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Impianti di incenerimento tra competenza statale e regionale

Categoria: Vas e Via
Autorità: TAR Lazio Sez. I
Data: 06/10/2020
n. 10095

Una normativa nazionale che determini un aumento della capacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti e che preveda la realizzazione di nuovi impianti di tale natura, può essere legittimamente qualificata come “di rilevanza strategica nazionale”, senza derogare al principio di gerarchia dei rifiuti di cui al Dlgs. 152/2006. Tuttavia, la normativa nazionale non può individuare gli impianti di incenerimento necessari senza che questi siano preventivamente assoggettati alla procedura di VAS necessaria per gli stessi.    


Leggi la sentenza

Ritenuto in fatto

Con rituale ricorso a questo Tribunale, la R.M. - premettendo, in fatto, una sintetica ricostruzione del quadro normativo di riferimento riguardante la materia della gestione dei rifiuti, di cui all’art. 35 d.l. n. 133/2014, conv. in l. n. 164/2014, nonché richiamando il complesso “iter” preparatorio che vedeva la R. stessa contraria a un incremento della quota di incenerimento - chiedeva l’annullamento del d.p.c.m. in epigrafe, attuativo della norma.
In sintesi, la R.e ricorrente lamentava quanto segue.
“I. Violazione art. 6 comma 2 lettere a) e d) del D.lgs 152/2006, violazione art. 5 del D.P.R. 8 settembre 1997, n. 367, violazione artt. 11, commi 1, 3 e 5 del D.lgs 152/2006; art. 12 comma 1 e art. 6 commi 3 e 3 bis del D.Lgs. 152/2006; art. 13, comma 4 del D.lgs. 152/2006, violazione art. 12, commi 3 e 4 del D.Lgs. 152/2006; difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, errore di valutazione”.
Con la direttiva n. 42/2006, il M.A. aveva ritenuto la necessità di attivare la procedura di verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica dello schema del dpcm impugnato invece di sottoporlo direttamente a VAS, in quanto piano a livello nazionale, ai sensi dell’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, e non meramente locale come previsto dall’art. 6, commi 3 e 3 bis, cit.
Inoltre, doveva darsi luogo alla “valutazione di incidenza”, intercettando il piano di cui al dpcm la “Rete Natura 2000”, come d’altronde già evidenziato dalla R.M. nel corso del procedimento di assoggettabilità a VAS sopra richiamato.
“I.I Violazione dell’Allegato I alla Parte Seconda del D.lgs. 152/2006 in merito all’individuazione dei requisiti minimi richiesti per il rapporto Preliminare; violazione art. 12 , comma 1, del D.lgs. 152/2006; carenza istruttoria e motivazionale, sviamento, illogicità ed irragionevolezza; violazione art. 13, comma 4, del D.lgs. 152/2006, in merito alla mancata considerazione di soluzioni alternative; violazione linee guida VAS , paragrafo 3.52, contraddittorietà, perplessità”.
Qualora fosse da ritenersi legittima la scelta di non addivenire direttamente all’avvio della procedura di VAS, comunque il procedimento di assoggettabilità come impostato si palesava viziato.
Nel relativo “Rapporto Preliminare” non erano considerate le possibili interazioni con altre componenti ambientale e paesaggistiche, apoditticamente motivando sull’assenza di interferenza sull’ambiente, laddove invece erano molteplici le interferenza su SIC, ZSC e ZPS.
“II. Violazione dell’art. 199 del D.lgs. n. 152/2006; violazione del PRGR Marche; carenza istruttoria, travisamento dei fatti”.
Risultavano del tutto ignorati gli scenari previsionali di cui al Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti nelle M. dell’aprile 2015, ove era escluso il ricorso all’incenerimento in considerazione anche della riduzione della produzione “pro capite” dei rifiuti urbani e dell’incremento della raccolta differenziata.
Erano quindi illustrate tabelle in argomento, con i vari scenari prestabiliti per gli anni a venire, anche al fine di dimostrare che nella Regione Marche non si sarebbe mai raggiunto il “valore soglia” necessario per la realizzazione “ex novo” di un impianto di termovalorizzazione dei rifiuti, come invece previsto nel dpcm impugnato.
Si costituivano le Amministrazioni in epigrafe, per resistere al gravame.
Rinviata su istanza di parte resistente la trattazione di merito prevista per il 22 aprile 2020, in prossimità di quella del 20 luglio 2020 le parti costituite depositavano memorie illustrative e la causa, in tale data, era trattenuta in decisione.

