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Impianti eolici: il parere della Sovrintendenza deve essere motivato

Categoria: Energia
Autorità: Consiglio di Stato Sez. IV
Data: 06/12/2022
n. 10664

Nel fornire parere contrario all’installazione di un impianto di energia rinnovabile (nella specie un parco eolico) la Sovrintendenza non può limitarsi a formule generiche ma deve effettuare un’analisi del caso concreto al fine di non ridurre il proprio parere ad una “irragionevole limitazione” alla installazione di un impianto di produzione di energie alternative.


Leggi la sentenza

Fatto e diritto

 

  1. La G.S. S.r.l. ha presentato una istanza per la costruzione e l'esercizio di un impianto eolico per la produzione di energia elettrica, della potenza di 850 KW, da ubicarsi nel Comune di Potenza al foglio di mappa n. 22, particella n. 87, e relative opere di connessione.

La Giunta della Regione Basilicata, con delibera n. 216 del 27 marzo 2020, ha reso parere sfavorevole di compatibilità ambientale ai sensi dell’articolo 27-bis, Parte II, del d.lgs. n. 152/2006.

La G.S. s.r.l. ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata la predetta delibera unitamente agli atti presupposti, ivi comprese la nota di comunicazione della delibera di Giunta impugnata del 02.04.2020, la nota del 23.01.2020 della locale Soprintendenza recante parere sfavorevole, il verbale della seduta del 23.01.2020 recante il parere sfavorevole del Comitato tecnico regionale per l'ambiente, la relazione del dirigente dell'ufficio di compatibilità ambientale con la quale sono state respinte le argomentazioni della società ricorrente in riscontro al preavviso di diniego.

A fondamento del ricorso ha dedotto che:

- vi sarebbe un difetto di motivazione e di istruttoria in ordine alle ragioni che hanno indotto a ritenere che dall’aerogeneratore per cui è causa possa discendere il c.d. “effetto selva”, avendo la Regione desunto un tale pregiudizievole effetto dalla presenza di altri aerogeneratori in zona con un automatismo già censurato dal giudice amministrativo;

- la motivazione sarebbe, comunque, errata nella parte in cui ha evidenziato la sproporzione del progettato aerogeneratore (alto 112 mt) rispetto ai numerosi impianti di mini eolico preesistenti, in quanto l’area di ubicazione non sarebbe pianeggiante ma caratterizzata da diverse altitudini in grado di annullare, sotto il profilo dell’impatto visivo, le differenze di altezza degli aerogeneratori in essa insistenti;

- in relazione all’indisponibilità della Regione a valutare la possibilità – prospettata in riscontro al preavviso di diniego – di diminuire l’altezza del progettato aerogeneratore, la giustificazione addotta – necessità di una modifica progettuale da sottoporre a tutti gli organi competenti – sarebbe discriminatoria rispetto al modus procedendi seguito dall’Amministrazione in altri casi nei quali l’autorizzazione è stata rilasciata con prescrizioni;

- quanto alla rilevanza archeologica dell’area, premesso che in sede di conferenza di servizi alcuna obiezione era stata mossa dalla Soprintendenza, la successiva valutazione negativa contrasterebbe con il parere positivo espresso dalla medesima Soprintendenza in data 2/7/2015, in merito ad un impianto di dimensioni maggiori, da collocare nello stesso sito. In quell’occasione, l’Amministrazione statale – nel riconoscere che l’area interessata non è sottoposta a vincolo archeologico diretto o indiretto – si era limitata ad imporre prescrizioni quali l’obbligo di preavviso prima dell’inizio dei lavori, la presenza di un archeologo, la sospensione immediata dei lavori in caso di ritrovamenti, l’obbligo eventuale di apportare modifiche progettuali;

- quanto all’incidenza paesaggistica dell’impianto, la perizia prodotta in atti dimostrerebbe l’assenza di un impatto visivo sui limitrofi siti sensibili (in specie, quello di Serra di Vaglio). Anche sotto tale versante, inoltre, il provvedimento non avrebbe motivato le ragioni di ostacolo all’accoglimento delle proposte mitigative formulate dalla società in sede procedimentale;

- le motivazioni dello sfavorevole giudizio oggetto di impugnazione contrasterebbero, inoltre, con i principi di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile e di ragionevolezza e con le linee guida del 2010 che ammettono espressamente la realizzazione di tali impianti;

- applicando i criteri adottati nei provvedimenti impugnati si determinerebbe in modo sproporzionato la impossibilità di realizzare impianti analoghi a quello controverso in tutto il territorio provinciale.

