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La cautela antimafia può essere emessa per il reato di attività organizzata per traffico illecito di rifiuti?

Categoria: Rifiuti
Autorità: Consiglio di Stato
Data: 16/01/2023
n. 491

È pacifico che il reato di attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti, di cui all’art. 452 quaterdecies c.p., rientri tra i reati elencati dall’art. 51, c. 3 bis, c.p.p., nell’ambito della tipizzazione delle ipotesi di c.d. delitti-spia - dei quali l’Autorità prefettizia è tenuta ad emettere la cautela antimafia, pur in assenza di un accertamento definitivo in sede penale e, quindi, anche ad uno stadio assolutamente preliminare quale quello delle indagini preliminari, coerentemente con la finalità marcatamente preventiva dell’istituto.


Leggi la sentenza

FATTO e DIRITTO

 

1. L’odierna società appellata -OMISSIS--OMISSIS-in data 30 dicembre 2019 ha chiesto il rinnovo dell’iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (cd. White list), di cui all’art. 1, comma 52., del 6 novembre 2012, n. -OMISSIS-, per le attività di “trasporto di materiali a discarica per conto terzi e smaltimento di rifiuti conto terzi.

La Prefettura di Latina ha respinto l’istanza, con l’atto n. -OMISSIS-.

 

2. Avverso il suddetto provvedimento, -OMISSIS-proponeva ricorso, con istanza cautelare di sospensione degli effetti, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione di Latina, chiedendone l’annullamento.

 

3. Il TAR, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha accolto il ricorso, affermando che: “il signor -OMISSIS-è stato condannato per un reato ambientale di cui all’art. 452 quaterdeciesdel cod. pen., …non configurando, perciò, un reato fine dell’art 416 c.p., solo in tal caso ostativo alla permanenza nella “White list”.

 

4. Con l’appello in esame, le Amministrazioni appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado, deducendo i seguenti motivi di diritto: errores in iudicando, erroneità̀ della sentenza per intrinseca illogicità̀ della motivazione; violazione ed erronea applicazione degli artt. 67, 84, 89 e 91, nonché del D.lgs. n. 159/2011, art. 1, commi 52/57 della legge n. -OMISSIS- del 2012.

 

5.1. Resiste in giudizio la società -OMISSIS-, chiedendo la conferma della decisione appellata e riproponendo, in via subordinata, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 67, comma 8, del D.lgs. 159/2011, per violazione dei principi di proporzionalità̀ e ragionevolezza di cui all’art. 3, 25, 27 e 41 Cost., nonché di cui all’art. 117 Cost. in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU.

 

6. In vista della presente udienza, le parti hanno depositato memorie e repliche, insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

Nella camera di consiglio del 21 maggio 2021 il Collegio ha accolto, con ordinanza n. -OMISSIS-, l’appello cautelare proposto ex art. 98 cod. proc. amm., da Ministero dell’Interno;

 

7. Infine nell’udienza del 1° dicembre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

 

8. Ritiene la Sezione che l’appello è fondato e va accolto, sicché – in riforma della sentenza impugnata – il ricorso di primo grado va respinto.

 

8.1. Osserva, preliminarmente, il Collegio che l’Amministrazione ha motivato il gravato provvedimento, sul presupposto che il sig. -OMISSIS-, socio al 50% della -OMISSIS- -OMISSIS-, con sentenza ex art. 444 c.p.p. (applicazione della pena su richiesta delle parti) è stato condannato per reati di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, in concorso di cui all’art. 110 c.p., nonché dell’art. 260 D.lgs. n. 119 del 2011 (trasfuso nell’art. 452 quaterdecies c.p.).

La Prefettura ha ritenuto, pertanto, sussistere a carico della società -OMISSIS- (oltre che del Sig. -OMISSIS-) una delle ipotesi di automatico divieto, sospensione o decadenza di cui all’art. 67, comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011.