 

Considerato in diritto

Il Collegio rileva che, nell’ambito di altro contenzioso vertente sulla medesima fattispecie (annullamento del dpcm del 10 agosto 2016 attuativo dell’art. 35 d.l. n. 133/2014, conv. con l. n. 164/2014), questa Sezione (TAR Lazio, Sez. I, ord. 4574/2018 del 24.4.2018) ha investito la Corte UE di questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE, relativamente – per quanto qui rileva sul primo motivo di ricorso – al seguente quesito:
“…3) Dica la Corte di Giustizia UE se gli articoli 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 della Direttiva 2001/42/CE, anche in combinato disposto tra loro, ostino all’applicazione di una normativa interna primaria e alla sua correlata normativa secondaria di attuazione – quali l’art. 35, comma 1, d.l. n. 133/2014, come convertito in l. n. 164/2014, e il d.p.c.m. 10.8.2016, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 233 del 5.10.2016 – la quale prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri possa con proprio decreto rideterminare in aumento la capacità degli impianti di incenerimento in essere nonché determinare il numero, la capacità e la localizzazione regionale degli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo determinato, con finalità di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, senza che tale normativa interna preveda che, in fase di predisposizione di tale piano emergente dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, si applichi la disciplina di valutazione ambientale strategica così come prevista dalla richiamata Direttiva 2001/42/CE”.
In merito, la Sezione VI della Corte, con sentenza 8 maggio 2019 in C-305/18, dopo articolata motivazione, concludeva nel senso che segue:
“…2) L'articolo 2, lettera a), l'articolo 3, paragrafo 1, e l'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente, devono essere interpretati nel senso che una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, costituita da una normativa di base e da una normativa di esecuzione, che determina in aumento la capacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti e che prevede la realizzazione di nuovi impianti di tale natura, rientra nella nozione di "piani e programmi", ai sensi di tale direttiva, qualora possa avere effetti significativi sull'ambiente e deve, di conseguenza, essere soggetta ad una valutazione ambientale preventiva.”
Il Collegio ritiene opportuno anche riportare quanto illustrato in motivazione dalla Corte di Giustizia nella suddetta sentenza.
40 Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva V. debba essere interpretata nel senso che una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, costituita da una normativa di base e da una normativa di esecuzione, che determina in aumento la capacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti e che prevede la realizzazione di nuovi impianti di tale natura, rientra nella nozione di "piani e programmi", ai sensi di tale direttiva, che può avere effetti significativi sull'ambiente e che deve, di conseguenza, essere soggetta ad una valutazione ambientale preventiva.

