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Diritto Ambientale: cos'è, a cosa serve, come si evolve?

(di Stefano Maglia)

Categoria: Generalità

Diritto Ambientale: approfondimento di Stefano Maglia per TuttoAmbiente.it
 

Il Diritto Ambientale (o Diritto dell’Ambiente) è una branca del Diritto che si occupa della tutela e salvaguardia dell’ambiente. Si manifesta su tre livelli: a livello sovranazionale, a livello nazionale e a livello regionale.
 

In questo lungo articolo andremo a conoscerlo nel dettaglio: dalla sua nascita e evoluzione fino a oggi all’identificazione delle sue fonti e delle loro relative gerarchie.
 

L’evoluzione del diritto ambientale italiano

Il diritto ambientale italiano nella sua forma attuale si può ritenere abbia sostanzialmente origine negli anni ’80 e, pertanto, è da ritenersi una branca del diritto piuttosto recente.
 

Infatti, nonostante dal punto di vista esegetico si possano già considerare quali archetipi del diritto internazionale e nazionale normative singole che già da parecchio tempo hanno in qualche modo interessato il tema della protezione delle risorse naturali e della salute, ma in modo assolutamente estemporaneo (basti pensare persino ad alcuni editti medievali relativi all’inquinamento atmosferico oppure alle normative italiane degli anni 30 sui parchi e sui vincoli e persino al Testo Unico Leggi Sanitarie), solo dopo la metà degli anni ’80 è iniziata una operazione più organica di disciplina per l’intera materia sulla spinta di un’esigenza collettiva tesa a migliorare la qualità della vita dopo la deregulation post bellica (boom economico) anche sulla spinta di alcune emergenze ambientali.
 

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Del resto, è assai sintomatico rilevare che solo in quegli anni vi sia stato il riconoscimento dello stesso concetto di ambiente, a tal punto che solo alla fine degli anni ’80 viene persino concepita la prima opera di codificazione nazionale dell’intera materia attraverso il Codice dell’Ambiente, che ebbi, ed ho, il compito e l’onere di curare sin dal 1988.
 

Ma è meglio parlare di diritto dell’ambiente o diritto all’ambiente?
 

Ritengo senz’altro preferibile parlare asetticamente di diritto ambientale, disancorato da un lato da anomale soggettivazioni del concetto fisico-naturale di ambiente e, dall’altro, da un antropocentrico tentativo di assumerne in qualche modo la “proprietà” che, come vedremo, ha da sempre prodotto un assoggettamento brutale dell’ambiente ai desideri e capricci del vero padrone del mondo: l’uomo.
 

A distanza di trent’anni anche il diritto ambientale è cresciuto e si è fatto grande, ma è diventato anche finalmente maturo?
 

Iniziamo col porci una prima, semplice domanda: perché oggi è così numerosa e disorganica la normativa ambientale?
 

Essa in realtà soffre della presunzione tipica del nostro ordinamento giuridico che non può permettersi lacune: ogni più piccolo e remoto argomento o problema deve essere in qualche modo “regolato”.
 

In questa materia, peraltro, si devono fare i conti con particolari problematiche, che rendono questa opera di normazione particolarmente difficile.
 

Proviamo ad individuarne alcuni:
 

– una tecnologia dall’evoluzione sempre più frenetica (e comunque molto più veloce dei naturali tempi biologici) che, seguendo il più delle volte meri meccanismi di mercato, produce problemi sempre nuovi, ai quali si reagisce spesso con risposte (sia scientifiche che giuridiche) non sempre chiare ed univoche (esempio: elettrosmog);
 

– fortissime resistenze socio-politico-culturali al tema “ambiente” visto il più delle volte come vincolo anziché come risorsa allo “sviluppo” economico liberista;
 

– la necessità (la indispensabilità) di un approccio multidisciplinare. Un buon conoscitore della materia deve essere al tempo stesso biologo, chimico, giurista, fisico, ingegnere, ecc. Colui che si ritiene un buon esperto ambientale e non conosce contemporaneamente i principi del Testo Unico Ambientale sui rifiuti ed i principi della termodinamica è solo un presuntuoso, a meno che non sia ben conscio dei suoi limiti e sappia che per poter affrontare un problema concreto si debba confrontare con esperti (tecnici o giuridici) per avere il quadro corretto e complessivo della materia;
 

– il fatto che si debba spesso tener conto della situazione ambientale e della normativa internazionale, sia con riferimento agli obblighi (in particolare all’appartenenza alla Ce) che ai doveri. D’altronde l’attenzione alla crisi ecologica non può non essere vista che su scala mondiale.
 

