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È possibile istituire un centro di raccolta con ordinanza sindacale contingibile e urgente?

Categoria: Rifiuti
Autorità: Tar Campania (NA)
Data: 04/07/2022
n. 4518

La realizzazione dei centri di raccolta deve avvenire secondo le modalità previste agli articoli 208, 213 e 216 del TUA. Si ritiene, dunque, che l’ente comunale non possa istituire e regolare un centro di raccolta mediante l’adozione ex artt. 50 e 54 del T.U.E.L di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente. Tale provvedimento, infatti, è uno strumento che deve utilizzato solo in casi eccezionali, dovuti alla necessità di intervenire senza indugio per fronteggiare situazioni contingibili ed urgenti a tutela dell'interesse pubblico. Non è, quindi, legittimo adottare siffatte ordinanze "extra ordinem" - in deroga al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi - per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti come quelle connesse al miglioramento della raccolta differenziata dei rifiuti.


Leggi la sentenza

Fatto e Diritto

 

1.- Con il gravame in esame, il ricorrente, proprietario di un compendio immobiliare sito nel Comune di Torre del Greco, contraddistinto nel NCEU al foglio 25, particella n, 1246 e confinante con l’area di proprietà comunale (foglio 25, particella 1680), adibita a mercato Ortofrutticolo, ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 285 del 13 settembre 2021, con cui era stata disposta l’attivazione, sulla predetta area confinante, di un punto di raccolta per il conferimento di ingombranti e Rifiuti da Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche (RAEE).

A fondamento del gravame, il ricorrente ha dedotto le censure di seguito sinteticamente esposte.

In primo luogo, ha contestato la legittimità dell’adottata ordinanza in quanto, a suo dire, viziata da palese ed assoluto difetto di motivazione, non avendo la civica amministrazione esposto le ragioni che l’avevano indotta ad individuare la sopra indicata area mercatale come sito deputato all’istituzione di un centro di raccolta rifiuti ingombranti e RAEE.

In secondo luogo, ha stigmatizzato la palese violazione di legge per incompetenza commessa dalla civica amministrazione con l’impugnato provvedimento, contrastando quest’ultimo con la normativa vigente in materia di istituzione, autorizzazione ed approvazione dei centri di raccolta rifiuti ingombranti e da apparecchiature elettriche ed elettroniche, come dettata sia dal D.lgs. 25 luglio 2005, n. 151, recante “Attuazione delle direttive 2002/95/CE, 2002/96/CE e 2003/108/CE, sia dagli artt. 183, 208, 213, 216 D.Lgs. n. 152/2006, cd. Testo Unico Ambiente, sia, infine, dal D.M. 8 aprile 2008, recante “Disciplina dei centri di raccolta dei rifiuti urbani raccolti in modo differenziato”. Nel dettaglio, la disposta istituzione del centro di raccolta dei RAEE era avvenuta senza osservare le modalità previste dalle disposizioni adottate in attuazione dell’articolo 183, comma 1, lettera mm), del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ovvero, in alternativa, quelle prescritte dagli articoli 208, 213 e 216 del medesimo decreto legislativo, essendosi la resistente amministrazione avvalsa di una mera ordinanza sindacale.

Inoltre, l’area destinata alla programmata attività di raccolta dei rifiuti presentava una destinazione urbanistica incompatibile con l’istituzione del centro di raccolta, essendo classificata come zona territoriale omogenea di tipo F, sottozona F9, attrezzature annonarie – mercato ortofrutticolo.

Deduceva ancora l’incompetenza relativa dell’organo emanante, non essendo il Sindaco investito di alcun potere in materia di istituzione di punti di raccolta rifiuti, atteso che la loro individuazione richiedeva la preventiva approvazione non solo degli organi tecnici competenti, ma anche della Giunta Comunale e/o del Consiglio Comunale.

Infine, l’impugnato provvedimento si presentava viziato da un’intrinseca contraddittorietà poiché, da un lato, dichiarava il carattere temporaneo e mobile del punto di raccolta e, dall’altro, non solo non contemplava un termine finale di efficacia, ma predisponeva anche l’organizzazione del servizio come se si trattasse di una postazione fissa.