 

8.2. La sentenza impugnata con una motivazione, per vero, sintetica ha ritenuto fondato il ricorso di primo grado, affermando che: “il sig. --OMISSIS- -come si legge nel provvedimento impugnato - è stato condannato per i reati commessi in concorso di attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti e inquinamento ambientale, ma non anche per il reato di associazione per delinquere di cui all’art. 416 c.p. (…). In particolare, ha aggiunto il primo giudice, accogliendo il ricorso: …”che la fattispecie criminosa rilevante ai fini del rifiuto alla iscrizione non è lo specifico reato ambientale previsto dall’art. 452-quaterdecies c.p. (e prima contemplato dall’art. 260 D.lgs. n. 152/2006), ma il reato di associazione per delinquere previsto e punito dall’art. 416 c.p., quando sia commesso con il fine specifico di realizzare, tra gli altri, il reato ambientale in questione che assume dunque, nella struttura del reato associativo, la funzione di reato fine”.

 

8.3. Tutto quanto premesso, la controversia all’esame investe la questione della legittimità del provvedimento prefettizio impugnato in primo grado quanto al meccanismo ritenuto di “automatismo interdittivo” del divieto di iscrizione nella White list, per il reato di traffico illecito di rifiuti, anche in forma non associativa.

 

8.4. Con un unico motivo di gravame, l’appellante ripropone le difese articolate in primo grado e deduce che il provvedimento impugnato è stato legittimamente emanato in applicazione degli articoli 67, 84, 89 e 91 del D.lgs. n. 159/2011 e dell’art. 1, commi 52 -57, della legge -OMISSIS- del 2012.

 

8.5. Nel provvedimento prefettizio per cui è causa veniva rilevata l’esistenza di una ragione ostativa al rinnovo dell’iscrizione nella White list, sul presupposto che le cause di divieto, sospensione e decadenza previste dall’articolo 67 del codice antimafia non potessero che operare, in via automatica.

 

8.6. La Prefettura, pertanto, ha adottato il divieto di iscrizione per cui è causa, essendo l’art. 452 quaterdecies del cod. pen. compreso tra i reati elencati dall’art. 51, comma 3 bis, c.p.p., espressamente richiamato all’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. 159/2011, benché non fosse stata costituita a monte un’associazione per delinquere allo scopo della commissione del reato, tra gli altri, di cui al visto articolo 452 quaterdecies c.p.

 

8.7. E così, deduce ancora l’appellante la manifesta erroneità della sentenza del primo giudice, evidenziando, innanzitutto, che dalla corretta lettura dell’art. 51, comma 3-bis del c.p.p., si desume chiaramente che rappresentano reati-fine, rispetto all’ipotesi delittuosa di cui all’art. 416 c.p., unicamente i reati di cui agli artt. 473 e 474 c.p. e, non anche, le altre fattispecie penali, menzionate nella disposizione.

Nell’adozione del gravato diniego, la Prefettura allega di avere correttamente applicato il comma 8 dell’art. 67 del codice antimafia, là dove dispone che “le disposizioni dei commi 1, 2 e 4 si applicano anche nei confronti delle persone condannate con sentenza definitiva o, ancorché non definitiva, confermata in grado di appello, per uno dei delitti di cui all'articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale”, tra i quali rientra anche l’art. 452-quaterdecies c.p.

 

8.8. Tale conclusione sarebbe rafforzata, sul piano ordinamentale, a dire del Ministero dell’Interno, dall’art. 2, comma 2 del d.P.C.M. 18 aprile 2013, in base al quale, l'iscrizione nell'elenco di cui all’art.1, comma 52, della legge n. -OMISSIS-/2012 è soggetta alle seguenti condizioni e precisamente: i.) all'assenza di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'art. 67 del Codice antimafia; ii.) all'assenza di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi dell'impresa, di cui all'art. 84, comma 3, del Codice antimafia.

