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Da quando decorre il termine per l’impugnazione del provvedimento di VIA?

Categoria: Vas e Via
Autorità: Consiglio di Stato
Data: 05/07/2022
n. 5608

Nella disciplina vigente in tema di VIA non vi sono disposizioni che indichino esplicitamente il giorno dal quale decorre il termine per l’impugnazione dei provvedimenti finali una volta conclusa la rispettiva procedura. Tuttavia, l’art. 25, comma 5 del Testo Unico Ambientale (T.U.A.) prevede che il provvedimento di VIA sia pubblicato sul sito web dell’Autorità competente e tale formalità non può che essere volta alla conoscibilità del provvedimento a tutti i fini di legge, e, dunque, anche quelli connessi all’impugnazione della VIA.


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DIRITTO
17. Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione dei ricorsi nrg 4839/2021 e nrg 4905/2021, stante tra loro connessione ogg1ettiva e soggettiva.

18. Sempre in via preliminare, il Collegio, in accoglimento della relativa eccezione, rileva la carenza di legittimazione passiva dell’Azienda sanitaria locale di B. in quanto, tenuto conto della particolare natura della conferenza di servizi, l’atto autorizzatorio n. 5/2018, rilasciato ex art. 208 del T.U.A., deve imputarsi alla sola Regione C., il cui provvedimento finale di approvazione ed autorizzazione assorbe e sostituisce ogni altra specifica manifestazione di volontà decisoria di altri soggetti istituzionali competenti in via ordinaria.

19. La A.S.L. B. va, pertanto, estromessa dai giudizi di appello.

20. Nel merito, gli appelli proposti dalla Regione C. sono fondati e vanno, pertanto, accolti.

21. Il ricorso di prime cure è in parte irricevibile, per tardività, e in parte inammissibile, per carenza di interesse.

22. Il ricorso introduttivo è tardivo, in quanto i Comuni di M. e S. hanno impugnato oltre il termine decadenziale di sessanta giorni decorrente dalla piena conoscenza legale e dalla percezione di lesività dell’atto, il decreto dirigenziale regionale n. 127 del 26 gennaio 2017 con il quale la Regione, all’esito dello scontato procedimento amministrativo, ha escluso l’assoggettabilità a VIA, occupandosi anche dei profili relativi alla VI.

23. In relazione a tale decreto, non avversato tempestivamente, i successivi atti amministrativi autorizzatori oggi impugnati risultano meramente consequenziali, sicché ogni censura veicolata attraverso di essi, siccome imputabile e risalente al presupposto decreto n. 127/2017, deve ritenersi, per un verso, tardiva, per l’altro carente di interesse.

24. La determinazione datata 21 dicembre 2018, prot. 0817730, con cui l’apposita Commissione ha ribadito le ragioni dell’esclusione dalla VI ha, poi, valenza meramente confermativa e non e non può, pertanto, riaprire il termine per l'impugnazione.

25. Più in particolare, la determinazione del 21 dicembre 2018 è atto meramente difensivo, assunto su richiesta dell’Avvocatura regionale per approfondimenti sui contenuti della vicenda in ordine all’incedere dell’istruttoria e ai suoi esiti.

26. L’Avvocatura, in quanto organo consultivo e ausiliario, non aveva certo il potere di disporre la riapertura del procedimento in esame.

27. La sua richiesta non assume i connotati dell’atto di impulso procedimentale, siccome proveniente da organo incompetente e dettato da finalità specifiche di difesa processuale.

28. Il procedimento neppure è stato riaperto dall’organo competente nell’esercizio di un dichiarato potere di riesame; né dal suo contenuto si evince una tale volontà.

29. L’atto in questione si atteggia, piuttosto, come mera relazione interna richiesta dall’Avvocatura regionale a chiarimento dei fatti e del modus operandi seguito dall’amministrazione.

30. Il suo contenuto, a ogni modo e in via dirimente, ha portata meramente confermativa delle precedenti determinazioni rimaste inoppugnate.

