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Il punto sulla “Direttiva Seveso”

(di Amedeo Postiglione, Stefano Maglia)

Categoria: Sostanze pericolose

Dopo l’incidente avvenuto nel 1976 presso l’impianto dell’Icmesa di Seveso, l’Unione Europea adottò la Direttiva 82/501/Cee (cd. Seveso I) che si pose in tutto il panorama normativo allora vigente come la prima disciplina in materia di rischi industriali. La ratio di questa prima direttiva risiedeva nel fatto che i gestori, nonché i proprietari di depositi ed impianti in cui sono presenti determinate sostanze pericolose, in quantità tali da poter dar luogo a incidenti rilevanti, fossero tenuti ad adottare idonee precauzioni al fine di prevenire il verificarsi di incidenti: tale prevenzione del rischio industriale doveva essere attuata mediante la progettazione, il controllo e la manutenzione degli impianti industriali e il rispetto degli standards di sicurezza fissati dalla normativa stessa. In Italia la direttiva Seveso I è stata recepita con il D.P.R. 17 maggio 1988, n. 175, che si era rivelato essere più severo della direttiva stessa.
Lo strumento principale di attuazione degli scopi proposti dalla direttiva (diminuire l’incidenza del rischio tecnologico ed introdurre un sistema di prevenzione degli incidenti) era essenzialmente l’autonotifica dei fabbricanti.
L’inizio di una nuova attività industriale era, pertanto, subordinato a:

– l’obbligo di notifica e di dichiarazione;

– la richiesta di autorizzazione regionale ex art. 6 del D.P.R. 203/88;

– la concessione edilizia comunale ex art. 1, L. 10/77;

– il nulla osta di agibilità ai fini igienici ex art. 216 del TU Sanità.

La Direttiva 82/501/Cee venne successivamente modificata da altre due direttive, la 87/216/Cee e la 88/610/Cee, che andarono a ritoccare le soglie di rischio della Seveso I. La tardiva azione dell’Italia (infatti, la Seveso I avrebbe dovuto essere recepita dagli Stati membri entro l’8 gennaio 1984) ha fatto sì che con il D.P.R. si recepisse anche la Dir. 87/216/Cee.
Quattordici anni più tardi, l’UE emanò la Direttiva 96/82/CE (cd. Seveso bis), poi recepita in Italia con il Decreto Legislativo 17 agosto 1999, n. 334, per la prevenzione degli incidenti rilevanti connessi all’uso di determinate sostanze pericolose[1]. Tale provvedimento ha modificato sostanzialmente il precedente quadro normativo, introducendo non solo novità quali il sistema di gestione delle sicurezza, il controllo dell’urbanizzazione e la partecipazione della popolazione al processo decisionale. L’aspetto senza dubbio più importante era quello concernente il nuovo approccio al rischio stesso: con la Seveso bis, infatti, non venne più presa in considerazione l’attività industriale (come nel D.P.R. 175/88), bensì la presenza di specifiche sostanze pericolose o preparati individuati per categorie di pericolo e in predefinite quantità. In quest’ottica, non compariva più la suddivisione netta tra quegli stabilimenti soggetti a notifica e dichiarazione, come nel D.P.R. 175/88, e quelli non soggetti, ma la definizione di «stabilimento» a rischio comprende, oltre alle tradizionali aziende e depositi industriali, anche quelle aziende private o pubbliche operanti nei settori merceologici che presentano al loro interno sostanze pericolose in quantità tali da superare i limiti definiti dalle normative stesse[2]. Sul fronte del controllo dei pericoli da incidente rilevante sono stati introdotti due aspetti d’importanza fondamentale: il cd. «effetto domino», espressione con la quale si intende la previsione di aree ad alta concentrazione di stabilimenti, in cui aumenta il rischio di incidente a causa della forte interconnessione tra le attività industriali ed il «controllo dell’urbanizzazione» per contenere la vulnerabilità del territorio circostante, dividendolo in aree diverse in base ai punti vulnerabili in essa presenti (ospedali, scuole, centri commerciali, etc …).
La pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 21 novembre 2005, n. 271 del Decreto Legislativo 21 settembre 2005, n. 238 ha permesso il recepimento della Direttiva 2003/105/CE (cd. Seveso ter), che, oltre ad aggiornare la precedente disciplina (infatti, si tratta di una novella legislativa, così che la normativa vigente è quella di cui al D.L.vo 334/99 come modificata dal D.L.vo 238/05), amplia la disciplina sui rischi di incidente rilevante attraverso la segnalazione di nuove sostanze cancerogene, la riduzione delle quantità limite delle sostanze pericolose di cui ammessa la detenzione, l’ampliamento delle industrie sotto controllo, nonché una maggior severità circa gli obblighi a carico dei gestori degli stabilimenti.
A seguito di tali modifiche, il D.L.vo 238/05:

