi di imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa, la “previsione di possibili misure di rientro dei valori, da formulare a cura della struttura ricorrente”, che la medesima struttura ha finora ritenuto di non proporre ma che necessitano comunque di parametri oggettivi di valutazione.

 

6 – L’appello deve essere pertanto accolto in parte, ai sensi e nei limiti delle pregresse considerazioni, disponendo l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere entro termini ragionevoli nel senso indicato e compensando fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

 

(Omissis..)

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