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Rifiuti abbandonati: quando il proprietario dell’area deve rimuoverli?

Categoria: Rifiuti
Autorità: Consiglio di Stato Sez. I
Data: 15/06/2020
n. 1192

L’obbligo di rimozione e smaltimento di rifiuti abbandonati, ai sensi dell’art. 192, comma 3, del D.L.vo 152/2006, può gravare anche sul proprietario dell’area soltanto se la condotta illecita di abbandono dei rifiuti può essergli imputata a titolo di dolo o colpa. Ne deriva che il proprietario dell’area può essere chiamato ad una responsabilità solidale con l’autore dell’illecito esclusivamente solo qualora poteva prevedere e prevenire l’illecito, tenendo una condotta improntata a diligenza media. (Nel caso di specie, nessuna colpa può essere imputata al proprietario dell’area che ha agito nel pieno rispetto degli obblighi di custodia e vigilanza, assumendo una pluralità di iniziative, anche giudiziarie, finalizzate a riottenere la disponibilità materiale del compendio immobiliare, senza tuttavia riuscirvi.)


Leggi la sentenza

Premesso: 

1. Con il ricorso straordinario in oggetto, l’Azienda ricorrente, proprietaria di un compendio immobiliare sito nel territorio del Comune di Anzola dell’Emilia, alla via Persiceto n. 14, impugna, chiedendone l’annullamento e la sospensione in via cautelare, l’ordinanza del Sindaco del predetto Comune, n. 34 del 15 maggio 2018, avente ad oggetto “rimozione e smaltimento rifiuti abbandonati o stoccati di natura speciale e non speciale, sia pericolosi che non pericolosi siti in via Persiceto 14”, notificata in data 22 maggio 2018.

2. Con l’atto di gravame, la ricorrente espone:

a) il compendio immobiliare di proprietà è composto da un immobile ad uso abitativo, da un fabbricato ad uso fienile, da uno ad uso porcile pollaio, da uno pro servizi e da una corte comune;
b) il compendio, già di proprietà della Azienda Pubblica di Servizi alla Persona Poveri Vergognosi di Bologna, è stato concesso in locazione al sig. P. G. F. con contratto del 28 luglio 2008; detto contratto è stato risolto, su richiesta della ricorrente, con sentenza del Tribunale di Bologna n. 1716 del 21 maggio 2015 a causa di gravi inadempienze contrattuali del conduttore;
c) per eseguire la sentenza n. 1716 del 2015, la ricorrente ha attivato le procedure dirette ad ottenere il rilascio del compendio immobiliare per il tramite di ufficiale giudiziario; in particolare, dopo un primo accesso dell’ufficiale giudiziario in data 12 maggio 2016, quest’ultimo aveva fissato il 23 giugno 2016 per l’esecuzione forzata;
d) nelle more della definizione della procedura esecutiva, in data 23 maggio 2016 la ricorrente è venuta a conoscenza di un procedimento penale aperto a carico dell’ex conduttore per reati ambientali e dell’avvenuta emissione da parte del Tribunale di Bologna – Sezione dei Giudici per le Indagini Preliminari, nell’ambito di detto procedimento, di un decreto di sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p., dell’area precedentemente concessa in locazione, con la sola esclusione dell’edificio adibito ad abitazione; detto decreto veniva eseguito dalla polizia giudiziaria in data 24 maggio 2016, con contestuale nomina del custode nella persona del ragioniere M. B., funzionario della Azienda ricorrente;
e) pertanto, sebbene la ricorrente in passato avesse contestato all’ex conduttore di occupare parte del compendio locato con rottami di auto, soltanto con l’esecuzione del decreto di sequestro preventivo ha preso cognizione del fatto che il predetto ex conduttore aveva sostanzialmente adibito la medesima area a vera e propria discarica di rifiuti speciali, con contaminazione del terreno adiacente;
f) nonostante l’apposizione dei sigilli al compendio immobiliare in esecuzione del decreto di sequestro preventivo dell’Autorità giudiziaria bolognese, in data 29 settembre 2016 il custode accertava l’avvenuta rimozione dei sigilli e l’occupazione abusiva dell’area, di talché si determinava a presentare una denuncia querela alla Stazione Carabinieri di Anzola dell’Emilia;
g) nella medesima data del 29 settembre 2016, all’esito di un ulteriore accesso dell’ufficiale giudiziario al compendio immobiliare di via Persiceto n. 14, veniva eseguito il rilascio e la riconsegna alla Azienda proprietaria dell’edificio adibito ad abitazione, unica porzione immobiliare non soggetta a sequestro preventivo;
h) dopo qualche settimana dall’avvenuto rilascio della porzione immobiliare, la ricorrente apprendeva che l’ex conduttore l’aveva nuovamente occupata abusivamente, cosicché era costretta a presentare denuncia-querela per il reato di invasione di edifici pubblici ex artt. 633 e 639-bis c.p. in data 4 novembre 2016; poiché il procedimento penale che ne scaturiva veniva successivamente archiviato, la ricorrente, in data 15 dicembre 2017, presentava istanza motivata di riapertura delle indagini penali;
i) nonostante le numerose iniziative, anche giudiziarie, assunte dalla ricorrente per rientrare nella piena disponibilità del compendio immobiliare di proprietà, con l’ordinanza sindacale impugnata, notificata in data 22 maggio 2018, il Comune di Anzola dell’Emilia le ingiungeva la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti abbandonati, di natura speciale e non speciale, sull’area occupata abusivamente dall’ex conduttore, ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006;
h) ritenendo l’ordinanza sindacale illegittima, tenuto conto della insussistenza nella specie di una condotta dolosa o colposa imputabile alla titolare del diritto dominicale sull’area e correlata all’illecito abbandono di rifiuti, con nota del 14 giugno 2018 la ricorrente formulava istanza di annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies della legge n. 241 al 1990 al Comune di Anzola dell’Emilia, rimasta senza riscontro.