–   ha esteso il campo di applicazione del D.L.vo 334/99 anche alle operazioni di trattamento chimico o termico dei materiali, nonché il deposito ad esse relativo, in quanto comportino l’impiego delle sostanze pericolose individuate nell’All. I;

–   ha ampliato la partecipazione dei soggetti interessati al processo di pianificazione d’emergenza (è ora prevista, infatti, anche la consultazione dei lavoratori delle imprese subappaltatrici a lungo termine in fase di elaborazione dei piani di emergenza interni, nonché della popolazione interessata in fase di aggiornamento dei piani di emergenza esterni);

–   ha intensificato il diritto dei cittadini interessati all’informazione sulle misure di sicurezza;

–   ha introdotto nuove tipologie di edifici a rischio di cui si dovrà tener conto in fase di elaborazione delle politiche di assetto del territorio e del controllo dell’urbanizzazione (edifici frequentati dal pubblico, vie di trasporto principali, aree ricreative ed aree di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili dal punto di vista naturale).

Per quanto concerne l’apparato sanzionatorio, si segnala che l’art. 27 del D.L.vo 334/99 prevede espressamente la pena dell’arresto per il gestore che:

–   omette di presentare la notifica o il rapporto di sicurezza o di redigere il documento che definisce la politica di prevenzione degli incidenti rilevanti (arresto fino a un anno);

–   omette di presentare la scheda (arresto fino a tre mesi);

–   non pone in essere le prescrizioni indicate nel rapporto di sicurezza o nelle eventuali misure integrative prescritte dall’autorità competente o che non adempie agli obblighi previsti dall’art.24 per il caso di accadimento di incidente rilavante (arresto da sei mesi a tre anni);

–   non attua il sistema di gestione della sicurezza (arresto da tre mesi ad un anno)

–   non aggiorna il rapporto di sicurezza o il documento che definisce la politica di prevenzione degli incidenti rilevanti (arresto fino a tre mesi).