Circa 100-150 disposizioni normative nuove vengono ogni anno prodotte dai nostri legislatori in materia ambientale, in gran parte “ingolfando” le conoscenze e le procedure, e rendendo ancor più difficile la loro corretta applicazione, mentre i problemi planetari aumentano.
 

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Per quanto ci riguarda, è quindi sostanzialmente solo dal c.d. Decreto-Galasso in poi (D.L. 312/1985) che la produzione normativa italiana in materia è cominciata ad aumentare vorticosamente, seppure in modo disorganico.
 

Il tema della qualità della vita e della protezione della salute e dell’ambiente ha iniziato ad incidere in una coscienza collettiva più generalizzata anche sulla spinta di fenomeni particolarmente gravi: Harrisburg, Seveso, Chernobyl, la crisi del petrolio, ecc.
 

Gli organismi internazionali, in particolar modo la CEE, hanno dunque cominciato a produrre direttive che impegnano gli Stati membri a tradurle in legge.
 

L’Italia si è caratterizzata per arrivare quasi sempre ultima a questi appuntamenti, ma quando ci arrivava (5, 6 o 10 anni dopo) cosa faceva? Realizzava un bel decreto legislativo di recepimento nel quale il più delle volte si dimenticava di inserire le sanzioni.
 

Per cui si realizzava il più scolastico esempio di legge inefficace: “tu non puoi fare questa cosa, ma se la fai non ti succede niente”.
 

Altro caso era quello di un bel recepimento in piena regola con tanto di sanzioni.
 

Peccato però che utilizzando il famigerato meccanismo del decreto legge (ora finalmente ricondotto nel suo alveo naturale di decretazione straordinaria e di urgenza) ogni due mesi il governo di turno emanava un decreto legge di deroga nei confronti di quanto stabilito nella legge di recepimento, vanificandone così tutte le finalità e l’efficacia. Vi sono stati casi di 10, 15, 18 decreti legge consecutivi in materia di acque, di rifiuti, di rischi di incidenti rilevanti.
 

Finalmente, da qualche anno la situazione è migliorata (anche perché la Corte costituzionale ha detto chiaramente e definitivamente “basta” a un uso distorto e indiscriminato del decreto legge, che deve essere utilizzato solo in caso di effettiva urgenza ed emergenza), anche se la produzione normativa è ancora convulsa e disordinata.
 

La tendenza è ora quella di affidarsi il più possibile ai cosiddetti Testi unici, ovvero a raccolte normative dedicate ad ogni singola macro-materia, sullo spirito degli “act” dei paesi anglo-sassoni. Tali raccolte dovrebbero servire a rendere più organica e meno caotica la normativa, ora dispersa in centinaia di leggi, decreti e regolamenti.
 

Ciò non è affatto facile.
 

È infatti necessario fare molta attenzione a non modificare troppo la disciplina vigente, per evitare stravolgimenti economico-produttivi (da un lato) o ambientali (dall’altro) che potrebbero risultare devastanti.
 

Bisogna, poi, tener conto non solo dei principi costituzionali, ma anche di quelli internazionali e – specialmente – europei, dai quali non ci si può comunque discostare.
 

Chi si occupa di diritto ambientale deve avere ben presenti le difficoltà insite in questa particolare disciplina.
 

In particolare, dal 2006 è vigente il cosiddetto Testo Unico Ambientale (o TUA), ovvero il D.L.vo n. 152/2006, che costituisce il punto di riferimento principale di tutta la disciplina italiana del settore e che ha subito decine e decine di modifiche fino ai giorni nostri, anche – soprattutto – sulla spinta degli obblighi di recepimento delle Direttive europee del settore, l’ultima delle quali quella fondamentale relativa alla “Circular economy”.
 