41 Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che la normativa nazionale di cui al procedimento principale ha lo scopo di incrementare le capacità di funzionamento di 40 impianti di incenerimento dei rifiuti su 42 impianti esistenti e operativi nel territorio dello Stato membro in questione, nonché di creare nuovi impianti di tale tipo. Siffatta normativa nazionale attua le scelte strategiche di uno Stato membro in materia di recupero o di smaltimento dei rifiuti, quali il calcolo del fabbisogno residuo nazionale nella misura di 1 818 000 tonnellate/anno e la ripartizione di quest'ultimo in macroaree, l'aumento dell'attività degli impianti esistenti fino all'esaurimento della rispettiva capacità autorizzata, nonché la localizzazione regionale dei nuovi impianti.
42 Occorre chiarire se una tale normativa rientri nell'ambito di applicazione della direttiva V.
43 A tale riguardo, l'articolo 3 della direttiva prevede che taluni piani o programmi che possono avere effetti significativi sull'ambiente devono essere sottoposti ad una valutazione ambientale.
44 L'articolo 2, lettera a), della direttiva V. definisce i "piani e programmi" cui essa fa riferimento come quelli che soddisfano due condizioni cumulative, vale a dire, da un lato, che essi siano elaborati e/o adottati da un'autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un'autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e, dall'altro, che siano previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.
45 La Corte ha interpretato tale disposizione nel senso che devono essere considerati "previsti", ai sensi e ai fini dell'applicazione della direttiva V., e pertanto soggetti a valutazione ambientale alle condizioni ivi fissate, i piani e i programmi la cui adozione sia disciplinata da disposizioni legislative o regolamentari nazionali, le quali determinino le autorità competenti per adottarli nonché la loro procedura di elaborazione (sentenza del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punto 37, nonché giurisprudenza ivi citata).
46 Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che il decreto del 10 agosto 2016 soddisfa tali due condizioni, essendo stato adottato dal presidente del Consiglio, sulla base dell'articolo 35 del D.L. n. 133 del 2014.
47 Occorre aggiungere che, in forza dell'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva V., sono soggetti ad una valutazione ambientale sistematica i piani e i programmi elaborati per determinati settori e che definiscono il quadro di riferimento per l'autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2012, L 26, pag. 1; in prosieguo: la direttiva "VIA"), che ha abrogato la direttiva 85/337.
48 A tale riguardo, in primo luogo, rientra tra i settori considerati da tale disposizione la gestione dei rifiuti, cosicché il primo di tali criteri è soddisfatto.
49 In secondo luogo, gli impianti di smaltimento dei rifiuti mediante incenerimento e le loro modifiche o estensioni sono previsti ai punti 9, 10 e 24 dell'allegato I della direttiva VIA, nonché, quando non rientrano nelle categorie sopra menzionate, al punto 11, lettera b), dell'allegato II della direttiva VIA.
50 Per quanto attiene alla questione se una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, definisca il quadro di riferimento per la successiva autorizzazione di progetti, va ricordato che secondo una giurisprudenza costante la nozione di "piani e programmi" si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l'autorizzazione e l'attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull'ambiente (sentenze del 27 ottobre 2016, D'Oultremont e a., C-290/15, EU:C:2016:816, punto 49; del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punto 53, e del 7 giugno 2018, T. e a., C - 160/17, EU:C:2018:401, punto 54).
51 A tale riguardo, l'espressione "insieme significativo di criteri e di modalità" va intesa in maniera qualitativa. Occorre infatti evitare possibili strategie di elusione degli obblighi enunciati dalla direttiva V. attuate con la frammentazione dei provvedimenti, la quale ridurrebbe l'effetto utile della direttiva stessa (sentenze del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punto 55, nonché del 7 giugno 2018, T. e a., C-160/17, EU:C:2018:401, punto 55).
52 Siffatta interpretazione della nozione di "piani e programmi", che include non solo la loro elaborazione, ma anche la loro modifica, mira a garantire che prescrizioni che possono produrre effetti significativi sull'ambiente siano soggette ad una valutazione ambientale (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punti 54 e 58).
53 Spetta al giudice del rinvio, alla luce della giurisprudenza citata ai punti da 50 a 52 della presente sentenza, verificare se una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale definisca il quadro di riferimento per la successiva autorizzazione di progetti.
54 Volendo supporre che ciò avvenga, si deve constatare che tale normativa, il cui oggetto è richiamato al punto 41 della presente sentenza, può avere effetti significativi sull'ambiente, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