3. Avverso l’ordinanza sindacale impugnata, la ricorrente denuncia un duplice ordine di censure:

1) Violazione dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006; Eccesso di potere per difetto di istruttoria; Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990; Carenza di motivazione;
2) Violazione dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006, con specifico riferimento all’art. 30 del Regolamento per la gestione dei rifiuti solidi urbani e assimilati approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Anzola dell’Emilia del 5 febbraio 1998, n. 6.

4. Con la relazione istruttoria trasmessa con nota prot. 22347 del 12 dicembre 2019, il Ministero riferente, dopo aver ricostruito puntualmente la vicenda controversa anche alla luce delle deduzioni acquisite dal Comune di Anzola dell’Emilia, conclude per l’integrale infondatezza del proposto gravame, di cui chiede pertanto il rigetto.

5. I nudi proprietari dell’area sita in via Persiceto n. 12, sig.ri F. M. e F. L., cui il ricorso straordinario è stato ritualmente notificato, in qualità di codestinatari della ordinanza sindacale impugnata (emessa sia per il compendio immobiliare di via Persiceto n. 14, sia per l’area adiacente di via Persiceto n. 12), hanno fatto pervenire un memoria difensiva in data 23 novembre 2018 con la quale, aderendo alle conclusioni rassegnate dalla ricorrente, chiedono l’accoglimento del gravame in oggetto.

 

Considerato:
6. Il ricorso è fondato, nei termini e limiti appresso precisati.

 