Per quanto riguarda gli strumenti indispensabili da utilizzare, è evidente che solo una documentazione ed una formazione specifica autorevole e completa abbinata ad un costante aggiornamento, tipico e fondamentale in questa materia, potranno costituire le basi per un modus operandi efficace e responsabile.
 

Fondamentale, altresì, rammentare che le responsabilità personali, professionali e aziendali insite in questa disciplina si uniscono alla stessa responsabilità ambientale per tutti coloro che si avvicinano e trattano il diritto ambientale.

Vi sono strumenti molto utili che possono essere ricavati dal web, potente e rischioso strumento di ricerca e di lavoro e, pertanto, è fondamentale innanzitutto sapere quali sono i siti istituzionali (e non) ai quali accedere per effettuare ricerche autorevoli e consapevoli (in particolare, ovviamente si segnalano i siti della stessa Gazzetta Ufficiale italiana ed europea, nonché la banca dati istituzionale www.normattiva.it).
 

Tra gli strumenti maggiormente utilizzati in questo settore non posso non segnalare il “mio” Codice dell’ambiente, primo strumento di catalogazione organica di tutta la normativa ambientale italiana, pubblicato per la prima volta nel 1989 a cura del compianto Maurizio Santoloci e del sottoscritto, e giunto ora alla 30° edizione!
 

Vi è poi da segnalare che le norme ambientali possiedono alcune caratteristiche assolutamente tipiche ed uniche non solo per il fatto che non c’è nessuna branca del diritto che ha tanta attinenza con la scienza e la tecnica, ma specialmente per la sua indispensabile multidisciplinarità ed internazionalità.
 

Persino la struttura tipica di una norma ambientale standard risente di queste caratteristiche: quasi tutti gli obblighi previsti dalla medesima (che chiameremo per semplicità in seguito “norma speciale ambientale”) fanno riferimento prevalentemente alle autorizzazioni necessarie per intraprendere una determinata attività con potenziali impatti negativi sull’ambiente in base al principio di prevenzione (l’inadempimento ad un obbligo autorizzatorio da quasi sempre origine a sanzioni di natura penale): ciò non presuppone un sostanziale inquinamento ma solo un controllo ex ante preventivo.
 

Inoltre, gli stessi sistemi tabellari presuppongono limiti che solo col superamento dei medesimi possono dare origine a sanzioni (prevalentemente di natura amministrativa), ma dal punto di vista strettamente normativo si tratta comunque della possibilità di “inquinare” fino a quel limite.
 

Ma su questa natura formale tipica delle norme giuridiche ambientali torneremo in seguito.
 

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Quali sono le fonti del diritto ambientale?

A questo punto diventa essenziale imparare a riconoscere le norme ed innanzitutto è fondamentale conoscerne la gerarchia al fine di non incorrere in gravi rischi interpretativi, anche alla luce delle continue evoluzioni normative e giurisprudenziali nella materia nonché della interazione tra le discipline nazionali ed europee.
 

Con riferimento alle fonti del diritto italiano, è innanzitutto da sottolineare l’attuale anacronistica gerarchia delle fonti riportata nell’articolo uno alle preleggi al codice civile, per cui al primo posto sarebbero le leggi, al secondo i regolamenti, al terzo le norme corporative ed infine al quarto gli usi.
 

Tale norma, mai aggiornata a partire dal 1942, risulta ovviamente essere in gran parte errata e fuorviante. Basti pensare, per esempio, che al primo posto non è nemmeno citata la Costituzione.
 

Nel merito, poi, dobbiamo invece considerare che:
 

– allo stesso livello di norme aventi valore di legge ci stanno non solo le Leggi, ma anche i decreti legge, i decreti legislativi, i DPR, le leggi regionali;
 

– a livello successivo più che di regolamenti dovremmo parlare di decreti ministeriali ed interministeriali;
 

– al posto dell’assolutamente anacronistico riferimento alle norme corporative dovremmo tutt’al più considerare quei provvedimenti amministrativi di natura normativa o interpretativa (esempio circolari ministeriali) assai utili a livello operativo;
 

– infine, anziché agli usi dovremmo fare riferimento a tutte quelle disposizioni ambientali di carattere territoriale (es PRG, Delibere regionali, Regolamenti comunali).
 