55 Inoltre, come suggerito dal medesimo giudice, l'incremento delle capacità di funzionamento degli impianti di incenerimento dei rifiuti autorizza a dubitare della sufficienza delle valutazioni precedentemente effettuate ai fini dell'autorizzazione alla messa in funzione degli impianti di incenerimento esistenti.
56 Peraltro, il fatto che una valutazione ambientale ai sensi della direttiva V. verrà realizzata successivamente, al momento della pianificazione a livello regionale, è irrilevante ai fini dell'applicabilità delle disposizioni relative a una tale valutazione. Infatti, una valutazione dell'impatto ambientale effettuata a norma della direttiva VIA non può dispensare dall'obbligo di effettuare la valutazione ambientale prescritta dalla direttiva V. allo scopo di rispondere ad aspetti ambientali ad essa specifici (sentenza del 7 giugno 2018, T. e a., C-160/17, EU:C:2018:401, punto 64).
57 Inoltre, e in ogni caso, non può essere accolta l'obiezione formulata dal governo italiano secondo la quale, dal momento che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale costituisce solo un quadro di riferimento, non sarebbe soddisfatta la seconda condizione di cui all'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva V. Infatti, la circostanza che una normativa nazionale presenti un certo livello di astrazione e persegua un obiettivo di trasformazione del quadro esistente costituisce un'illustrazione della sua dimensione programmatica o pianificatrice e non osta alla sua inclusione nella nozione di "piani e programmi" (sentenza del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punto 60 nonché giurisprudenza ivi citata).
58 Una siffatta interpretazione è avvalorata, da un lato, dai dettami risultanti dall'articolo 6 della direttiva V., letto alla luce dei considerando da 15 a 18 di quest'ultima, poiché tale direttiva è diretta non soltanto a contribuire alla tutela dell'ambiente, ma anche a consentire la partecipazione del pubblico all'iter decisionale. Dall'altro lato, come risulta dall'articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva, "[l]a valutazione ambientale (...) deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all'avvio della relativa procedura legislativa". Allo stesso modo, risulta dall'articolo 6, paragrafo 2, di detta direttiva che la valutazione ambientale dovrebbe essere effettuata il più presto possibile, affinché i suoi risultati possano ancora incidere su eventuali decisioni. È proprio in questa fase, infatti, che le diverse opzioni possono essere analizzate e le scelte strategiche essere compiute [v., in tal senso, sentenze del 20 ottobre 2011, Seaport (NI) e a., C-474/10, EU:C:2011:681, punto 45, nonché del 7 giugno 2018, Inter-Environnement Bruxelles e a., C-671/16, EU:C:2018:403, punto 63].
59 Alla luce di tali elementi, dei quali spetta al giudice del rinvio valutare l'effettività e la portata in considerazione della normativa in questione, si deve considerare che una normativa nazionale che incrementi la capacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti e che realizzi nuovi impianti di tale natura, come quella di cui al procedimento principale, può rientrare nella nozione di "piani e programmi" ai sensi dell'articolo 3, paragrafi 1 e 2, della direttiva V. e vada sottoposta ad una valutazione ambientale.
60 Ne consegue che occorre rispondere alla terza questione dichiarando che l'articolo 2, lettera a), l'articolo 3, paragrafo 1, e l'articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva V. devono essere interpretati nel senso che una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, costituita da una normativa di base e da una normativa di esecuzione, che determina in aumento la capacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti e che prevede la realizzazione di nuovi impianti di tale natura, rientra nella nozione di "piani e programmi", ai sensi di tale direttiva, qualora possa avere effetti significativi sull'ambiente e deve, di conseguenza, essere soggetta ad una valutazione ambientale preventiva.”
Ebbene, preso atto di quanto illustrato dalla Corte UE, il Collegio rileva la fondatezza del primo motivo di ricorso.
Si rammenta che la disciplina nazionale sulla VAS è rinvenibile nel d.lgs. n. 152/2006 e, in particolare, negli artt. 5 e 6 applicabili “pro tempore”.
L’art. 5, sulle definizioni, precisava che “Ai fini del presente decreto si intende per:
a) valutazione ambientale di piani e programmi, nel seguito valutazione ambientale strategica, di seguito VAS: il processo che comprende, secondo le disposizioni di cui al titolo II della seconda parte del presente decreto, lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l'elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l'espressione di un parere motivato, l'informazione sulla decisione ed il monitoraggio…c) impatto ambientale: l'alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell'ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell'attuazione sul territorio di piani o programmi o di progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di eventuali malfunzionamenti…”.