Si costituiva l’intimata amministrazione contestando la fondatezza del proposto gravame, dovendosi considerare che il provvedimento impugnato era stato adottato ex art. 50, co. 5°, d.lgs. n. 267/2000 che riconosce espressamente ai Sindaci il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti per superare situazioni di grave incuria/degrado del territorio urbano e dell'ambiente, oltreché per porre rimedio a situazioni di grave pregiudizio per il decoro e la vivibilità urbana.

Accolta la domanda cautelare con l’ordinanza collegiale n. 1835/2021, pronunciata all’esito dell’udienza del 26 ottobre 2021, previo scambio di memorie conclusionale, la causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 14 giugno 2022.

 

2.- In via preliminare, alcun dubbio può sorgere in ordine alla legittimazione ed all’interesse interesse ad agire in capo al ricorrente.

Invero, nella materia ambientale deve escludersi la possibilità di trasporre l'orientamento giurisprudenziale in punto di legittimazione e interesse ad agire nella materia urbanistico-edilizia, secondo cui il criterio della vicinitas, se è idoneo a definire la sussistenza di una posizione giuridica qualificata e differenziata in astratto configurabile come interesse legittimo, non esaurisce, tuttavia, le condizioni dell'azione, dovendosi da parte di chi ricorre fornire anche la prova del concreto pregiudizio potenziale (sia esso di carattere patrimoniale o di deterioramento delle condizioni di vita o di peggioramento dei caratteri urbanistici che connotano l'area) a cagione dell'intervento edificatorio.

Per contro, nella materia ambientale, oltre ai beni fondamentali del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, garantiti dall'art. 9, comma 2, Cost., viene in rilievo il bene primario della salute, garantito dall'art. 32 Cost. come "fondamentale diritto dell'individue e interesse della collettività", la cui soglia di tutela giurisdizionale, nella relativa declinazione di salvaguardia dei valori ambientali, deve intendersi anticipata al livello di oggettiva presunzione di lesione; conseguentemente, ai fini della sussistenza della legittimazione e dell'interesse ad agire risulta sufficiente la vicinitas, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi al sito prescelto per l'ubicazione di una struttura avente potenzialità inquinanti e/o degradanti, non potendo loro addossarsi il gravoso onere dell'effettiva prova del danno subito (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2015 n. 263; TAR Marche, 10 gennaio 2014 n. 65; TAR Abruzzo, L'Aquila, 1° marzo 2016 n. 117; 20 aprile 2016 n. 237; TAR Lazio, Latina, 18 ottobre 2019, n. 621).

In questa direzione, è stato, dunque, condivisibilmente statuito che nella materia ambientale "va seguito un approccio necessariamente non restrittivo nell'individuazione della lesione che potrebbe astrattamente fondare l'interesse all'impugnazione, essendo sul punto sufficiente rammentare come - anche sotto la spinta del diritto europeo - la materia della tutela dell'ambiente si connoti per una peculiare ampiezza del riconoscimento della legittimazione partecipativa e del coinvolgimento dei soggetti potenzialmente interessati, come è dimostrato dalle scelte legislative in materia, in specie in tema di valorizzazione degli interessi 'diffusi'. Pacificamente, quindi la legittimazione al ricorso in materia ambientale va riconosciuta anche in base al criterio della 'prossimità dei luoghi interessati' ovvero della sussistenza di uno 'stabile collegamento' ambientale, come per la materia edilizia" (TAR Abruzzo, Pescara, 8 giugno 2019, n. 188; cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2014, n. 2043; TAR Toscana, sez. I, 12 settembre 2016, n. 1334; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 22 dicembre 2017, n. 1478; TAR Abruzzo, L'Aquila, 12 gennaio 2019, n. 41).