Le fonti di diritto europeo prevedono al primo posto della gerarchia i trattati (nel caso di specie non parlando in particolare del trattato istitutivo della stessa comunità europea), poi vi sono i regolamenti (i quali sono atti di portata generale obbligatoria in tutti i suoi elementi e direttamente applicabili negli Stati membri senza bisogno di alcun recepimento), le direttive, invece, per essere applicabili appieno all’interno di Stati membri necessitano di uno specifico recepimento che abitualmente avviene nel nostro Paese sotto forma di decreti legislativi; le decisioni invece, al pari dei regolamenti, sono anch’esse direttamente applicabili negli Stati membri senza bisogno di alcun recepimento.
 

Infine, pareri e raccomandazioni non hanno alcun effetto obbligatorio immediato.
 

Se volessimo riassumere con uno slogan potremmo dire che le direttive obbligano gli stati membri mentre i regolamenti e le decisioni obbligano direttamente tutti i cittadini.
 

Per quanto riguarda il rapporto tra le fonti italiane ed europee, la giurisprudenza sia nazionale che comunitaria si è espressa più volte circa la diretta efficacia e supremazia del diritto comunitario all’interno degli ordinamenti giuridici nazionali.
 

Innanzitutto la Corte Costituzionale, con la pronuncia n. 183 del 18 dicembre 1973, ha affermato che l’art. 11 della Costituzione italiana costituisce uno dei principi fondamentali della Costituzione stessa: “Alla Comunità economica … l’Italia e gli altri Stati promotori hanno conferito e riconosciuto determinati poteri sovrani, costituendola come istituzione caratterizzata da ordinamento giuridico autonomo e indipendente. In particolare … è stato attribuito al Consiglio e alla Commissione della Comunità il potere di emanare regolamenti con portata generale, ossia … atti aventi contenuto normativo generale al pari delle leggi statuali, forniti di efficacia obbligatoria in tutti i loro elementi, e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri, cioè immediatamente vincolanti per gli Stati e per i loro cittadini, senza la necessità di norme interne di adattamento o recezione.”
 

In tale sede si afferma, quindi, l’autonomia dell’ordinamento comunitario rispetto a quello interno del singolo Stato (ancorché coordinato con quest’ultimo).
 

Con la successiva sentenza n. 113 del 19 aprile 1985 della stessa Corte Costituzionale si è ulteriormente rilevato che “La normativa comunitaria … entra e permane in vigore, nel nostro territorio, senza che i suoi effetti siano intaccati dalla legge ordinaria dello Stato; e ciò tutte le volte che essa soddisfa il requisito dell’immediata applicabilità. Questo principio … vale non soltanto per la disciplina prodotta dagli organi della C.E.E. mediante regolamento, ma anche per le statuizioni risultanti … dalle sentenze interpretative della Corte di Giustizia.”
 

Il fatto che ci sia questa supremazia del diritto comunitario nei confronti di quelli nazionali si manifesta, altresì, nella regola per cui in materia ambientale una norma nazionale non potrà mai essere meno rigorosa rispetto a quella europea, così come la norma regionale non potrà mai essere meno rigorosa di quella nazionale.
 

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La natura formale delle norme ambientali

Fino alla Legge 13 luglio 1966, n. 615, in tema di inquinamento atmosferico, la produzione normativa speciale italiana in materia è rimasta pressoché nulla ed anche successivamente, e fino a metà degli anni ’80, assolutamente scarsa ed inefficace.
 

Oltretutto, si pensi bene, in pieno boom economico non c’era certo nessuno che si poneva il pensiero della salvaguardia della natura e dell’ambiente, temi che sembravano costituire addirittura un ostacolo allo sviluppo produttivo (ma questo, del resto, è un atteggiamento purtroppo ancora oggi in gran parte condiviso).
 

Ma se questo era vero, era altrettanto vero che i primi più o meno gravi fenomeni di inquinamento (idrico, atmosferico, acustico, da rifiuti) iniziavano a verificarsi, e così pure le relative controversie.
 

I giudici cominciarono dunque ad occuparsi di temi nuovi e gravi senza avere le armi appropriate per affrontarli. Accadde così che si cominciarono ad utilizzare estensivamente (e per certi versi impropriamente) alcune norme del codice penale e del codice civile che potevano in qualche modo aiutare a sanzionare particolari fattispecie illecite.
 