Il successivo art. 6, per quel che rileva, disponeva che: “1. La valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale.
2. Fatto salvo quanto disposto al comma 3, viene effettuata una valutazione per tutti i piani e i programmi:
a) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l'approvazione, l'autorizzazione, l'area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, III e IV del presente decreto;
b) per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d'incidenza ai sensi dell'articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni.
3. Per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l'autorità competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente, secondo le disposizioni di cui all'articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento.
3-bis. L'autorità competente valuta, secondo le disposizioni di cui all'articolo 12, se i piani e i programmi, diversi da quelli di cui al comma 2, che definiscono il quadro di riferimento per l'autorizzazione dei progetti, producano impatti significativi sull'ambiente.”
L’art. 7 indicava, al comma 1, che “Sono sottoposti a VAS in sede statale i piani e programmi di cui all'articolo 6, commi da 1 a 4, la cui approvazione compete ad organi dello Stato”.
Il successivo art. 11 indicava le modalità di svolgimento e specificava, al comma 5, che “La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.”
Sullo specifico quesito posto alla sua attenzione, la Corte UE, come sopra riportato, ha precisato che gli artt. 2, lett. a), 3, paragrafo 1, e paragrafo 2, lett. a), della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001 (“direttiva”), concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente, devono essere interpretati nel senso che una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, costituita da una normativa di base e da una normativa di esecuzione, che determina in aumento la capacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti esistenti e che prevede la realizzazione di nuovi impianti di tale natura, rientra nella nozione di "piani e programmi", ai sensi di tale direttiva, qualora possa avere effetti significativi sull'ambiente e deve, di conseguenza, essere soggetta ad una valutazione ambientale preventiva.
La Corte, sul punto, ha rilevato che le disposizioni di cui al giudizio di rinvio erano volte a incrementare le capacità di funzionamento di quaranta impianti di incenerimento dei rifiuti su quarantadue esistenti e operativi nel territorio italiano, nonché a creare nuovi impianti di tale tipo.
Inoltre, ammettendo la competenza statale in argomento, la Corte ha precisato che la nozione di "piani e programmi" si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l'autorizzazione e l'attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull'ambiente.
In più, l'espressione “insieme significativo di criteri e di modalità” deve essere intesa in maniera qualitativa, nel senso che occorre evitare possibili strategie di elusione degli obblighi enunciati dalla direttiva e attuate con la frammentazione di provvedimenti, che ridurrebbe l'effetto utile della direttiva stessa.
Pur lasciando al giudice del rinvio la considerazione sull’effettivo impatto ambientale in concreto, la Corte ha osservato che l'incremento delle capacità di funzionamento degli impianti di incenerimento dei rifiuti autorizza a dubitare della sufficienza delle valutazioni precedentemente effettuate ai fini dell'autorizzazione alla messa in funzione degli impianti di incenerimento esistenti.
Il fatto che una valutazione ambientale ai sensi della direttiva in esame – ha aggiunto la Corte - sarà realizzata successivamente, al momento della pianificazione a livello regionale, è irrilevante ai fini dell'applicabilità delle disposizioni relative a una tale valutazione, dato che una valutazione dell'impatto ambientale effettuata a norma della “direttiva VIA” non può dispensare dall'obbligo di effettuare la valutazione ambientale prescritta dalla direttiva in esame, allo scopo di rispondere ad aspetti ambientali ad essa specifici.
Né poteva essere accolta l'obiezione formulata dal governo italiano secondo la quale, dal momento che la normativa nazionale di cui trattasi nel presente procedimento costituisce solo un quadro di riferimento, non sarebbe soddisfatta la seconda condizione di cui all'articolo 3, paragrafo 2, lett. a), della direttiva in esame. Infatti – spiega la Corte - la circostanza che una normativa nazionale presenti un certo livello di astrazione e persegua un obiettivo di trasformazione del quadro esistente costituisce un'illustrazione della sua dimensione programmatica o pianificatrice ma non osta alla sua inclusione nella nozione di "piani e programmi".