Ciò posto, nel caso in esame, avuto riguardo alla paventata potenzialità impattante del progettato centro di raccolta, sono da ritenersi pienamente integrati i requisiti della legittimazione e dell'interesse ad agire dell'avanzata domanda di tutela giurisdizionale in ragione della posizione di vicinitas vantata dal ricorrente in quanto proprietario del fondo confinante con quello destinato ad ospitare il centro di raccolta: il ricorrente lamenta, infatti, l'incisione di beni della vita di rilevanza costituzionale (ossia l'ambiente, il paesaggio, la salute) ed euro-unitaria (ossia l'habitat di vita dell'uomo, che assurge a valore primario ed assoluto, in quanto espressivo di un diritto fondamentale della personalità umana: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36) per effetto dei vizi degli atti impugnati, illustrando come l'istruttoria ad essi sottesa sia inidonea a salvaguardarli.

 

3.- Tanto chiarito in limine, passando alla disamina dei proposti motivi, il gravame è fondato e merita accoglimento, assumendo portata decisiva ed assorbente la censura con cui il ricorrente ha revocato in dubbio la competenza del Sindaco ad istituire, con ordinanza contingibile ed urgente, il contestato punto di raccolta (RAEE).

Come chiarito dal noto arresto di cui alla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 5 del 2015, ai sensi dell'art. 34, comma 2, c. proc. amm., in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo “munus”.

 

4.- Va premesso che il centro di raccolta differenziata, ai sensi dell'art. 183 lettera mm) D.lgs. 152/2006 e del D.M. 8 aprile 2008, costituisce un area presidiata ed allestita in conformità alle specifiche disposizioni tecniche ministeriali, ove, lungi dall'essere effettuato alcun tipo di trattamento dei rifiuti, viene posta in essere una mera attività di raccolta dei rifiuti urbani, mediante raggruppamento differenziato per sezioni omogenee ai fini del successivo trasporto presso gli impianti (e cioè presso i veri e propri centri di recupero, trattamento e smaltimento oggettivamente diversamente dei ccr).

Invero, secondo le prescrizioni del Decreto Ministeriale citato, i centri comunali di raccolta non sono soggetti a tutte le prescrizioni cautelative che invece informano la disciplina dei centri di trattamento e smaltimento dei rifiuti (cd discariche), essendo viceversa prescritti taluni requisiti che attengono alla localizzazione dell'area di raccolta e alla sua costruzione secondo specifiche tecniche stabilite (impermeabilizzazione, gestione delle acque, recinzione e barriere di contenimento).

Inoltre, la realizzazione e la gestione di centri di raccolta devono avvenire con le modalità prescritte dalle disposizioni adottate in attuazione dell'articolo 183, comma 1, lettera mm), del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ovverosia, in alternativa, con quelle previste agli articoli 208, 213 e 216 del medesimo decreto legislativo.

L'attività demandata alla progettata infrastruttura comunale non integra, infatti, gli estremi del 'trattamento' in senso proprio (dovendosi intendere per tali le "operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento": art. 183, lett. s, del d.lgs. n. 152/2006), ma si esaurisce nel mero 'stoccaggio' temporaneo dei rifiuti rivenienti dalla raccolta urbana differenziata, in vista del loro successivo trasferimento presso gli impianti di recupero e smaltimento (cfr. art. 183, lett. aa, del d.lgs. n. 152/2006, ove lo stoccaggio figura identificato nelle "attività di smaltimento consistenti nelle operazioni di deposito preliminare di rifiuti di cui al punto D15 dell'allegato B alla Parte quarta del presente decreto, nonché nelle attività di recupero consistenti nelle operazioni di messa in riserva di rifiuti di cui al punto R13 dell'allegato C alla medesima Parte quarta").

Detta infrastruttura consiste in "un'area da adibire, oltre che alla sosta ed al ricovero degli automezzi di trasporto, al trasferimento dei rifiuti urbani e speciali assimilati, da automezzi di modesta portata ad altri di maggiori dimensioni, allo scopo di ridurre la movimentazione dei veicoli, ottimizzare la raccolta e rendere più efficiente il conferimento, da parte degli operatori del servizio pubblico, ai successivi impianti di recupero e/o smaltimento dei quantitativi raccolti”.