  1. Con sentenza n. 669 pubblicata il 19.10.2021, il T.a.r. per la Basilicata ha respinto il ricorso per le seguenti motivazioni:

a) non ha accolto la censura di difetto di motivazione in quanto il provvedimento impugnato sarebbe supportato da ampi riferimenti alla fattispecie concreta, coerentemente desunti dagli apporti consultivi acquisiti nell’ambito del procedimento autorizzatorio, rappresentati dal parere del Comitato tecnico regionale per l’ambiente e dal parere della Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio della Basilicata;

b) ha rilevato che le motivazioni del provvedimento impugnato non si espongono ictu oculi a rilievi di inattendibilità, arbitrarietà, travisamento o irragionevolezza che costituiscono i limiti del sindacato giurisdizionale, né risultano confliggenti con i principi di massima diffusione delle fonti rinnovabili e di ragionevolezza i quali non escludono la necessità di coordinare lo sviluppo delle energie rinnovabili con la tutela dei valori paesaggistici e archeologici;

c) la doglianza circa il mancato apprezzamento della circostanza per cui l’eterogeneità altimetrica dell’area in questione sarebbe in grado di mitigare le differenze di altezza tra il nuovo aerogeneratore da localizzare e quelli già insistenti nell’area, ponendosi in contrasto rispetto alle conclusioni in merito al profilo dell’impatto visivo della soluzione progettuale per cui è causa, configurerebbe un inammissibile sindacato giurisdizionale di natura sostitutiva della valutazione tecnica compiuta dall’Amministrazione, in difetto di convincenti indici sintomatici dell’inattendibilità di tale apprezzamento specialistico;

d) non sarebbe convincente la allegata contraddittorietà del modus agendi osservato dalla Soprintendenza e dalla Regione, rispetto al contegno osservato in sede di autorizzazione di analoghi impianti da ubicare nella medesima area, per l’assorbente ragione che l’invocato parametro esige la dimostrazione – in specie insussistente – dell’assoluta identità delle situazioni di fatto diversamente apprezzate;

e) l’omessa valutazione della disponibilità della società a ridurre l’altezza dell’aerogeneratore, si giustificherebbe in quanto, come evidenziato nel provvedimento, ogni modifica progettuale deve essere debitamente formalizzata e confluire nel fuoco di uno specifico momento procedimentale che preveda il coinvolgimento di tutte le Autorità a vario titolo coinvolte.

  1. La G.S.s.r.l. ha proposto appello avverso la predetta sentenza chiedendone la riforma per i seguenti motivi:
  2. error in procedendo e in iudicando. Travisamento dei fatti. Mancata valutazione (e pronunciamento) di circostanze e di motivi decisivi. Ingiustizia della sentenza. Eccesso di potere per difetto e carenza di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza ed arbitrarietà. Violazione dei principi generali, di rango anche comunitario, finalizzati a garantire la massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile. Violazione del principio di proporzionalità e di affidamento. Violazione di legge (Linee guida d.m. 10 settembre 2010; L. n. 241/90; L.R. n. 47/98; art. 12 d. lgs n. 387/2003; d. lgs n. 152 /2006; d. lgs. n. 42/2004, art. 26).

La appellante ha sostanzialmente riproposto i motivi già articolati in primo grado, integrandoli con specifiche critiche impugnatore riferite alle statuizioni del T.a.r.

Il Ministero della Cultura si è costituito con comparsa formale mentre la regione Basilicata non si è costituita.

Alla udienza pubblica del 17 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

  1. Tanto premesso in fatto, può ora passarsi all’esame del merito dell’appello.

L’appello è fondato per i seguenti motivi.

