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I criteri di utilizzo dei fondi europei in materia di depurazione nelle aree ad obiettivo convergenza

(di Laura Ciravolo)

Categoria: Acqua

Parafrasando quanto dichiarato da autorevoli esperti del settore[1], l’Italia rischia di “annegare in pochi millimetri d’acqua, per scarsa regolamentazione”. Ma se, in termini tecnici, il “racconto dell’acqua italiana” esemplifica l’importanza del diritto di allocazione dei rischi e di strutturazione di un sistema di regolamentazione coerente con il modello scelto per l’allocazione del rischio, in termini etici e morali dimostra come, l’incertezza del quadro politico e normativo, che ancora oggi caratterizza il settore abbia, paradossalmente, fornito sostegno a procedure di utilizzo di fondi pubblici europei palesemente fallimentari, dando spazio a comportamenti anche di tipo opportunistico.
Come noto a molti, già nel novembre 2010, il Consiglio dei Ministri, con la approvazione del “Piano Nazionale per il Sud”, aveva assegnato priorità alla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, individuando tra gli obiettivi prioritari una maggior efficacia nell’impiego delle risorse destinate all’ambiente, al superamento delle procedure di infrazione in atto nel settore idrico e alla bonifica dei siti inquinati di interesse nazionale. Con la deliberazione del CIPE n.60/2012 venne dato corpo a tale decisione e furono stanziate, complessivamente, risorse per circa 1,7 miliardi di euro per le aree, principalmente del mezzogiorno, coinvolte nelle procedure di infrazione comunitaria[2].
L’emissione della delibera non venne, però, adeguatamente supportata con politiche di utilizzo dei fondi correlate con, l’inderogabile, esigenza di dover disporre di un assetto di governance stabile. Era noto, infatti, il grave ritardo, registrato proprio in alcune regioni in procedura di infrazione, nella istituzione di regole e criteri efficaci volti a promuovere principi di regolazione locale (cioè a livello di ambito territoriale) moderni, trasparenti ed adeguati alla necessità di dover incentivare processi di aggregazione dei servizi e di miglioramento delle performance complessive della gestione, fondamentali per poter giungere alla risoluzione delle procedure di infrazione.
Al contrario, proprio nel momento in cui venivano stanziate le somme comunitarie, che avrebbero dovuto assumere il ruolo di  volano per il rilancio complessivo del settore idrico, molti amministratori locali ed esponenti politici, in nome della cosiddetta “ripubblicizzazione” del servizio idrico[3], contrastarono fortemente l’avvio dei gestori unici e ritardarono le previste e necessarie riforme della regolazione a livello locale (istituzione delle Nuove Autorità d’Ambito, AATO) nella, falsa, convinzione che le amministrazioni comunali avrebbero potuto sopperire alla (provocata) inoperatività del sistema AATO/gestore[4]. Il “vuoto” venutosi a creare ha determinato, nei fatti, il sostegno verso politiche (fissate dalle Regioni coinvolte e dai Ministeri competenti), ormai desuete e controproducenti per il settore, caratterizzate da destinazione delle risorse pubbliche “a fondo perduto” con, conseguente, parcellizzazione delle stesse in favore di numerosi soggetti attuatori che, ancora oggi, stanno operando in maniera non coordinata, pur ritrovandosi all’interno di un unico ambito territoriale ottimale.
Senza entrare nel dettaglio[5], a due anni dalla concessione dei fondi, le politiche sostenute si sono rivelate un clamoroso “boomerang” proprio per i soggetti che le avevano promosse in nome della cosiddetta “acqua pubblica”. La bassissima percentuale di spesa, rende oggi le amministrazioni locali in infrazione, passibili di attribuzione di responsabilità erariali e dell’onere del pagamento delle gravose sanzioni europee (per la Sicilia è stato stimato un importo pari a circa 185 milioni di euro per un totale di 482 milioni di euro). Inoltre, per l’inadeguatezza del parco progetti sinora prodotto, con il D.L. 133/2014 (Sblocca Italia) sono state già avviate le procedure straordinarie di commissariamento degli interventi finanziati con la delibera CIPE n.60/2012 in stato di stallo e/o grave ritardo, con previsione di definanziamento e creazione di un nuovo Fondo[6], il cui utilizzo risulterà, stavolta in maniera inequivocabile, condizionato alla contribuzione economica della tariffa (cofinanziamento) in proporzione all’entità degli investimenti da sostenere, e quindi alla presenza di un gestore unitario.