 

8.9. Soggiunge ancora l’appellante che il diniego non poteva che costituire per la Prefettura un atto dovuto, essendo in sede di controllo antimafia l’Autorità prefettizia tenuta, in primo luogo, a verificare la esistenza delle ragioni ostative di cui all’art. 67.

 

8.10. Nella specie, l’Autorità prefettizia ha, invero, ravvisato proprio nella decisione del Tribunale di Roma a carico del sig. -OMISSIS-- divenuta irrevocabile per il reato di attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti - la causa ostativa di cui al richiamato art. 67.

 

9. La tesi dell’appellante deve essere condivisa e l’appello va accolto.

 

9.1. È già stato evidenziato in giurisprudenza che l’interesse che muove le organizzazioni criminali di tipo mafioso nel settore dei rifiuti rappresenta oramai un fatto notorio, tanto che è stato coniato un termine ad hoc per definirle, “ecomafie”.

L’attenzione dell’ordinamento per i fenomeni illeciti che possono interessare l’intero ciclo della gestione dei rifiuti è, pertanto, massima, in ragione del disvalore sociale e del notevole danno, ambientale. ma non solo, che l’infiltrazione di soggetti portatori di interessi contrastanti con gli interessi dello Stato-comunità comporta (Cons. di Stato, sent. n. 4168 del 2020).

 

9.2. Il danno ambientale, che deriva dalla raccolta, dal trattamento e dallo smaltimento illecito di rifiuti, specialmente se speciali o pericolosi, è definitivo e, nella quasi totalità delle ipotesi, irreparabile: ciò impone all’Autorità preposta di esercitare l’ampia gamma di poteri che il Legislatore le ha attribuito, in una fase preventiva rispetto alla causazione del danno.

 

9.3. Il bene ambiente non riceve una tutela adeguata se protetto esclusivamente mediante norme di matrice penalistica, volte a reprimere un illecito che si è già perfezionato e che ha già prodotto danni e modifiche permanenti nella realtà naturale: l’intervento dello Stato non è, in tale ipotesi, né tempestivo, né esaustivamente utile, consistendo in ultima analisi l’interesse pubblico alla salubrità dell’ambiente non nella percezione di un ristoro monetario in conseguenza della sua compromissione, o nella mera punizione dei responsabili, bensì nell’impedimento stesso della causazione del danno.

 

9.4. Risulta evidente, pertanto, la stretta correlazione che intercorre tra la prevenzione del danno ambientale e le misure anticipatorie e preventive che l’Autorità pubblica deve porre in essere in tutti i settori interessati.

In particolare, il Legislatore ha mostrato di ritenere estremamente gravi talune fattispecie di reato, con riferimento alle quali ha posto, in buona sostanza, una presunzione assoluta di pericolosità, che vincola l’Autorità competente (la Prefettura) ad adottare l’informativa interdittiva antimafia nei confronti dell’impresa o della società che sia stata interessata da provvedimenti dell’autorità penale per determinati reati.

 

9.5. L’art. 84, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 159 del 2011 dispone che le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa che danno luogo all’adozione dell’informazione antimafia interdittiva, di cui al comma 3, sono desunte, fra l’altro, “dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluni dei delitti di cui agli artt. 353, 353-bis, 629, 640-bis, 644, 648-bis, 648-ter del codice penale, dei delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p. e di cui all’art. 12-quinquies, d.l. 8 giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla l. 7 agosto 1992, n. 356”.

L’art. 1, comma 52 bis, della legge -OMISSIS-/2012, come modificata D.L. 8 aprile 2020, n. 23, convertito, con modificazioni, dalla L. 5 giugno 2020, n. 40, stabilisce, poi, che: “L'iscrizione nell'elenco di cui al comma 52 tiene luogo della comunicazione e dell'informazione antimafia liberatoria anche ai fini della stipula, approvazione o autorizzazione di contratti o subcontratti relativi ad attività diverse da quelle per le quali essa è stata disposta”.