Giova premettere che, nell’ambito del procedimento di valutazione della compatibilità ambientale, sono stati resi i seguenti pareri:

a) quello del Comitato tecnico regionale per l’ambiente, secondo cui “(...) tenuto conto che il progetto, pur prevedendo l’installazione dell’aereo generatore in aree non “sensibili” da un punto di vista naturalistico e vincolistico, impatta negativamente sul paesaggio, infatti, il proponente ha previsto misure di mitigazione del disturbo percettivo, mediante la collocazione della pala eolica in un’area caratterizzata orograficamente dalla presenza di vegetazione e da altri ostacoli visivi. Si rileva, tuttavia, dalla documentazione progettuale che il lay-out proposto investe una porzione di territorio già interessato dalla presenza di numerosi impianti (di cui n. 13 esistenti e 7 autorizzati e non ancora realizzati) di piccola generazione, ove, la realizzazione dell'aerogeneratore in esame, di altezza complessiva pari a 112 mt. emerge completamente fuori scala rispetto agli impianti presenti nelle aree circostanti. Ciò costituisce un detrattore del paesaggio e contribuisce ad aggravare l’addensamento di impianti eolici in un’unica area, compromettendo ulteriormente la componente paesaggistica della zona di interesse. Tale ulteriore circostanza genera maggiore impatto cumulativo aggravando il fenomeno dell’”effetto selva” che la realizzazione dell’intervento in questione accentua fortemente”;

b) quello della Soprintendenza archeologica, delle belle arti e del paesaggio della Basilicata, secondo cui “L'aerogeneratore, avente potenza nominale di 850 KW, O80 m. localizzato nel Comune di Potenza, loc. Piani del Mattino (Foglio n. 22, p.lla n.87), modello proposto DG-VS80- 850 Kw, H max 120 m, si inserisce in un contesto contraddistinto da mini eolico di altezza variabile (come si evince dalla Tav. 4 “Documentazione fotografica, fotorendring Rev. 0 - Febbraio 2018), all’interno di un’area di collegamento archeologico di Serra di Vaglio (accessibili al pubblico) e del sito archeologico di Cozzo Rivisco (a circa 3 Km). La proposta progettuale si mostra incoerente con il contesto per le dimensioni fuori proporzione dell'aerogeneratore rispetto al mini-eolico presente nell’area di analisi e, dunque, si ritiene che non si inserisca in modo armonico nel paesaggio. Dall’analisi visiva, che tiene conto della compresenza di più impianti, deriva effetto tale che l'aerogeneratore costituirebbe polo di attrazione in contrasto con il paesaggio eolico attuale, andando quindi a deturpare la vista su quanto percepibile visivamente dai suddetti recettori sensibili. Per quel che attiene alla tutela archeologica, si segnala il collegamento visivo con l’area archeologica di Serra di Vaglio, tra le più importanti e significative per il comprensorio in esame, oggetto di un Flusso turistico culturale di importanza internazionale. Il sito rappresenta, infatti, un vero “museo all’aperto” di una città lucana con le evidenze relative a case, strade ed un’imponente cinta di fortificazione, databili tra VII e III secolo a.C. Dal piano sommitale, dove sono presenti resti di un agglomerato protourbano, con una pregevole ricostruzione dal vero di un’abitazione arcaica, si domina tutto il paesaggio montuoso circostante. Inoltre, ai fini di una più corretta valutazione del rischio archeologico dell’area di progetto, se ne segnala la breve distanza (3 Km anche da Cozzo Rivisco, zona vincolata ex lege con DM del 08/07/1991). Questo sito archeologico presenta la stessa conformazione e tipologia degli insediamenti puntiformi, che hanno caratterizzato il territorio in diverse fasi della sua occupazione, tra l’età antica e quella medioevale. Non è, quindi, da escludere l’eventualità che l’area, sebbene ancora non nota per la presenza di emergenze archeologiche, possa restituire materiali e depositi di interesse culturale, proprio in considerazione della vocazione al popolamento sparso sulle vette, in diversi casi recenti testimoniata da scavi di emergenza”.

c) quello della Giunta regionale che, a conclusione del procedimento di V.I.A., ha espresso l’impugnato giudizio di non compatibilità ambientale del progetto, conformandosi ai predetti pareri nei termini che seguono: “E’ condivisibile il parere contrario espresso dall’Ufficio Compatibilità Ambientale in quanto: Il progetto impatta negativamente sul paesaggio; il lay-out proposto investe una porzione di territorio già interessato dalla presenza di numerosi impianti (di cui 13 esistenti e 7 autorizzati e non ancora realizzati) di piccola generazione, ove, la realizzazione dell'aerogeneratore in esame di altezza complessiva pari a 112 mt. emerge completamente fuori scala rispetto agli impianti presenti nelle aree circostanti. Ciò costituisce un detrattore del paesaggio e contribuisce ad aggravare l’addensamento di impianti eolici in un’unica area, compromettendo ulteriormente la componente paesaggistica della zona di interesse. Tale ulteriore circostanza genera maggiore impatto cumulativo aggravando il fenomeno dell’”effetto selva” che la realizzazione dell’intervento in questione accentua fortemente. E’ condivisibile il parere contrario della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio della Basilicata resa con nota prot. 000498 del 23 gennaio 2020 consegnata nella seduta CTRA ed acquisita al protocollo dipartimentale in pari data al n. 001542/23AB”.