7. Risulta per tabulas che l’ordinanza sindacale impugnata è stata emessa in relazione alla condotta di abbandono di rifiuti, speciali e non, su di un’area sita nel Comune di Anzola dell’Emilia, via Persiceto, civici nn. 12 e 14. Detta area racchiude due distinti compendi immobiliari: uno di proprietà della Azienda ricorrente, già concesso in locazione al sig. P. G. F. e da quest’ultimo parzialmente abusivamente occupato successivamente alla risoluzione del contratto di locazione (civico n. 14, con riferimento all’edificio adibito ad abitazione); l’altro, di proprietà dei sig.ri M. e L. F. (nudi proprietari al 50%) e con diritto di usufrutto in capo al sig. P. G. F. (civico n. 12). La predetta ordinanza risulta emessa nei confronti sia del sig. P. G. F., identificato come “trasgressore” ed autore della condotta illecita, sia dell’Azienda ricorrente e dei controinteressati, in qualità di “obbligati in solido” e titolari del diritto dominicale sulle porzioni immobiliari.
Nelle premesse dell’ordinanza è precisato che i Carabinieri del N.O.E. di Bologna, con verbale prot. 19569 del 5 settembre 2017, all’esito delle indagini delegate dalla Procura della Repubblica di Bologna e degli accertamenti compiuti dall’ARPAE Emilia Romagna, hanno chiesto al Comune di Anzola dell’Emilia di emettere il provvedimento sindacale ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006 per la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti abbandonati sull’area di via Persiceto nn. 12 e 14. E’ del pari documentalmente provato che l’ordinanza sindacale gravata è stata preceduta da comunicazione di avvio del procedimento prot. 24524 del 7 novembre 2017 e che l’Amministrazione procedente ha ritenuto di non accogliere le osservazioni pervenute da parte del trasgressore e dei controinteressati con distinte note, rispettivamente in data 4 dicembre 2017 e 23 dicembre 2017.
8. Ciò premesso, con il primo motivo di ricorso la ricorrente denuncia i vizi di violazione di legge e difetto di istruttoria, in quanto l’Amministrazione comunale, in spregio dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006, avrebbe ingiunto la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti abbandonati sull’area di via Persiceto n. 14 senza aver “previamente, compiuto alcun accertamento in ordine alla ravvisabilità dei presupposti del dolo o della colpa” in capo alla titolare del diritto dominicale.
8.1 Il motivo, alla luce dei più recenti indirizzi giurisprudenziali, condivisi dalla Sezione, si palesa fondato.
8.2 Osserva il Collegio che, ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006, l’obbligo di rimozione e smaltimento di rifiuti abbandonati può gravare sul proprietario dell’area soltanto se la condotta illecita di abbandono dei rifiuti può essergli imputata a titolo di dolo o colpa. Ed invero, la predetta disposizione legislativa non solo non contempla alcuna responsabilità oggettiva, ma neppure prevede presunzioni di colpa a carico del titolare del diritto dominicale (cfr. Cons. Stato, sez. I, 27 febbraio 2020, n. 496).
Il Comune di Anzola dell’Emilia, pur richiamando espressamente nella parte motiva dell’ordinanza la formulazione letterale dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006, secondo cui l’obbligo di rimozione e smaltimento dei rifiuti può essere fatto gravare anche sui proprietari delle aree “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati”, nulla argomenta in ordine alla sussistenza nella specie dei presupposti per estendere l’ordine di rimozione e smaltimento anche nei confronti della Azienda ricorrente. Né, peraltro, risultano essere stati compiuti dall’Amministrazione procedente specifici atti istruttori finalizzati ad accertare la ricorrenza nella specie dei presupposti del dolo o della colpa in capo alla titolare del diritto dominicale, dai quali far discendere, ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006, la responsabilità solidale prevista dalla predetta disposizione legislativa.
Soltanto con la memoria difensiva prodotta agli atti del ricorso straordinario, il Comune di Anzola dell’Emilia, con argomentazioni sul punto condivise dal Ministero riferente con la relazione istruttoria trasmessa con nota prot. 22347 del 12 dicembre 2019, ha dedotto che sul proprietario di un’area ove vengano abbandonati da terzi rifiuti graverebbe un obbligo di protezione e custodia finalizzato ad evitare che la illecita condotta dei terzi possa essere reiterata, cosi da trasformare l’area in una discarica abusiva. In particolare, detto obbligo graverebbe anche sul proprietario che abbia concesso in locazione l’immobile; in tale evenienza, il locatore avrebbe l’obbligo di vigilare sull’operato del conduttore e, in caso di accertamento di condotte illecite di abbandono di rifiuti, di intervenire tempestivamente per impedirne la prosecuzione. Secondo la prospettazione del Ministero riferente, la condotta omissiva del proprietario locatore integrerebbe la colpa richiesta dall’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006 per legittimare l’emissione anche nei confronti del titolare del diritto dominicale dell’ordinanza sindacale di rimozione e smaltimento dei rifiuti abbandonati.
8.3 Gli argomenti del Ministero riferente, ove riferiti alla fattispecie controversa, non possono essere condivisi.
Come enunciato a più riprese dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. II, 13 giugno 2019, n. 3966; Id., sez. V, 14 marzo 2019, n. 1684), la fattispecie di illecito ambientale disciplinata dall’art. 192 del d. lgs. n. 152 del 2006 è improntata a criteri di rigorosa tipicità, di talché non può residuare spazio alcuno per una responsabilità oggettiva o “di posizione” del titolare del diritto dominicale, come tale non ammessa dal diritto nazionale e da quello europeo (cfr. T.A.R. Calabria, sez. I, 20 giugno 2019, n. 1235, ove specifici riferimenti alla giurisprudenza della Corte di giustizia). Quest’ultimo può essere chiamato ad una responsabilità solidale con l’autore dell’illecito esclusivamente se abbia tenuto una condotta, attiva od omissiva, dolosa o colposa, causalmente rilevante nella consumazione del medesimo illecito ambientale.
Focalizzando l’attenzione sulla colpa del proprietario, essa è ravvisabile qualora quest’ultimo poteva prevedere e prevenire l’illecito, tenendo una condotta improntata a diligenza media, da valutare secondo criteri di ragionevole esigibilità. Soltanto in tal caso, la condotta illecita del terzo non è di per sé una causa che rende non imputabile al proprietario l’evento, né recide il nesso di causalità tra la sua condotta colposa e l’evento. Sulla base di questo percorso argomentativo, la giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2016, n. 705), ha enunciato il principio che l’obbligo di diligenza gravante sul proprietario di un fondo va sempre valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, “con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato. In tale ottica, la mancata recinzione del fondo, con effetto contenitivo dubitabile, atteso che non sempre la presenza di una recinzione è di ostacolo allo sversamento dei rifiuti, non può comunque costituire di per sé prova della colpevolezza del proprietario, rappresentando la recinzione una facoltà e non un obbligo” (v. anche Cons. Stato, sez. V, n. 4504 del 2015 e Cons. Stato, sez. IV, n. 5911 del 2017).
Analogamente, è stata esclusa la colpa del titolare del diritto dominicale anche quando l’attivazione di un servizio permanente di vigilanza sull’area avrebbe con alta probabilità impedito l’abbandono di rifiuti, in quanto una vigilanza costante, giorno e notte, per impegno in termini di risorse umane e finanziarie, travalicherebbe i limiti della diligenza media che è alla base della stessa nozione di colpa richiamata dall’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006 (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 marzo 2005, n. 935).