Da ultimo, tra le attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa, la lettera i -quater del comma 53 (lettera aggiunta dall'art. 4-bis, comma 1, lett. b), D.L. 8 aprile 2020, n. 23, convertito, con modificazioni, dalla L. 5 giugno 2020, n. 40) richiama anche l’attività relativa ai servizi ambientali, comprese le attività di raccolta, di trasporto nazionale e transfrontaliero, anche per conto di terzi, di trattamento e di smaltimento dei rifiuti, nonché gli altri servizi connessi alla gestione dei rifiuti

 

9.6. Nell’elaborare tale catalogo di reati, che costituiscono di per sé soli una spia sufficiente della permeabilità dell’impresa ad infiltrazioni e condizionamenti da parte delle consorterie criminali, il Legislatore ha inteso operare una selezione a monte delle fattispecie suscettibili di destare maggiore allarme sociale, in presenza quali l’Autorità amministrativa non può, pertanto, compiere alcun apprezzamento di natura discrezionale, ma è vincolata all’emissione della misura interdittiva antimafia.

 

9.7. Pertanto, come anche di recente ribadito da questa Sezione (si vedano, per tutte, le sentt. 2 maggio 2019, n. 2855; 27 novembre 2018, n. 6707; 28 ottobre 2016, n. 4555), la finalità preventiva ed anticipatoria che permea l’istituto in esame giustifica l’attivazione dei poteri inibitori di cui è titolare l’Autorità di Pubblica Sicurezza in uno stadio assolutamente preliminare del procedimento penale e, quindi, senza che si sia giunti alla pronuncia di un provvedimento di condanna definitiva ed alla formazione del relativo convincimento “oltre ogni ragionevole dubbio”: la ratio di anticipazione della tutela nel settore del contrasto alla criminalità organizzata impone al Prefetto di attestare, sinché non intervenga una sentenza assolutoria, la sussistenza del rischio infiltrativo siccome desunto dalla mera ricognizione della vicenda penale e dalla pronuncia di provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna pur se non definitiva.

 

9.8. Come esposto in narrativa, nel caso all’esame, risulta in atti che il Tribunale di Roma, Ufficio del G.I.P., in data 20 luglio 2018 ha emesso nei riguardi anche del sig. -OMISSIS-, socio al 50% della società -OMISSIS-, una sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti per i reati di attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti di cui all’art. 260 del D.lgs. n. 152/2006 (ora art. 452 quaterdecies c.p.) e inquinamento ambientale di cui all’art. 452 bis, comma 1, c.p., commessi in concorso con altri ai sensi dell’art. 110 c.p., pronuncia che, quanto agli effetti, è equiparata ad una sentenza di condanna ai sensi dell’art. 445, comma 1 bis, c.p.p.

 

9.9. Ebbene, tutto ciò premesso, alla luce dei principî sin qui evidenziati è pacifico che il delitto di cui all’art. 452 quaterdecies c.p. rientra tra i reati elencati dall’art. 51, c. 3 bis, c.p.p. -disposizione questa espressamente richiamata all’art. 84, comma 4, lett. a), d.lgs. 159/2011, nell’ambito della tipizzazione delle ipotesi di c.d. delitti-spia - dei quali l’Autorità prefettizia è tenuta ad emettere la cautela antimafia, pur in assenza di un accertamento definitivo in sede penale e, quindi, anche ad uno stadio assolutamente preliminare quale quello delle indagini preliminari, coerentemente con la finalità marcatamente preventiva dell’istituto.