31. In esso si dà semplicemente atto del “modus operandi adottato”, in sede di determinazione sulla valutazione di incidenza; vengono elencati i vari passaggi endoprocedimentali propedeutici alla determinazione finale; viene dato atto delle conclusioni istruttorie (di allora); vengono ribadite, all’esito della riepilogazione dei fatti, le valutazioni a suo tempo effettuate, inclusa quella sulla “valutazione di incidenza appropriata” relativa al Piano urbanistico comunale di S. (richiesta inoltrata dal Comune di S. in data 27 settembre 2017, prot. n. 6332954, il cui esito ancorché successivo, ha confermato la localizzazione dell’Area P.I.P.: D.D. n. 32 del 5 aprile 2018).

32. Anche la perizia a firma del geom. T. in data 6 novembre 2018 altro non è che un approfondimento tecnico sollecitato dalla Avvocatura regionale sulla procedura seguita per la perimetrazione del corridoio ecologico e la relativa zona di rispetto, per le successive, opportune articolazioni della difesa.

33. Già l’iniziale provvedimento di non assoggettabilità a VIA n. 127 del 2017 aveva, infatti, escluso la vicinanza dell’impianto al SIC.

34. L’atto in questione, dunque, per un verso rappresenta una relazione interna a chiarimento dei fatti e della procedura posta in essere dall’amministrazione, frutto di uno scambio di informazioni con l’Avvocatura regionale, funzionale allo svolgimento della sua attività defensionale: un atto, pertanto, non autonomo, interno agli organi della stessa amministrazione, rilevante esclusivamente sul piano processuale, estraneo a qualsiasi esercizio della funzione amministrativa attiva; per l’altro, quanto al suo contenuto, si costituisce un atto di integrazione postuma della motivazione in via defensionale, come tale non idoneo a regolare ex novo il rapporto sostanziale tra le parti.

35. Il valore provvedimentale deve, infatti, escludersi per quegli atti interni agli uffici della stessa amministrazione, formati a scopo difensivo, con valenza, quindi, esclusivamente processuale, ai quali non può essere attribuita forza modificativa, costitutiva o estintiva di posizioni giuridiche soggettive.

36. Difetta, nella circostanza, ogni volontà, scopo e causa di esercizio del potere di amministrazione attiva, anche in funzione di riesame.

37. Per quanto sopra argomentato, deve escludersi che l’atto in esame abbia natura provvedimentale, come tale suscettibile di esprimere una propria capacità lesiva, così da poter essere impugnato separatamente e in via autonoma.

38. Ne consegue:
- la tardività del ricorso di primo grado essendo stati fatti valere, soltanto in occasione della impugnativa rivolta avverso il decreto dirigenziale regionale n. 5 dell’ 8 marzo 2018 (recante autorizzazione unica alla realizzazione e gestione dell’impianto di messa in riserva, trattamento e recupero rifiuti non pericolosi per la produzione di compost), tutti i (presunti) vizi originati dal decreto dirigenziale regionale n. 127 del 26 ottobre 2017 (impugnato per la prima volta nella circostanza) inerente gli atti determinativi della V.I. e della V.I.A.;
-la carenza di interesse a far valere, in via derivata sugli atti consequenziali, i vizi degli atti presupposti rimasti inoppugnati.

39. Tanto perché, come chiarito dalla giurisprudenza della Sezione, l’art. 27 del d.lgs. n. 152/2006 individua nella pubblicazione sulla Gazzetta del provvedimento VIA «il dies a quo di decorrenza del termine per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte di soggetti interessati», in tal modo indicando un momento di conoscenza legale dell’atto ai fini di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a., che, in quanto tale, esclude la rilevanza di altre forme di conoscenza ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione (cfr Cons. Stato, Sez. IV 15 gennaio 2018, n. 190).

40. Le considerazioni giuridiche sopra formulate, pur affermate in vigenza della versione normativa anteriore all’entrata in vigore del d.lgs n. 104 del 2017, non mutano a seguito delle modifiche apportate dal nuovo testo alla disciplina della V.I.A., in vigore dal periodo successivo al 20 luglio 2017 e, quindi, pertinenti alla fattispecie in esame.

41. Pure nell’attuale e rinnovato panorama normativo non sorgono dubbi nell’individuazione del dies a quo per l’impugnazione dei provvedimenti conclusivi delle procedure de qua.

42. E’ vero che nella vigente disciplina VIA, dopo le recenti modifiche – a differenza del passato – non si rinvengono disposizioni che indichino, esplicitamente, il dies a quo per l’impugnazione dei provvedimenti finali.