Così, un articolo del codice civile che era nato per limitare le immissioni di fumo o di calore tra fondi (art. 844) divenne il baluardo nella difesa contro l’inquinamento acustico e atmosferico, e due norme del codice penale del 1930 – nate, rispettivamente, per difendersi da chi lanciava mozziconi di sigaretta dalla finestra (art. 674: Getto pericoloso di cose) o per atti di non particolare rilievo ambientale (art. 734: Distruzione o deturpamento di bellezze naturali) – sono state l’unica, fragile, barriera contro l’inquinamento idrico, acustico ed elettromagnetico, lo scempio urbanistico ed il degrado del suolo fino, sostanzialmente, alla c.d. “Legge Merli”, cioè alla Legge 10 maggio 1976, n. 319, sulla tutela delle acque dall’inquinamento.
 

Ma è poi solo dal c.d. Decreto-Galasso in poi (D.L. 312/1985, in materia di vincolo paesaggistico ambientale) che la produzione normativa italiana in materia di diritto ambientale è cominciata ad aumentare vorticosamente, seppure in modo disorganico.
 

Se guardiamo queste norme con un minimo di attenzione notiamo che in realtà – e per esempio – l’art. 727 del codice penale sul maltrattamento degli animali serviva a proteggere il sentimento dell’uomo scosso dalla vista dell’animale maltrattato e non l’animale stesso; la norma sulle immissioni (844 c.c.) impediva di protestare per rumori, fumi o altro se non si provava il superamento della normale tollerabilità; le leggi sulla tutela delle acque e contro l’inquinamento atmosferico non prescrivevano che non si dovessero inquinare i fiumi e l’aria, ma solo fino a che punto fosse possibile farlo.
 

Dunque anche la normativa codicistica e quella delle prime leggi speciali confermavano che la protezione dell’ambiente in sé non era la finalità perseguita direttamente nel nostro ordinamento, ma solo la tutela dell’habitat dell’uomo, visto prevalentemente come soggetto economico.
 

In tema di norme codicistiche applicabili in campo ambientale (alcune delle quali ritroveremo quando nella seconda parte del volume tratteremo delle singole discipline) non possiamo dimenticare come più volte il nostro Legislatore, a partire dagli anni ’90, abbia provato ad inserire nel codice penale uno specifico “titolo” dedicato proprio ai “Delitti ambientali”, come del resto da molto tempo la Comunità Europea ha richiesto di fare ai propri Stati membri.
 

Ma ciò premesso sul passato e sul futuro, rimane un tema chiave su cui soffermare la nostra attenzione: qual è oggi il rapporto tra le norme codicistiche e quelle di cui alle leggi speciali in materia ambientale?
 

Per esempio, in caso di inquinamento atmosferico sono astrattamente applicabili sia quelle della V Parte del D.L.vo n. 152/2006, che l’art. 844 c.c. (in tema di immissioni), che l’art. 674 c.p. (sul getto pericoloso di cose)? E, se sì, perché delle norme tanto vecchie come quelle dei codici che sono servite a colmare un vuoto normativo, sono ancora oggi applicabili ed applicate nonostante una sovrabbondante produzione di leggi speciali?
 

Due importantissime riflessioni:
 

La prima: le norme codicistiche e le norme speciali sono applicabili sia alternativamente sia in concorso, in quanto tutelano beni giuridici diversi: le “persone”, le prime, le “risorse” le seconde. Già a partire dal 1985 la Corte di Cassazione ha ben chiarito questo fondamentale aspetto con una sentenza che ha costituito una vera e propria pietra miliare in materia.
 

Il concetto è sostanzialmente questo: una norma speciale, tutelando direttamente una risorsa (es. aria), indirettamente tutela anche le persone che ne usufruiscono (es. salute); viceversa accade con le norme codicistiche.
 

Ed è specialmente per questo che si mantiene ancora inalterata l’efficacia (specialmente inibitoria e risarcitoria) degli ormai vetusti articoli del codice civile e del codice penale. Ma non solo per questo.
 