 

9.10. La gravità della condotta contestata è tale che potrebbe di per sé sola comportare una legittima misura preventiva (il diniego di iscrizione nella White list) : “il delitto di cui all’art. 260 del d.lgs. n.152/2006 costituisce elemento di per sé bastevole a giustificare il diniego…, perché il disvalore sociale e la portata del danno ambientale connesso al traffico illecito di rifiuti rappresentano, già da soli, ragioni sufficienti a far valutare con attenzione i contesti imprenditoriali, nei quali sono rilevati, in quanto oggettivamente esposti al rischio di infiltrazioni di malaffare che hanno caratteristiche e modalità di stampo mafioso” (cfr. Cons. St., Sez. III, n. 1315/2017, n. 6618/2012, n. 1632/2016, n. 4555/2016, n. 4556/2016, n. 1109/2017).

 

9.11. E’ stato, in particolare, evidenziato dalla giurisprudenza della Sezione che “il disvalore sociale e la portata del danno ambientale connesso al traffico illecito di rifiuti rappresentano, già di per se stessi, ragioni sufficienti a far valutare con attenzione i contesti imprenditoriali, nei quali sono rilevati, in quanto oggettivamente esposti al pericolo di infiltrazioni di malaffare, tanto più, nel caso di specie, ove si consideri che la società in questione si occupa proprio dello smaltimento dei rifiuti” (Cons. Stato Sez. III, 28/04/2016, n. 1632).

 

9.12. La commissione di reati afferenti l’attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti di cui all’art. 260 del D.lgs. n. 152/2006 (ora art. 452 quaterdecies c.p.) e inquinamento ambientale di cui all’art. 452 bis sono considerati, nel contrasto alla criminalità organizzata, reati spia del pericolo di infiltrazione mafiosa nell’impresa.

 

9.13. Ebbene, come parte della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire, la commissione dei c.d. “reati spia” sarebbe già da sola sufficiente ad integrare il rilascio delle cautele antimafia, senza necessità di approfondimenti ulteriori. Per altro verso, il combinato disposto tra le lettere d) ed e) dell’art. 84, comma 4, e l’art. 91, comma 6, del Codice n. 159 del 2011 istituiscono un vero e proprio meccanismo di chiusura, che consente al Prefetto di valutare qualsiasi elemento da egli ritenuto sintomatico del rischio di infiltrazione mafiosa.

L’art. 84, comma 4, lett. d) ed e), difatti, stabilisce che tale rischio può essere desunto da accertamenti ritenuti opportuni e posti in essere dal Prefetto competente, con possibilità di delega alle Prefetture di altre province (in caso di indagini da effettuarsi nel territorio di relativa competenza).

L’art. 91, comma 6, inoltre, consente al Prefetto di “desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa da provvedimenti di condanna anche non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata”.

 

9.14. In altre parole, attraverso le poc’anzi menzionate disposizioni, il pericolo di infiltrazione mafiosa può essere desunto da qualunque elemento ritenuto sintomatico secondo la valutazione discrezionale del prefetto, oltre che da provvedimenti di condanna per reati ugualmente strumentali all’attività delle organizzazioni criminali (ma non elencati tra quelli “spia”), da valutarsi unitamente ad ulteriori fattori che rendano concreto detto pericolo.

 

9.15. La discrezionalità amministrativa conferita dalle norme in esame ha indotto la giurisprudenza ad elaborare criteri per stabilire la legittimità delle valutazioni compiute in sede di interdittiva: la valutazione compiuta dal Prefetto è “sindacabile in sede giurisdizionale in caso di illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti”, mentre al giudice amministrativo è precluso l’accertamento dei fatti posti a fondamento dell’atto.

 

9.16. È vero che a fronte di tali gravi condotte il Legislatore ha posto una presunzione relativa di esistenza di legami con la criminalità organizzata, facendo ricadere tuttavia sul soggetto attinto dalla misura di rigore la possibilità di fornire elementi una elevata consistenza ed una serietà tali da fugare ogni sospetto ed ogni dubbio, il che non può dirsi avvenuto nel caso di specie.