43. Tuttavia, oggi come allora è prevista la pubblicazione del provvedimento di VIA sul sito web dell’Autorità competente (art. 25, comma 5, T.U.A.).

44. Il Collegio osserva che una interpretazione letterale e sistematica del T.U.A., nonché orientata a non pregiudicare il diritto alla tutela giurisdizionale costituzionalmente garantito ex art. 24 Cost., conduce a ritenere che, per un verso, tale formalità non può che essere volta alla conoscibilità del provvedimento a tutti i fini di legge, e, dunque, anche quelli connessi all’impugnazione della VIA; per l’altro, che i “soggetti interessati” sono tutti quelli titolari di una posizione giuridica per la tutela della quale possono impugnare il provvedimento in sede giurisdizionale.

45. Nel caso di specie:
- il decreto dirigenziale della Regione C. n. 127, che ha escluso dal procedimento di Valutazione di impatto ambientale l’ impianto in esame, è datato 26 ottobre 2017;
- tale atto è stato pubblicato sul B.U.R.C. n. 81 del 6 novembre 2017, con valore di pubblicazione legale e, quindi, di piena conoscenza (legale) ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, valevole nei confronti di tutti i soggetti titolari di una posizione giuridica per la tutela della quale gli stessi avrebbero dovuto impugnare il provvedimento in sede giurisdizionale;
- il ricorso del comune di S. è stato inviato per la notifica in data 14 marzo 2018;
-il ricorso del comune di M. in data 2 maggio 2018;
- la nota regionale n. 817730/2018 non esprime un contenuto provvedimentale e non può ritenersi, pertanto, idonea a rimettere in termini gli originari ricorrenti, ovvero a riaprire i termini di impugnazione del decreto VIA;;
- i vizi dedotti con motivi aggiunti al ricorso di primo grado, avverso la nota n. 817730/2018, si risolvono, infatti, doglianze proposte avverso l’esclusione dell’impianto dalla verifica di assoggettabilità a V.I.A. – V.I. che avrebbero dovuto essere tempestivamente fatte valere nei termini decadenziali decorrenti dalla piena conoscenza dell’unico ed effettivo atto lesivo;
-a fronte della inoppugnabilità (per acquiescenza) del decreto n. 127 del 2017, si è consolidata la posizione giuridica delle controparti (oggi appellanti) con conseguente, legittima realizzazione dell’impianto.

46. La tardività dell’azione proposta in primo grado dai Comuni di M. e S. travolge ogni altra censura dedotta avverso gli atti consequenziali, per carenza di interesse.

47. Tutte le valutazioni inerenti la fattibilità del divisato progetto - in termini ambientali, urbanistici, edilizi, di distanze, edificatori, ecologici - sono state effettuate, verificate e decise in sede di adozione del decreto regionale n. 127 del 2017 e della pedissequa conferenza di servizi, ragion per cui ogni doglianza oggi introdotta attraverso l’impugnativa dell’atto datato 21 dicembre 2018, prot. 0817730, risulta irricevibile, in quanto tardivamente proposta avverso atti presupposti non impugnati tempestivamente nei termini decadenziali decorrenti dalla piena conoscenza e lesività degli stessi.

48. Carenti di interesse sono, di conseguenza, le censure rivolte, in via derivata, avverso gli atti conseguenziali; come pure prive di concreto e attuale interesse risultano le doglianze autonome non in grado di recidere il collegamento funzionale con i decreti regionali rimasti inoppugnati, la cui presunzione di legittimità, non tempestivamente avversata, si è ormai consolidata regolando in via definitiva e stabile, l’assetto degli interessi sostanziali tra le parti.

49. In conclusione, gli appelli vanno accolti.

50. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, la Sezione, definitivamente pronunciando sui ricorsi nrg 1127 del 2018, proposto dal Comune di S., e nrg 1766 del 2018, proposto dal Comune di M., li dichiara in parte irricevibili e in parte inammissibili, nei sensi in motivazione.

51. Le spese processuali relative al doppio grado di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti del Comune di S. e del Comune di M., mentre se ne può disporre la compensazione nei riguardi delle altre parti.

(Omissis)

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