Da quanto sopra detto, con specifico riferimento al profilo urbanistico, la realizzazione del punto di raccolta dev’essere perfettamente coerente con la natura dell'area, dovendo quest’ultima ricadere in una zona classificata dal PRG o come F, in quanto comprendente le parti di territorio deputate alla realizzazione di attrezzature, servizi e impianti di interesse generale, ovvero come D (destinazione produttiva).

Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa (TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 593/2017), dalla normativa di settore - in particolare dall'art. 183, lett. mm, del Codice dell'ambiente (d.lgs. 152/2006) e dall'art. 1 del decreto del Ministero dell'Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare dell'8.4.2008 - è possibile ritenere che non sussista una incompatibilità tra i CCR e le zone urbanistiche con destinazione produttiva D. Infatti, l'attività materialmente svolta nei CCR deve ritenersi come una 'frazione', una 'fase', dell'attività industriale di trattamento dei rifiuti soldi urbani, visto che la normativa di riferimento prevede che in tale aree si svolga "attività di raccolta mediante raggruppamento per frazioni omogenee per il trasporto agli impianti di recupero, trattamento e, per le frazioni non recuperabili, di smaltimento dei rifiuti urbani e assimilati, conferiti in maniera differenziata rispettivamente alle utenze domestiche e non domestiche anche attraverso il gestore del servizio pubblico, nonché dagli altri soggetti tenuti in base alle vigenti normative settoriali al ritiro di specifiche tipologie di rifiuti dalle utenze domestiche" (art. 1 del decreto del Ministro dell'Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare dell'8.4.2008). È evidente come tale attività possa qualificarsi come attività produttiva, in quanto, peraltro, effettuata da imprese appaltatrici debitamente autorizzate che da essa ne ricavano - tipicamente - un profitto. Per di più, l'art. 5 del d.m. del 2.4.1968 n. 1444 prevedeva che nei "nuovi insediamenti di carattere industriale o ad essi assimilabili compresi nelle zone D) la superficie da destinare a spazi pubblici o destinata ad attività collettive non può essere inferiore al 10% dell'intera superficie destinata a tali insediamenti". Dunque, la normativa di settore non esclude, ma prescrive, che nelle aree di tipo D devono essere localizzate infrastrutture di pubblico interesse, fra le quali possono de plano rientrare i CCR.

Quanto al profilo normativo, l’art. 12, rubricato “Raccolta differenziata dei RAEE domestici”, comma 1, lett. a, e comma 2, del D.Lgs. 14 marzo 2014, n. 49 stabilisce che la realizzazione dei centri di raccolta deve avvenire secondo le modalità previste agli articoli 208, 213 e 216 del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, riservando peraltro l’art. 198 di tale ultimo testo normativo la competenza a disciplinare il sistema della raccolta dei rifiuti ai regolamenti specificamente adottati dal Consiglio Comunale.

 

5.- Alla luce delle sopra svolte osservazioni, ritiene il Collegio che la resistente amministrazione comunale, avendo inteso istituire e regolare il contestato centro di raccolta mediante l’adozione ex artt. 50 e 54 del T.U.E.L di un’ordinanza sindacale e senza preventivamente mutare l’attuale destinazione urbanistica dell’area interessata, attualmente deputata a zona annonaria, abbia palesemente violato i precetti procedimentali e le specifiche competenze imposte dal quadro normativo sopra descritto.

In altri termini, è fondata la doglianza relativa alla inappropriatezza dello strumento dell'ordinanza sindacale contingibile e urgente, rispetto alla dichiarata finalità di tutela perseguita, ovverosia il potenziamento dell’attività di raccolta dei rifiuti mediante l’istituzione di un centro di raccolta.

In ordine alla qualificazione dell’impugnata ordinanza, non appare revocabile in dubbio, anche alla luce del tenore delle difese spiegate dalla civica amministrazione (vedi memoria di costituzione depositata in data 21 aprile 2022), che il provvedimento de quo sia stato adottato nel preteso esercizio dei poteri extra-ordinem conferiti al Sindaco dall’art. 50 comma 5 TUEL.