Il diniego si fonda in sintesi:

- sul fatto che la installazione genererebbe maggiore impatto cumulativo aggravando il fenomeno dell’effetto selva;

- sulla altezza dell’impianto (112 m.), ritenuto fuori scala rispetto agli impianti presenti con pregiudizio per il paesaggio circostante;

- sull’impatto visivo in quanto l’infrastruttura, sebbene non ricada in area vincolata, sarebbe percepibile da due recettori sensibili rappresentati da siti di interesse archeologico.

In senso contrario l’appellante contesta la sussistenza della sfavorevole incidenza paesaggistica dell’impianto:

- sia in relazione all’aggravamento dell’effetto selva (derivante dalla numerosità e dalle caratteristiche degli impianti di mini eolico preesistenti nella zona), tenuto conto della necessità di una valutazione delle caratteristiche concrete dell’impatto paesaggistico, nella specie pretermessa, nonché dell’erroneo apprezzamento della sproporzione del progettato aerogeneratore (alto 112 mt) rispetto ai numerosi impianti di mini eolico preesistenti essendo l’area di ubicazione caratterizzata da diverse altitudini in grado di annullare le differenze di altezza degli aerogeneratori in essa insistenti;

- sia in relazione all’impatto visivo sui limitrofi siti sensibili (in specie, quello di Serra di Vaglio), tenuto conto che in un caso analogo, relativo alla medesima area (non sottoposta a vincolo archeologico diretto o indiretto), la Soprintendenza in data 2 luglio 2015 avrebbe espresso parere positivo e che la perizia prodotta in atti dimostrerebbe l’assenza di un impatto visivo su detto sito in ragione della notevole distanza.

Il Collegio è dell’avviso che le doglianze di parte appellante siano fondate con specifico riferimento al dedotto difetto di motivazione e di istruttoria riproposto come primo motivo appello (p. 12).

 

L’appellante deduce, in particolare, che non sarebbero state palesate le ragioni che hanno indotto a ritenere che l’aerogeneratore per cui è causa aggraverebbe il c.d. “effetto selva”, avendo la Regione desunto tale pregiudizievole effetto in via automatica dalla presenza di altri aerogeneratori in situ.

In fatto non è contestato che l’istanza ha ad oggetto la installazione di un solo aerogeneratore di tipo minieolico, della potenza di 850 KW con altezza pari a 112 m., in area non soggetta a vincolo paesaggistico né archeologico, neppure di tipo indiretto, e che vede la presenza di 20 aerogeneratori di piccola generazione, di cui 13 già esistenti e 7 autorizzati e non ancora realizzati.

In una situazione di fatto così connotata l’aggravamento dell’effetto “selva” andava motivato in concreto, tenuto conto che si tratta di un solo aerogeneratore che si inserisce in un contesto che vede non solo la presenza di 20 impianti (13 già realizzati e 7 autorizzati) ma anche di altri parchi eolici limitrofi e prossimi alle zone archeologiche (secondo quanto evincibile dalle perizia di parte in atti) sicchè il valore marginale in termini di potenziale pregiudizio paesaggistico è oggettivamente ridotto e, come tale, andava puntualmente giustificato in relazione alle caratteristiche dei luoghi. Questa sezione ha infatti precisato che “Vero è che nulla impedisce alla Soprintendenza di adottare criteri generali per la valutazione delle fattispecie sottoposte al suo esame ed è legittimo che, in linea di principio, essa possa considerare con cautela, ai fini della tutela del paesaggio, la presenza di più parchi eolici nella stessa area. Tuttavia non è altrettanto legittimo che la Soprintendenza si arresti a una valutazione per dir così tipica (“la realizzazione di due parchi eolici nella stessa area d’intervento determinerebbe, in ogni caso, un effetto selva non compatibile con il contesto paesaggistico tutelato”) e non scenda a considerare le caratteristiche della specifica vicenda….Una valutazione una volte per tutte, che prescinda dalla congrua analisi del caso concreto, può rappresentare una non consentita “irragionevole limitazione” alla installazione di un impianto di produzione di energie alternative (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 settembre 2014, n. 4566) e non sembra neppure conforme alla Linee guida, per le quali l’eventuale preesistenza di altri impianti eolici nello stesso territorio non è di per sé ostativa all’installazione di un nuovo analogo impianto, benché di essa occorra tener conto (d.m. 10 settembre 2010, all. 5, n. 3.2, lett. k).” (Cons. Stato, IV, n. 5001 del 2015).