Tale direttiva, infatti, è diretta non soltanto a contribuire alla tutela dell'ambiente, ma anche a consentire la partecipazione del pubblico all'”iter” decisionale, tant’è, come risulta dal relativo art. 4, paragrafo 1, che la valutazione ambientale deve essere effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all'avvio della relativa procedura legislativa e così risulta pure dall'articolo 6, paragrafo 2, per il quale la valutazione ambientale dovrebbe essere effettuata il più presto possibile, affinché i suoi risultati possano ancora incidere su eventuali decisioni: proprio e solo in questa fase, infatti, le diverse opzioni possono essere analizzate e le scelte strategiche essere compiute.
Premesso ciò e secondo l’invito della Corte, questo Collegio, quale giudice del rinvio, ritiene che nel caso di specie doveva essere necessaria la previsione di una VAS, proprio per l’incisione con effetti significativi sull’ambiente che il dcpm impugnato apporta.
La previsione in aumento delle modalità di incenerimento, pur con il fine sopra evidenziato, indubbiamente dà luogo a insieme significativo di criteri e modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente, anche se relativi a impianti preesistenti.
In merito non possono trovare condivisione le difese delle Amministrazioni costituite.
Per quanto riguarda il richiamo al carattere ricognitivo che dovrebbe essere riconosciuto al dpcm, il Collegio osserva che esso comunque (nel relativo Allegato I) ridetermina la capacità di trattamento dei rifiuti in quaranta impianti di incenerimento in essere su quarantadue già esistenti sul territorio nazionale (di cui alla Tabella A a cui si rimanda), facendo sì che tutti gli impianti di aumentino l’attività fino al massimo della rispettiva capacità come autorizzata. Inoltre, è prevista la riclassificazione degli impianti esistenti, da di tipo “D10” (“Smaltimento”) a tipo “R1” (Recupero di energia”), con evidenti effetti sull’ambiente.
Tutto ciò senza tenere conto che, ad ogni modo, nessun carattere ricognitivo può individuarsi rispetto ai nuovi impianti, per i quali nessuna VAS poteva e può essere evidentemente affidata agli Enti territoriali, dato che l’attivazione della procedura di assoggettabilità alla VAS nel caso di specie è di competenza statale, per quanto sopra evidenziato, inoltre, se pure una VAS era stata effettuata, valeva per impianti classificati “D10” e non “R1”.
Sostengono, altresì, le Amministrazioni costituite che la qualificazione astrattamente programmatica del dpcm in questione consentirebbe in sede regionale la valutazione ambientale in sede di concreta attuazione ma tale argomento – oltre a essere stato stigmatizzato dalla stessa Corte nei passaggi motivazionali sopra riportati e a cui si rimanda – non tiene conto della dirimente osservazione dei giudici UE, che hanno fatto chiaro riferimento al fatto che una Valutazione ambientale “postuma”, come vorrebbero le Amministrazioni costituite, di fatto preclude(rebbe) la partecipazione di tutti i soggetti interessati, pubblici e privati, eludendo proprio uno degli “effetti utili” della direttiva, quale quello della partecipazione dei territori e dei soggetti interessati agli effetti ambientali significativi e non trascurabili che l’aumento immediato della capacità di incenerimento degli impianti già attivi o l’apertura di nuovi indubbiamente determina (si dà luogo, come evidenziato dalla stessa difesa erariale a ulteriori 1,8 milioni di tonnellate di incenerimento).
Per tale ragione la stessa Corte ha insistito sulla necessità di una “previa” verifica ambientale sotto forma della VAS, la quale, evitando l’elusione di una “democrazia partecipativa dal basso” avrebbe potuto, con osservazioni e suggerimenti tecnici, orientare l’Autorità nazionale nel procedimento stesso.
In sostanza, quindi, se pure era consentito qualificare gli impianti in questione come di rilevanza strategica nazionale ai fini di soluzione temporanea di una patologica situazione sulla gestione dei rifiuti, data dalla prevalenza dello smaltimento in discarica, riguardante tutto il territorio nazionale senza per questo abdicare al principio di “gerarchia dei rifiuti”, la P.C.M. avrebbe dovuto comunque provvedere ad attivare la procedura di assoggettabilità alla VAS prima dell’emanazione del dpcm attuativo qui impugnato e non lasciare alle diverse procedure autorizzatorie singole in via postuma l’incombenza relativa.
Alla luce di quanto dedotto, pertanto, il ricorso deve essere accolto sotto il profilo appena descritto, con conseguente assorbimento di quanto lamentato con i successivi motivi di ricorso su questioni, affrontabili e valutabili proprio in sede di VAS, anche con la partecipazione procedimentale sopra auspicata di soggetti pubblici e privati legittimati.
Deve quindi disporsi l’annullamento “in parte qua” dell’impugnato decreto, risultando tutti gli altri atti descritti nell’epigrafe meri atti endoprocedimentali, come tali non direttamente lesivi.
La novità e rilevanza della fattispecie, portata anche all’attenzione della Corte UE, consente di compensare eccezionalmente le spese di lite tra le parti costituite.

(Omissis)

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