Alla luce delle nuove regole, come nella parabola delle vergini sagge e delle vergini stolte, le Regioni (stolte) che (deliberatamente) non hanno provveduto, nei tempi, (i) all’aggiornamento degli strumenti di pianificazione del settore[7] (determinanti per lo sviluppo di strategie efficaci), (ii) alla identificazione di un nuovo assetto territoriale (ambiti territoriali ottimali) e (iii) all’individuazione dei nuovi soggetti istituzionali (Enti di governo d’ambito), si troveranno irrimediabilmente in ritardo, finendo per rimanere escluse dal processo di risoluzione dell’infrazione comunitaria e dai processi di crescita e sviluppo che dallo stesso derivano.
Non può sfuggire come, in una cornice altamente complessa come quella in cui si trova il settore idrico siciliano, beneficiario, nonostante la palese arretratezza normativa ed organizzativa, di un ingente apporto di risorse pubbliche comunitarie (le risorse che il CIPE ha stanziato per la Regione siciliana ammontano a circa 1,2 milioni di euro), proprio la dimensione etica e sociale delle azioni delle figure professionali[8], avrebbe potuto (e potrebbe ancora) rappresentare uno degli elementi chiave per il raggiungimento degli obiettivi ampiamente noti, quali il rispetto degli obblighi ambientali nei tempi, l’uniformità di trattamento alle utenze servite, la salvaguardia dell’ambiente, lo sviluppo del servizio idrico integrato con costi quanto il più possibile ridotti e sostenibili per i cittadini catanesi, l’integrazione territoriale e via dicendo.
La storia assegna un ruolo centrale alla disponibilità di risorsa idrica, in rapporto a molteplici usi urbani e territoriali ed in  rapporto della disponibilità in termini sia quantitativi che qualitativi, nello sviluppo delle grandi civiltà del passato. Principio che mantiene ancora oggi la sua validità, solo che, in chiave moderna, la disponibilità di “servizio idrico integrato” si fonda, non solo sulle evolute capacità tecnologiche e progettuali, ma anche e soprattutto sull’efficacia di un complesso sistema di regole di tipo economico, finanziario, organizzativo, gestionale che, unitamente ad una programmazione di lungo termine ed una visione a livello di “area vasta” (tipiche della pianificazione d’ambito), costituiscono lo strumento di riferimento per l’efficace utilizzo dei finanziamenti pubblici ma anche per il conseguimento dell’assetto organizzativo previsto per il settore, capace, una volta a regime, di autogenerare forme di finanziamento del piano degli investimenti, qualora strettamente correlato alle esigenze di  miglioramento delle performances  del servizio.
Assetto organizzativo che vede relazionarsi, principalmente, tre entità (l’AEEGSI[9], l’Ente di governo dell’ambito ed il gestore) giuridicamente diverse ma portatrici di competenze, interessi e responsabilità connesse e tali da consentire, solo ed esclusivamente attraverso un gioco di squadra regolato dall’ordinamento e da atti giuridicamente rilevanti, il compimento di tutte le attività necessarie per assicurare la tempestiva programmazione, progettazione, realizzazione e gestione degli interventi con costi sostenibili per le utenze, anche attraverso formali impegni e correlate responsabilità sul  rendimento delle risorse pubbliche ad essi destinate.
In altre parole, le direttive dell’AEEGSI (che regolamentano le attività in capo alle AATO) e le modalità contrattuali sottoscritte tra AATO e Gestore unico (in quanto rispettose delle previsioni del Piano d’Ambito, del Piano degli Investimenti e del Piano economico-finanziario, al cui sostegno contribuiscono proprio i fondi pubblici concessi dal CIPE contenendo le tariffe per le utenze), garantiscono il raggiungimento degli obiettivi cui concorrono insieme i tre soggetti, ciascuno per le rispettive competenze e prerogative, assumendo tutti insieme  il ruolo di “Soggetto Attuatore per la realizzazione delle infrastrutture idriche”.
In assenza del sistema di governance sopra rappresentato, le “regole del buon senso” ed il costante riferimento ai principi normativi ispiratori del servizio idrico integrato[10] avrebbero, certamente, condotto alla impostazione di corrette politiche di intervento e di adeguate azioni di sviluppo, realmente risolutive piuttosto che, come tristemente accaduto, “parziali” o, ancor peggio, non coerenti tra di loro o non correlate con le necessità e le tipicità delle realtà territoriali e che, paradossalmente, potrebbero rivelarsi poco risolutive e foriere di ulteriori sprechi di fondi pubblici[11].