 

9.17. Il diniego emesso dalla Prefettura di Latina, pertanto, regge in ogni caso, pur se fosse basato esclusivamente sulla condanna alla reclusione di anni due per il reato 452 quaterdecies c.p. sopra riferita, tanto in presenza di una condanna per attività organizzata, finalizzata al traffico illecito di rifiuti, la cui condotta occasionale - secondo quanto emerge dalla sentenza - si fonderebbe sulla sola circostanza che ‘gli imputati sono risultati incensurati.

 

9.18. Nella citata sentenza del Tribunale di Roma del 20 luglio 2018, si legge, tra l’altro, a conferma di quanto risulta dalla prefettizia, che i delitti contestati ai risultano all’evidenza espressione di una deliberazione antigiuridica unitaria ed unificati dal vincolo della continuazione.

 

9.19. L’attività aziendale dell’appellato, in proprio e quale rappresentante della sua s.r.l. è stata lo strumento per operare, commettendo attività illecite che hanno condotto a una rilevata pericolosità sociale, condotte illecite nella gestione del ciclo di rifiuti si sono ripetute con una frequenza che non può non destare allarme. Il bene protetto dall’art. 260 del D.lgs. n. 152/2006, va sottolineato, è di rilevanza primaria quale la incolumità pubblica nella sua dimensione di protezione ambientale, il che integra una condizione materiale necessaria per la convivenza sociale;

 

9.20. Non costituisce, pertanto, un’inammissibile presunzione priva di fondamento la convinzione della Prefettura, ritenuta ragionevole da questo Collegio, che l’attività economica svolta dalla -OMISSIS-abbia potuto agevolare una attività criminosa appannaggio delle consorterie criminali.

 

10. Infine, le questioni di legittimità costituzionali prospettate dall’appellante vanno dichiarate manifestamente infondate.

 

10.1. L’infiltrazione – ovvero il suo tentativo – della criminalità organizzata nel tessuto economico e sociale del Paese costituisce pregiudizio gravissimo proprio al valore di cui l’art. 41 Cost. è espressione, giacché essa colpisce e mortifica anzitutto la dignità umana, in contrasto con la quale mai, secondo la Carta, l’attività economica può essere svolta. La prevenzione avanzata nei confronti della penetrazione della criminalità organizzata nell’economia e nel mercato è, quindi, strumento primario anche a specifica tutela del diritto alla libera (anzitutto del tessuto criminale) iniziativa economica privata.

 

10.2. Le condizioni in presenza delle quali un diritto, costituzionalmente protetto, può essere soggetto a limitazioni, sono state da tempo indicate nella cd “interpretazione tassativizzante” di questo Consiglio (cfr. da ultimo III Sezione n. 3641 del 2020) con decisiva e dirimente conferma da parte della Corte Costituzionale proprio in riferimento alle misure cautelari antimafia.

 

10.3. Con le sentenze n. 24/2019, n. 195/2019 e n. 57/2020, la Corte Costituzionale ha affermato che l’istituto in esame – lungi dal privare il destinatario del diritto costituzionale di libero esercizio dell’attività economica, così come il destinatario di una misura definitiva di prevenzione personale – rappresenta il corretto strumento di prevenzione avanzata di fronte al fenomeno gravissimo della forza intimidatoria del vincolo associativo mafioso, combinato con la presenza di ingenti capitali illeciti destinati ad inquinare il libero e naturale sviluppo dell’attività economica, e cioè proprio il valore costituzionale da tutelare a beneficio della collettività e dello Stato di Diritto.

 

10.4. Ecco dunque affermarsi il principio della “difesa anticipata” della legalità, enunciato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio (cfr. sentenza 6 aprile 2018, n. 3).

 

11. Per le ragioni sopra esposte, l’appello deve essere accolto, sicché in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso proposto in primo grado dalla società a -OMISSIS--OMISSIS- contro il diniego di iscrizione nella White list adottato dal Prefetto di Latina

Le spese del doppio grado di giudizio, attesa la novità delle questioni qui trattate, possono essere interamente compensate tra le parti.

 

(Omissis)

 

 

 

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