La seconda: l’applicabilità ed efficacia effettiva delle norme speciali è limitata dalla “natura formale” delle medesime.
 

La maggior parte della normativa speciale in materia ambientale si basa su due concetti fondamentali: il prioritario interesse al sistema autorizzatorio (per cui – in base al principio di prevenzione – solitamente sono previste sanzioni più severe per chi opera senza – o non in ottemperanza – ad una autorizzazione prevista, a prescindere dall’effettivo “inquinamento” prodotto) ed il “mito” del sistema tabellare (da 0 a 100 non inquino, a prescindere che emetta 0 o 99), fino a pochi anni fa limitato sostanzialmente ad unica colonna di valori quali-quantitativi insuperabili, ed ora integrato – nelle leggi più evolute – da colonne relative a valori di “qualità” e/o di “attenzione”.
 

Ciò cosa significa?
 

Che in presenza di una evidente forma di inquinamento in atto (per esempio: un corso d’acqua dal colore improbabile e con numerosi pesci morti in superficie) l’applicabilità della norma speciale (in questo caso quelle di cui alla parte III del Testo Unico ambientale) è limitata alla verifica delle autorizzazioni e dei pozzetti di ispezione di tutti gli insediamenti ubicati lungo il corso d’acqua.
 

In costanza di verifica negativa, in quanto i valori tabellari fossero rispettati e le autorizzazioni risultassero in regola, la norma speciale risulterà essere inapplicabile, potranno (dovranno!) essere utilizzate le norme codicistiche (es. quella sul danneggiamento), che consentiranno agli organi di Polizia Giudiziaria di poter/dover intervenire.
 

Ma su questo torneremo in seguito.
 

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Introduzione al Testo Unico Ambientale

Per Testo Unico Ambientale (TUA) si intende il D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152: ne abbiamo già parlato in maniera approfondita qui a TuttoAmbiente.it in un articolo dedicato che potete leggere cliccando sul link precedente.
 

L’origine di tale provvedimento normativo prende le mosse dalla legge 15 dicembre 2004, n. 308 (“Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione”), una egge con la quale il Parlamento ha investito il Governo del potere-dovere di emanare quello che sarebbe stato il futuro testo unico ambientale, destinato a modificare ampiamente la normativa ma non solo: sarà notevole il suo impatto anche su alcune dinamiche ormai consolidate sul terreno del diritto ambientale.
 

Il D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152 (pubblicato sul Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale del 14 aprile 2006, e pertanto in vigore dal 29 aprile 2006) è costituito originariamente da 318 articoli e 45 Allegati.
 

La Prima parte contiene le Disposizioni comuni.
 

L’art. 1 (“Ambito di applicazione”) enuclea sostanzialmente le materie disciplinate dal decreto:
“1. Il presente decreto legislativo disciplina, in attuazione della Legge 15 dicembre 2004, n. 308, le materie seguenti:
⦁ a) nella parte seconda, le procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione d’impatto ambientale (VIA) e per l’autorizzazione ambientale integrata (IPPC);
⦁ b) nella parte terza, la difesa del suolo e la lotta alla desertificazione, la tutela delle acque dall’inquinamento e la gestione delle risorse idriche;
⦁ c) nella parte quarta, la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti contaminati;
⦁ d) nella parte quinta, la tutela dell’aria e la riduzione delle emissioni in atmosfera;
⦁ e) Parte 5a bis: disposizioni per particolari installazioni
⦁ f) nella parte sesta, la tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente
⦁ g) parte sesta bis : Disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale

 

Ma ricordiamo sempre che non tutta la normativa ambientale è compresa del TUA.
 

Rumore, elettrosmog, edilizia e urbanistica, energia, Autorizzazione Unica Ambientale (AUA), tecniche di PGA, paesaggio e beni culturali, ecoreati, immissioni, tutela flora e fauna, aree protette, certificazioni: anche di tutte queste materie un esperto di diritto ambientale deve avere una conoscenza interdisciplinare approfondita e mantenere sempre un costante grado di aggiornamento in una materia che muta ed evolve in continuazione, grazie anche ad una giurisprudenza molto attiva, conoscenza che solo un impegno costante ed una formazione autorevole possono consentire.
 

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