I deludenti risultati conseguiti a 20 anni dall’avvio della riforma Galli, dovrebbero far riflettere tutti i soggetti coinvolti sulla necessità di dover  assicurare, comunque, il rispetto del complesso sistema di regole che caratterizza  il settore, in quanto solo in apparenza, a volte, le vie più brevi si rivelano realmente risolutive. In tale logica, ad esempio, i progettisti dovrebbero eseguire, congiuntamente con il percorso di progettazione degli interventi, concrete valutazioni che attestino che le scelte progettuali siano state assunte secondo criteri di efficienza ed appropriatezza, garantendo adeguati livelli di prestazione al minor costo nel rispetto del metodo tariffario. Conseguentemente, i progetti redatti dovrebbero rispondere ai requisiti imprenditoriali dei gestori (che mirano, ad ottenere opere con soluzioni tecniche a più alto rendimento funzionale e al più basso costo gestionale) e non a quelli dell’appaltatore (che al contrario ha tutto l’interesse a spuntare margini elevati ed immediati). Analogamente, i tecnici delle amministrazioni locali dovrebbero riconoscere la presenza di un “ente collettivo”, l’Ente d’Ambito, cui vengono assegnate le competenze in materia di S.I.I. in rappresentanza dei comuni che ricadono all’interno dell’ambito territoriale ottimale, riconoscendone il ruolo di “ente aggregatore”. I funzionari regionali, ancora, dovrebbero istituire regole di programmazione dei fondi europei rispettose delle istanze dei soggetti competenti in materia ambientale di livello locale e dei contenuti degli strumenti di pianificazione, disdegnando la promozione di politiche di assegnazione dei fondi di tipo clientelare. I funzionari dei Ministeri, dovrebbero supportare strumenti di Accordo di programma quadro che coinvolgano tutti gli enti di riferimento del settore, soprattutto quelli che detengono competenze esclusive[12]. I referenti delle associazioni per la difesa dell’ambiente o dei consumatori dovrebbero accogliere, senza pregiudizi, le istanze del territorio favorendo il loro convogliamento all’interno di processi virtuosi. Gli ordini professionali dovrebbero dare voce alla aspettative delle categorie rappresentate, evitando interessi particolaristici. Le università dovrebbero promuovere le politiche di pianificazione territoriale. I commissari straordinari prescelti dovrebbero possedere competenze specialistiche. Le AATO dovrebbero realmente rappresentare le istanze delle utenze e dell’”ambiente” e così via dicendo.
E’ ormai evidenza comune, in Italia, l’inadeguatezza del volume degli investimenti realizzati per il  settore idrico rispetto al fabbisogno stimato, l’insieme dei comportamenti sopra descritti, qualora attivati nei tempi, avrebbero condotto (e potrebbero ancora condurre) verso un ottimale utilizzo dei fondi europei contribuendo, contestualmente, a dare “forma all’acqua” in Sicilia.
Gli esperti del settore sono tutti concordi nell’elencare le azioni necessarie per lo sviluppo di un circolo virtuoso per la promozione degli investimenti, in cui a tariffe incentivanti corrisponda una buona qualità del servizio ed una sufficiente disponibilità a pagare da parte degli utenti. Tra le azioni previste (regole chiare sulla governance, integrazioni al Metodo Tariffario Idrico, incentivi per spingere alla aggregazione le imprese minori, definizione di costi standard)  viene indicato “l’uso dei pochi fondi disponibili come garanzia degli impianti di depurazione, che sono necessari per evitare le sanzioni europee (considerando, ad esempio, di usare i fondi europei come garanzia fino alla fine della costruzione. Da rilasciare e da usare per altre opere non appena l’asset è completato e genera ricavi /evita sanzioni)”[13]. Lucide osservazioni, ispirate dalla istintiva consapevolezza che, nelle attuali ristrettezze della finanza pubblica, l’unica via per garantire la conformità del servizio con costi sostenibili (ed evitare di pagare multe) sia renderlo finanziariamente autonomo. I fondi destinati con dal CIPE con delibera n.60/2012 al superamento delle procedure di infrazione comunitaria ex direttiva 91/271/CEE (continuata violazione delle norme in materia di smaltimento e depurazione delle acque reflue), avrebbero potuto assumere il ruolo di volano ai fini del raggiungimento delle leve di ottimizzazione condizionanti il raggiungimento degli obiettivi di servizio ed ambientali, solo se il loro utilizzo fosse stato coordinato con il processo complessivo di riforma degli assetti di regolazione e gestione del servizio idrico integrato.