In ogni caso, si deve ribadire che spetta al giudice amministrativo qualificare gli atti amministrativi oggetto di giudizio; si tratta di un potere ufficioso, il cui esercizio non è vincolato né dell'intitolazione dell'atto, né tanto meno delle deduzioni delle parti in causa; l'esatta qualificazione di un provvedimento va infatti effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato (Consiglio di Stato, sez. V, 02/11/2021, n. 7320)

Tanto preliminarmente chiarito, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 15.3.2011, n. 1169; id., sez. V, 22.2.2016, n. 715, e 26.7.2016, n. 3369; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 7.4.2016, n. 4191; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 10.9.2012, n. 3845 e 9.11.2016, n. 5162), l'ordinanza prevista dagli artt. 50 e 54 del T.U. n. 267/2000 è uno strumento che va utilizzato solo in casi eccezionali, dovuti alla necessità di intervenire senza indugio per fronteggiare situazioni contingibili ed urgenti a tutela dell'interesse pubblico. Infatti, tale disposizione prevede che, per l'adozione delle ordinanze sindacali contingibili e urgenti, debbano ricorrere cumulativamente i seguenti presupposti:

a) un grave pericolo che minaccia l'incolumità pubblica o la sicurezza urbana;

b) la contingibilità, intesa quale situazione imprevedibile ed eccezionale che non può essere fronteggiata coi mezzi ordinari previsti dall'ordinamento;

c) l'urgenza, causata dall'imminente pericolosità, che impone l'adozione di un provvedimento straordinario e di durata temporanea in deroga ai mezzi ordinari previsti dalla normativa vigente.

Non è, quindi, legittimo adottare siffatte ordinanze "extra ordinem" - in deroga al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi - per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile coi mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento.

Invero, tale strumento è utilizzabile soltanto in via provvisoria, sussidiaria e straordinaria, quando la norma non preveda un atto amministrativo tipico e una specifica competenza ad adottarlo (cfr.: Cons. Stato IV, 6.8.2013 n. 4149; idem III, 5.10.2011 n. 5471).

Sennonché, nella materia in esame, le normative di settore, come sopra ricostruite, prevedono strumenti tipici di regolamentazione e di disposizione provvedimentale, diversamente utilizzabili da caso a caso, non cumulabili tra loro, né tampoco sintetizzabili nello schema dell'ordinanza extra ordinem.

L’impugnato provvedimento, infatti, è stato adottato non solo nonostante l’insussistenza dei necessari atti autorizzatori presupposti, in particolare del regolamento di cui al pur richiamato art. 198 T.U.A., nonché l’assoluta inidoneità urbanistica dell’area de qua, non risultando essere mai stata approvata dal Consiglio Comunale la deroga agli strumenti urbanistici generali di cui alla delibera di Giunta Comunale n. 296 del 12 novembre 2020, ma anche in assenza del presupposto della contingibilità, sotto i profili dell'imminenza e della non fronteggiabilità altrimenti del pregiudizio asseritamente incombente, necessari per l'emanazione di un'ordinanza contingibile ed urgente ex art. 50 del T.U.E.L., la cui effettiva presenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una motivazione esaustiva e congruente (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 22.3.2016, n. 1189).

Invero, nel provvedimento in discussione non si dà conto dell'esistenza di una situazione di pericolo imprevedibile ed eccezionale ma solo della persistenza della problematica del deposito incontrollato di rifiuti da parte di terzi e della saturazione, e quindi dell’insufficienza, della già istituita postazione mobile. Tale situazione era, difatti, da tempo ben nota all'Amministrazione comunale, come dimostrato dall’iter consiliare della Delibera di Giunta Comunale n. 296 del 12.11.2020, iniziato nel novembre 2020 e mai concluso dal Consiglio Comunale mediante la sua approvazione.

In conclusione, il rilevato difetto di uno dei presupposti fondamentali legittimanti l'esercizio della potestà in argomento determina l'invalidità dell'ordinanza sindacale impugnata, che va pertanto annullata.

 

6.- Il contributo unificato e le spese del presente giudizio, nella misura liquidata in dispositivo, vanno posti a carico del soccombente Comune di Torre del Greco.

 

(Omissis..)

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