Il gestore che, invece, non attua il piano di emergenza interno, non trasmette al prefetto e alla provincia le informazioni necessarie per gli adempimenti di competenza in caso di “effetto domino” e non trasmette all’autorità competente le misure tecniche complementari adottate per contenere i rischi per le persone e per l’ambiente in caso di stabilimenti esistenti ubicati vicino a zone residenziali, ad edifici e zone frequentate dal pubblico, a vie di trasporto principali, ad aree ricreative e ad aree di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili dal punto di vista naturale, è tenuto al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria da lire trenta milioni a lire centottanta milioni.
Infine, si segnala che qualora l’autorità competente accerti che non sia stato presentato il rapporto di sicurezza o che non siano rispettate le misure di sicurezza previste nel rapporto o nelle eventuali misure integrative, la stessa diffida il gestore ad adottare le necessarie misure, dandogli un termine non superiore a sessanta giorni, prorogabile in caso di giustificati, comprovati motivi. In caso di mancata ottemperanza è ordinata la sospensione dell’attività per il tempo necessario all’adeguamento degli impianti alle prescrizioni indicate e, comunque, per un periodo non superiore a sei mesi. Ove il gestore, anche dopo il periodo di sospensione, continui a non adeguarsi alle prescrizioni indicate l’autorità preposta al controllo ordina la chiusura dello stabilimento o, ove possibile, di un singolo impianto di una parte di esso.
Il DPCM del 16 febbraio 2007, pubblicato sulla GU 5 marzo 2007, n. 53-SO n. 58, ha approvato le Linee guida per l’informazione alla popolazione sul rischio industriale, contenute negli allegati al Decreto, i quali costituiscono parte integrante dello stesso. Le Linee guida sono state predisposte dal Dipartimento della protezione civile in collaborazione con i Ministeri interessati e gli enti territoriali e sostituiscono le precedenti emanate nel 1995 . Scopo del documento è fornire un utile strumento operativo ai Comuni, nel cui territorio si trovano stabilimenti industriali che trattano sostanze considerate pericolose. Infatti, il rischio industriale può essere gestito e gli effetti mitigati se, in caso di incidente, vengono attivate una serie di azioni adeguate, a vari livelli di responsabilità. È questa l’essenza del messaggio che le nuove «Linee Guida per l’informazione alla popolazione sul rischio industriale» vogliono trasmettere al cittadino che si trova a fronteggiare un danno proveniente da incidente industriale.
Da ultimo si segnala la recentissima pubblicazione della Dir. 2012/18/UE del 4 luglio 2012 sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose, la quale abrogherà, a partire dal 1 giugno 2015, la Dir. 96/82/CE, cd. “Seveso II”, recepita in Italia con D.L.vo 334/99.
L’esigenza di aggiornamento normativo riguarda, innanzitutto, la necessità di adeguare la disciplina sul controllo degli incidenti rilevanti al cambiamento del sistema di classificazione delle sostanze chimiche: infatti, l’All. I della Dir. 96/82/CE elenca le sostanze pericolose che rientrano nel suo ambito di applicazione, facendo riferimento, tra l’altro, ad alcune disposizioni della Dir. 67/548/CEE del Consiglio e della Dir. 1999/45/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. Queste ultime sono state sostituite dal Reg. (CE) n. 1272/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, relativo alla classificazione, all’etichettatura e all’imballaggio delle sostanze e delle miscele (cd. Regolamento CLP), che attua all’interno dell’Unione il sistema generale armonizzato di classificazione ed etichettatura dei prodotti chimici (Globally Harmonised System of Classification and Labelling of Chemicals) adottato a livello internazionale nell’ambito della struttura delle Nazioni Unite (ONU). Tale regolamento ha inserito nuove classi e categorie di pericoli che corrispondono solo parzialmente a quelle utilizzate ai sensi di dette direttive abrogate.
Inoltre, la nuova direttiva introduce anche una serie di novità in tema di informazione e partecipazione del pubblico, migliorando l’accesso alle informazioni sugli impianti a rischio di incidente rilevante e prevedendo una maggiore frequenza delle ispezioni degli impianti, con la possibilità di nuovi controlli qualora vi siano denunce o sospetto di violazione delle regole.

 

Tratto dalla II edizione, in corso di stampa, di “Diritto e gestione dell’ambiente” di Amedeo Postiglione e Stefano Maglia, Ed. Irnerio Editore

 



[1] Al riguardano, si segnalano le seguenti circolari intervenute di recente sul punto:

– Circ. 15 febbraio 2006, riguardante la notifica ex art. 6 del D.L.vo 334/99;


Circ. 22 febbraio 2006, sugli obblighi generali dei gestori delle attività a rischio di incidente rilevante soggette al D.L.vo 334/99;


Circ. 1 marzo 2006, sulla composizione, compiti e funzionamento del Comitato tecnico regionale di cui all’art. 19 del D.L.vo 334/99;

– Circ. 5 luglio 2006, recante norme transitorie stabilite dal D.L.vo 334/99;

– Circ. 14 luglio 2006, sull’attività di verifica e controllo ai sensi del D.L.vo 334/99.

[2] In argomento si segnala la sentenza della Corte di Giustizia del 15 settembre 2011, causa C-53/10, pubblicata in Guue 29 ottobre 2011 n. C 319: nella suddetta pronuncia la Corte ha fornito una interpretazione pregiudiziale dell’articolo 12 della direttiva 96/82/Ce, precisando che gli Stati membri devono tenere conto della necessità di mantenere opportune distanze tra gli stabilimenti a rischio di incidente rilevante e gli edifici, anche se l’Ue non impone loro di bocciare qualsiasi progetto che non le rispetti.

 

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