[1] Antonio Massarutto, Paolo Ermano “Drowned in an inch of water. How poor regulation has weakened the italian water reform” Utilities Policy, 24, 2013, 20-31;
[2] Sin dal 2005 (ma ancora oggi) è stata molto alta l’attenzione sulle politiche legate alla attuazione degli indirizzi comunitari in materia di servizio idrico integrato e di tutela delle risorse idriche, in quanto l’Italia era stata deferita dalla Corte di giustizia europea per “continuata violazione nella attuazione delle norme relative allo smaltimento ed alla depurazione delle acque reflue civili” nell’ambito della procedura di infrazione ex direttiva 91/271/CE, causa C-565/10, oggi risoltasi con le sentenze di condanna emessa da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea del 19 luglio 2012 C-56/10 e del 10 aprile 2013 C-85/13, a breve verranno comminate allo stato italiano le correlate sanzioni pecuniarie;
[3] Con riferimento alle risultanze del referendum per l’acqua pubblica del giugno 2011, a seguito del quale è stato abrogato l’art.23bis del D.L. n.113/08 e l’inciso “dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”, affermando di fatto che le aziende del S.I.I. non dovevano essere privatizzate e che i prezzi dell’acqua non potevano contenere profitti,  il referendum non ha intaccato i principi che caratterizzano  l’assetto istituzionale e territoriale del settore;
[4] In Sicilia, ad esempio, con l.r.2/2013 le AATO sono state poste in liquidazione con contestuale nomina, da parte della Regione, di Commissari straordinari e liquidatori in attesa che, con successiva legge (ancora oggi non intervenuta) vengano identificati i nuovi enti istituzionali subentranti;
[5] Sull’argomento si rimanda a “Il rilancio del settore idrico. Risoluzione delle procedure di infrazione e criteri per l’assegnazione dei fondi pubblici comunitari nelle aree ad obiettivo convergenza” – L. Ciravolo – L’Acqua 2/2014;
[6] Art.7 del decreto “Sblocca Italia” (il cui disegno di legge di conversione è attualmente all’esame del Parlamento);
[7] Piano di gestione, Piano di tutela, Piano d’Ambito che prevede il Piano degli investimenti ed il Piano economico-finanziario;
[8] ci si riferisce alla classe dirigente (direttori generali, dirigenti, funzionari) della pubblica amministrazione nei vari livelli istituzionali coinvolti nel processo (Comuni, Regioni, Enti d’ambito, Ministeri, Autorità nazionale, Province, Autorità di bacino, ecc) ma anche ai consulenti esperti, ai liberi professionisti, ai manager delle Utility dell’acqua, ai rappresentanti delle federazioni ed associazioni del settore, ai rappresentanti delle società per la difesa dell’ambiente e dei consumatori, ai rappresentanti degli ordini professionali, ai commissari straordinari, alle università, ecc.;
[9] con il Decreto legge “Salva Italia” del 2011 venivano assegnati all’Autorità per l’energia (AEEGSI) le competenza di regolazione anche in materia di acqua;
[10] legge Galli, Testo Unico dell’Ambiente, Direttiva Quadro sulle Acque, Delibere AEEGSI, metodo tariffario idrico, ecc.;
[11] es. per la realizzazione di opere incompiute o non inseribili nel circuito funzionale di gestione;
[12] Quale strumento di attuazione della delibera CIPE 60/2012 è stato individuato l’Accordo di Programma Quadro “rafforzato”, i promotori ed i sottoscrittori degli APQ sono stati i Ministeri competenti (sviluppo economico, ambiente e infrastrutture) e le Regioni coinvolte, nonostante previsto non sono state coinvolti amministrazioni pubbliche e/o soggetti (anche privati) la cui partecipazione risulta rilevante per la compiuta realizzazione degli interventi previsti, quali Regolatore nazionale, Enti d’Ambito (enti consorziati che rappresentano i comuni), Gestori unici del S.I.I., dotati di personalità giuridica ed organizzazione indipendente, cui la norma assegna competenze e responsabilità esclusive (non delegabili ai singoli comuni neanche in forma consorziata) in materia ambientale e di progettazione, realizzazione, gestione e cofinanziamento delle opere idriche;
[13]“Gli strumenti di finanziamento del servizio idrico integrato”, Lars Anwandter.

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