In senso contrario non appare dirimente il dato della altezza dell’impianto - ritenuta sproporzionata rispetto al minieolico presente nell’area - poiché tale criticità, oggetto del secondo e soprattutto del settimo motivo di appello (p. 23), – al di là della sua effettiva sussistenza in relazione alle caratteristiche altimetriche dell’area - era comunque superabile, tenuto conto della disponibilità manifestata dalla appellante, in sede di controdeduzioni al preavviso di diniego, a ridurre le dimensioni dell’impianto e di cui occorreva tener conto anche in applicazione del principio di proporzionalità.

 

Non persuade quanto affermato sul punto nella sentenza appellata secondo cui “è corretto ritenere, come evidenziato nel provvedimento, che ogni modifica progettuale debba essere debitamente formalizzata e confluire nel fuoco di uno specifico momento procedimentale che preveda il coinvolgimento di tutte le Autorità a vario titolo coinvolte”, atteso che la condivisibile finalità di garantire il pieno coinvolgimento di tutte le autorità procedenti ben poteva essere assicurata disponendo una riconvocazione della conferenza di servizi o comunque sottoponendo loro la proposta di modifica, fermo restando che, in via generale, è nel potere della autorità procedente apporre eventuali condizioni o prescrizioni al provvedimento conclusivo che, nel caso di specie, avrebbe potuto contemplare una limitazione dell’altezza, in applicazione del richiamato principio di proporzionalità.

Infine, è fondata la doglianza di eccesso di potere per contraddittorietà da cui sarebbe affetto il parere contrario della Soprintendenza, oggetto del quinto motivo di appello (p. 21), considerato che nel 2015 su identica particella, foglio 22 particella 87 in località Piana del Mattino nel comune di Potenza, detta autorità ha invece assentito l’istallazione di un aerogeneratore di potenza maggiore (999 KW in luogo di 850 KW), come affermato dalla appellante e comprovato dalla documentazione versata in atti.

Quanto precede, a differenza di quanto opinato dal T.a.r., vale a dimostrare l’assoluta identità delle situazioni di fatto che invece, senza motivazione alcuna, la Soprintendenza ha apprezzato in senso diametralmente opposto, incorrendo nel dedotto vizio di eccesso di potere.

Sul punto, a fronte della chiara allegazione di parte appellante, comprovata dal deposito del parere rilasciato nel 2015, era onere del MIBACT prospettare la presenza di circostanze in fatto idonee a giustificare il diverso giudizio tecnico reso sia in punto di possibile impatto visivo sui limitrofi siti archeologici e sul contesto paesaggistico che con riferimento al carattere sensibile del sito, peraltro pacificamente non gravato da vincolo diretto o indiretto. Inoltre, quanto all’impatto visivo, la notevole distanza dai siti archeologici limitrofi, di gran lunga superiore a quella prescritta per il grande eolico dal DM 10.9.2010 (cfr. perizia di parte in atti), induce a ritenere implausibile la sussistenza di profili di pregiudizio, conformemente al parere positivo reso nel 2015, come peraltro comprovato dalla documentazione fotografica contenuta nella perizia di parte appellante depositata in giudizio.

Quanto ai restanti motivi di appello, il Collegio ritiene di poterli dichiarare assorbiti atteso che dal loro esame l’appellante non può ritrarre alcuna ulteriore giuridica utilità in vista del riesercizio del potere, dovendo le autorità competenti riesaminare tutti i profili ostativi indicati nei provvedimenti impugnati.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere accolto con conseguente riforma della sentenza appellata ed annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione procedente che provvederà a rideterminarsi sull’istanza di parte appellante nel rispetto dei criteri conformativi indicati nella presente decisione.

 

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

 

(Omissis)

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