8.4 Traslando i superiori principi all’odierno gravame, deve rilevarsi che l’Azienda ricorrente, come emerge univocamente dalla documentazione versata in atti, ha assunto una pluralità di iniziative, anche giudiziarie, sia dinanzi al giudice civile che a quello penale, finalizzate a riottenere la disponibilità materiale del compendio immobiliare già concesso in locazione al sig. Pier Giorgio Fiumi, senza riuscirvi. In particolare, la ricorrente ha dapprima agito dinanzi al Tribunale di Bologna per la risoluzione del contratto di locazione e, successivamente alla sentenza n. 1716 del 2015 che accoglieva le proprie tesi, ha attivato la procedura esecutiva per il rilascio dell’immobile a mezzo di ufficiale giudiziario. Intervenuto il sequestro preventivo dell’area nell’ambito del procedimento penale aperto nei confronti del conduttore per reati ambientali ed il rilascio dell’edificio adibito ad abitazione a mezzo di ufficiale giudiziario, la ricorrente non è riuscita a rientrarne nella disponibilità, in quanto quest’ultimo lo ha nuovamente occupato abusivamente, conservandone cosi la disponibilità materiale.
Di qui la denuncia-querela presentata dalla ricorrente per il reato di invasione di edifici pubblici in data 4 novembre 2016 e, poiché il procedimento penale che ne è scaturito veniva successivamente archiviato, la presentazione, in data 15 dicembre 2017, di una istanza motivata di riapertura delle indagini penali.
8.5 Ne discende che la condotta tenuta nella specie dalla ricorrente è stata improntata non a disinteresse od inottemperanza agli obblighi di custodia gravanti sul titolare del diritti dominicale, bensì alla diligenza media esigibile secondo ragionevolezza dal proprietario locatore che abbia perso la disponibilità giuridica e materiale del bene e che, non potendosi fare giustizia da sé, assume ogni iniziativa dinanzi ai competenti organi giurisdizionali per rientrare in possesso del bene stesso. Ed invero, essendo stata compiuta la condotta illecita di abbandono dei rifiuti da parte del conduttore dell’immobile locato in costanza di rapporto di locazione (condotta, a quanto si evince dai documenti acquisiti in seguito all’istruttoria del gravame, proseguita anche dopo l’occupazione abusiva del medesimo immobile), nessuna condotta, attiva od omissiva, può nella specie essere imputata a titolo di colpa all’Azienda ricorrente ai sensi e per gli effetti dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 152 del 2006, avendo quest’ultima agito nel pieno rispetto degli obblighi di custodia e vigilanza facenti capo al titolare del diritto dominicale.
8.6 Alla luce degli argomenti che precedono, si palesa quindi fondata la censura proposta dalla ricorrente di violazione dell’art. 192, comma 3, del d. lgs. n. 156 del 2006, giacché nessuna colpa può nella specie essere imputata alla titolare del diritto dominicale. Pertanto, l’ordinanza sindacale impugnata non avrebbe potuto legittimamente essere emessa nei confronti della Azienda ricorrente.
8.7 L’accertata fondatezza della assorbente censura impone l’accoglimento del ricorso e l’annullamento, nei limiti esclusivi dell’interesse della ricorrente, dell’ordinanza sindacale n. 34 del 15 maggio 2018, con assorbimento della istanza di sospensiva.
(omissis)

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