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Codice penale e ambiente

(di Amedeo Postiglione)

Categoria: Responsabilità ambientali

1. Premessa.

La nozione di ambiente si è dilatata e, di conseguenza, anche quella della responsabilità giuridica (civile, penale, amministrativa). Certamente l’ambiente non può e non deve essere considerato soltanto con lo sguardo rivolto al passato in relazione al fenomeno patologico dell’inquinamento – pur grave ed esistente – perché coinvolge ormai un insieme di fattori molto complessi. La riforma proposta, di cui si dirà, in tema di nuovi delitti ambientali inseriti nel codice penale, costituisce un fatto positivo ma non esclude la necessità di una riconsiderazione più ampia della problematica della responsabilità in tema di ambiente, che risulta priva della necessaria effettività anche per il mancato coinvolgimento della società civile.
Basti considerare che l’uso eccessivo delle risorse costituisce un pericolo non minore dell’inquinamento per i futuri equilibri del pianeta e che l’arma giudiziaria è solo un aspetto di una riforma complessiva (economia e ambiente).
L’ambiente comprende anzitutto:

le risorse di base della vita (suolo, sottosuolo, aria, acqua, energia) con riferimento al territorio ed al mare in senso spaziale;

– la natura vivente nelle sue varie forme (flora, boschi, foreste, biodiversità, specie animali e pesci);

– l’uomo con le sue esigenze di sviluppo sostenibile (uso delle risorse, comprese agricoltura, caccia, pesca, edilizia, urbanistica, servizi, infrastrutture, utilizzo dell’energia, ecc.);

– i beni culturali ed il passaggio;

– le varie forme di inquinamento (suolo, acqua, aria, rifiuti, rumore, rischi di incidenti rilevanti, sostanze pericolose, ecc.);

– i rischi globali relativi alla fascia di ozono, al mutamento climatico, alla perdita di biodiversità, a nuove forme di modificazione genetica, ecc.;

– i meccanismi nazionali, comunitari ed internazionali di prevenzione e riparazione del danno ambientale: aspetti sociali (informazione, partecipazione, accesso); aspetti istituzionali (VIA; VAS; Accordi di Programma; strumenti economici e fiscali ecc.);

– il ruolo della società civile, soprattutto dell’accesso alla giustizia;

– il ruolo della responsabilità e della giustizia in sede nazionale, comunitaria ed internazionale;

– il ruolo della gestione e della governance in sintonia profonda con la nuova economia.

Attualmente, il quadro normativo dei reati ambientali è prevalentemente contenuto nel c.d. Codice dell’ambiente che individua reati di pericolo astratto, in genere collegati al superamento di valori soglia e aventi per lo più carattere contravvenzionale.
Il testo all’esame del Senato viene, come è noto, dall’approvazione da parte della Camera dei Deputati il 26 febbraio 2014: vi è stato già uno sforzo di unificazione di vari disegni di legge, di iniziativa parlamentare (Realacci, Micillo e Pellegrino).
L’atto del Senato n. 1345 reca disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente.
Presso il Senato vi è anche un’iniziativa della senatrice De Petris con il disegno di legge n. 1072 che verte sostanzialmente sullo stesso oggetto.
Nuove fattispecie delittuose vengono inserite in un apposito titolo del codice penale, onde assicurare una maggiore stabilità al sistema sanzionatorio ed una più facile conoscibilità.
Il Servizio studi del Senato, nel dossier n. 117, marzo 2014, riassume il provvedimento nel modo seguente:
In estrema sintesi, il provvedimento:

 – inserisce nel codice penale un nuovo tutolo dedicato ai delitti contro l’ambiente;

– introduce all’interno di tale titolo i delitti di inquinamento ambientale, disastro ambientale, traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività, impedimento del controllo;

– stabilisce che le pene previste possano essere diminuite per coloro che collaborano con le autorità (ravvedimento operoso);

– obbliga il condannato al recupero e – ove possibile – al ripristino dello stato dei luoghi;

– prevede il raddoppio dei termini di prescrizione del reato per i nuovi delitti;

– coordina la disciplina sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche in caso di reati ambientali;

introduce nel codice dell’ambiente un procedimento per l’estinzione delle contravvenzioni ivi previste, collegato all’adempimento da parte del responsabile della violazione di una serie di prescrizioni nonché al pagamento di una somma di denaro.”

2. La situazione attuale.

Il sistema delle sanzioni in materia ambientale in Italia, come è noto, si è evoluto nel tempo, purtroppo in senso settoriale (acqua, aria, rifiuti, rumore, ecc.) e con prevalenza delle contravvenzioni legate alla carenza di autorizzazioni, alla violazione delle prescrizioni delle autorizzazioni, al superamento di determinati limiti di accettabilità posti dalla legge, ecc., in un’ottica di collegamento con il ruolo della pubblica amministrazione e di sostanziale rafforzamento del ruolo medesimo attraverso l’intervento del giudice.
La riforma mira invece a potenziare il sistema sul piano sostanziale impegnando direttamente i soggetti a rispettare l’ambiente nei casi più gravi, rispondendo direttamente per i delitti in tema di ambiente.
La riforma (benché non sia detto in modo chiaro e semplice) non elimina le contravvenzioni esistenti e non elimina la responsabilità civile, penale e amministrativa come risulta  dalle varie leggi.
Un tentativo di coordinamento, come è noto, è stato portato dal Codice dell’ambiente (D. L.vo. 152/2006 Testo Unico Ambientale e modifiche successive), almeno per alcuni grandi settori (rifiuti e bonifica siti inquinati, acque, suolo e desertificazione, aria e clima, danno ambientale).
Nel codice penale esistono alcuni delitti che interessano anche l’ambiente:

– artt. 424 e 425 bis relativi a danneggiamento a seguito di incendio e incendio boschivo;

– art. 500, diffusione di una malattia di piante ed animali;

– art. 635, danneggiamento;

– art. 650, inosservanza dei provvedimenti dell’autorità;

– art. 659 disturbo delle occupazioni o del riposo delle persone;

– art. 674, getto pericoloso di cose;

– art. 727 bis, uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzione di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette;

– art. 733 bis, distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto;

– art

. 734, distruzione o deturpamento di bellezze naturali.

Il sistema sanzionatorio risulta più consolidato in materia edilizia ed urbanistica e nel settore dei beni culturali e del paesaggio, assistiti da contravvenzioni e pene accessorie abbastanza deterrenti (demolizioni, confisca ecc.).
Come è noto, nella materia dei rifiuti abbiamo una situazione caratterizzata dalle seguenti contravvenzioni: abbandono di rifiuti; attività di gestione di rifiuti non autorizzata; violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari; traffico illecito di rifiuti.
È prevista altresì una figura di delitto ambientale consistente nell’attività organizzata per il traffico illecito dei rifiuti.
Più recentemente è stato introdotto il delitto di combustione illecita dei rifiuti (art. 256 bis, decreto legge n. 289/2013 e legge 06/02/2014).

3. Nuovi delitti contro l’ambiente.

 a) Delitto di inquinamento ambientale.

Ad una prima analisi di questo delitto, si possono sottolineare i seguenti punti in un’ottica che guarda agli aspetti applicativi:

– il soggetto: può essere chiunque;

– l’evento: consiste in una compromissione o un deterioramento rilevante dello stato di alcune componenti ambientali come suolo, sottosuolo, acque ed aria o dell’ecosistema, della biodiversità anche agraria, della flora e della fauna selvatica;

– l’illegittimità della condotta “di inquinamento”: l’illegittimità deve risultare da una violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative la cui inosservanza costituisce di per sé illecito amministrativo o  penale. Il nuovo delitto non elimina gli illeciti già esistenti che peraltro comprendono anche l’illecito civile, relativo al danno ambientale che, come è noto, è entrato nel nostro ordinamento (art. 18 legge 349/86 poi abrogato; Codice ambiente; attuazione delle direttive comunitarie 2004/35/CE, 2008/99/CE);

– l’elemento soggettivo: è costituito dal dolo o dalla colpa (in questo secondo caso la pena è ridotta);

– il nesso causale tra condotta ed evento: esso è reso evidente dal verbo cagiona e dal verbo è prodotto di cui al secondo comma. La condotta è riferita all’inquinamento come risulta sia dal titolo sia dal secondo comma dell’articolo 452 bis.

La nozione di inquinamento ambientale è ricavabile dall’art. 5 del Codice dell’ambiente.
Qualche osservazione di massima consente di evidenziare che si tratta di un reato di evento: e ciò si ricava sia dal titolo sia dal secondo comma sia soprattutto dal termine deterioramento.
Il deterioramento ambientale deve, dunque, essere conseguenza di una condotta di inquinamento intesa in senso lato.
Il disegno di legge si preoccupa di evitare la punibilità per i casi meno rilevanti ed introduce perciò l’aggettivo rilevante, senza ulteriori specificazioni.
La scelta in via generale è da condividere perché corrisponde all’orientamento comunitario sul danno ambientale (che richiede la gravità del medesimo) ed all’ordinamento internazionale prevalente (che considera illecito non ogni alterazione ambientale ma solo quella di una certa rilevanza).
Tuttavia appare necessaria qualche ulteriore riflessione: il termine compromissione equivale a esposizione a rischio di danno (danno potenziale) e forse potrebbe essere eliminato.
Per la compromissione il disegno di legge non ripete l’aggettivo rilevante creando una possibile disparità di trattamento (l’ipotesi più lieve corrispondente al danno potenziale è equiparata e sanzionata a quella più grave dell’effettivo deterioramento ambientale).
Vi è da considerare anche che ragioni di opportunità istituzionale possono consigliare di non fornire uno spazio eccessivo al ruolo discrezionale del pubblico ministero in una materia tanto delicata nella fase preventiva ove la condotta non sia ben definita come nel caso di specie con riferimento alla compromissione (intesa come esposizione a pericolo di danno).
Trattasi ovviamente di scelta politica, mentre i rilievi tecnici sopra segnalati meritano comunque considerazione.
L’interprete potrà considerare il sistema complessivo ed in particolare l’articolo successivo relativo al disastro ambientale.
Il concetto di disastro ambientale è ben definito nell’art. 452 ter. con tre ipotesi alternative possibili.
Per esclusione sarà deterioramento rilevante quello che precede la situazione finale del disastro ambientale vero e proprio.
Poiché il deterioramento rilevante riguarda lo stato dell’ambiente, i P.M. ed i giudici dovranno, con prudenza, definire in modo integrato, dinamico e temporale la situazione: la rilevanza dovrà riguardare tutte o parte delle risorse naturali con un’adeguata considerazione delle loro caratteristiche e anche del loro valore economico e sociale.
Un rischio di indeterminatezza esiste, ma sembra accettabile anche alla luce dei principi costituzionali.

b) Delitto di disastro ambientale.

Le considerazioni fatte in precedenza possono essere utili anche per l’esame di questa nuova figura criminosa, in parte anticipata dall’evoluzione giurisprudenziale.
l reato è senz’altro di danno e può essere commesso non solo a titolo di dolo ma anche di colpa.
Il disegno di legge chiarisce il concetto di disastro ambientale, prevedendo ipotesi alternative autonome ai fini della punibilità e non solo l’ipotesi più grave (alterazione irreversibile dell’equilibrio dell’ecosistema).
L’alterazione la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo con provvedimenti eccezionali costituisce comunque disastro ambientale e per il principio chi inquina paga non esclude la responsabilità penale.
Certo l’operatore economico attraverso la sua difesa invocherà una sorta di causa di non punibilità consistente nell’eccessività dei costi per la riparazione.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione esclude in via di principio questa causa di non punibilità sicché il delitto costituisce obiettivamente un forte deterrente per l’economia non rispettosa dell’ambiente.
Si aggiunga che è comunque prevista come obbligatoria la confisca ed il ripristino dello stato dei luoghi ove possibile.
Costituisce disastro ambientale anche l’offesa alla pubblica incolumità (concetto collegato solo in parte all’ambiente) quando ricorrono alcune condizioni come l’estensione della compromissione o il numero delle persone offese o esposte a pericolo.
Ove si considerino casi anche recenti come l’Ilva di Taranto, è fuori dubbio che il numero delle persone esposte a pericolo appare rilevante: tuttavia questo caso, come altri, è escluso dalla non operatività della nuova normativa (v. ultimo articolo del disegno di legge) che recepisce il principio generale Tempus Regit Actum.

c) Delitto di traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività.

Questa figura criminosa che si aggiunge a quella di traffico illecito di rifiuti (è tutt’ora una contravvenzione) e all’attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti (che è già delitto), non presenta ad un primo esame particolari difficoltà applicative: è definito il soggetto; è definita la condotta in modo ampio; è definita la pena aumentabile in alcuni casi.

d) Delitto di impedimento del controllo.

Questo delitto, come è reso evidente dal titolo, è punito con sanzione meno elevata a titolo di dolo e riguarda ogni attività di ostacolo ai controlli ambientali pubblici.

e) Ulteriori considerazioni.

Il disegno di legge contiene una norma sul ravvedimento operoso.
Si tratta di una scelta di politica criminale condivisibile che guarda alla sostanza della priorità dell’accertamento della verità e al ripristino ambientale.
Lo sconto di pena è notevole per la collaborazione: dalla metà ai due terzi.
Naturalmente si deve trattare di un ravvedimento serio e davvero credibile ed operoso, in tempi ragionevoli.
Merita di essere segnalato che dai quattro delitti considerati automaticamente discendono misure afflittive rilevanti sul piano economico a carico degli obbligati: la confisca e il ripristino dello stato dei luoghi che vanno sempre disposti dal giudice sia nel caso di condanna ordinaria sia nel caso di applicazione della pena su richiesta (art. 444 cpp).
Il disegno di legge contiene anche un riferimento agli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale che rimangono nel sistema vigente.
Il disegno di legge chiarisce l’ambito di applicazione: sono considerate soltanto le contravvenzioni che non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette.
In pratica si consente agli interessati di eliminare le contravvenzioni accertate, adempiendo alle apposite prescrizioni poste dalle autorità di polizia giudiziarie, cioè dagli organi accertatori, pagando altresì una somma di denaro.
Anche questa è una scelta di politica criminale riservata all’autorità politica su cui è possibile concordare.
Egualmente importante è il raddoppio dei termini di prescrizione, nonché il coordinamento con la disciplina sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche in linea con l’orientamento comunitario.

I delitti ambientali di forma organizzata sono un giusto motivo di allarme sociale.
Sia consentito infine raccomandare (ove possibile, anche per i tempi di approvazione del provvedimento) che sia recepita la parte finale del disegno di legge  della senatrice De Petris n. 1072 che all’art. 4 prevede una delega al Governo per il coordinamento della normativa concernente gli illeciti ambientali.
Questo per la parte che non è già coperta dal disegno di legge unificato.
Sarebbe interessante estendere l’accesso alla giustizia alla società civile che incontra ostacoli non solo sul piano internazionale ma anche nel nostro ordinamento interno: ostacoli che sono ingiustificati.

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