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Il reato di cui al comma 4 dell'art. 256, T.U.A. e le norme penali in bianco

(di Andrea A. Vacchini)

Categoria: Rifiuti

Il 4° comma dell’art. 256 del T.U. A. prevede un’attenuazione delle pene previste per i reati contemplati nei commi 1, 2 e 3 della stessa norma, in caso di attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti effettuate senza osservare le prescrizioni contenute o richiamate nelle autorizzazioni amministrative di cui agli articoli richiamati dalla stessa norma, ovvero in caso di mancanza dei requisiti e delle condizioni richieste per le iscrizioni o comunicazioni di cui al comma 1 del medesimo articolo.
La norma penale in esame risulta, dal punto di vista del dato strutturale, “monca” di uno degli elementi necessari per l’esistenza della stessa. Per meglio dire: se nel caso di specie il legislatore ha ben delineato le sanzioni applicabili in caso di violazione del precetto, proprio per la definizione ed individuazione del precetto, ovverosia della condotta la cui violazione comporta l’applicazione della sanzione penale, l’articolo in esame rimanda al contenuto delle autorizzazioni in materia ambientale (quelle contemplate dal richiamato art. 208 T.U.A.di competenza regionale o provinciale) ossia ad atti di natura amministrativa.
Nella redazione della norma di cui ci si occupa, il legislatore ha dunque ritenuto di affidare l’integrazione del precetto non a fonti normative, ma ad un provvedimento amministrativo.
Vi sono invero nel nostro ordinamento diversi esempi di fattispecie normative aventi simili caratteristiche, definite norme penali “in bianco”,  il cui contenuto, dal punto di vista della descrizione del precetto , è delimitato mediante il richiamo alle prescrizioni di autorità amministrative; si pensi alla fattispecie individuata  dall’art.650 del c.p. ovvero al caso delle tabelle previste dagli artt. 13 e 14 del D.P.R. 309/90 (Testo Unico sugli stupefacenti) o ancora al reato di abusivo esercizio di una professione (art.348 c.p.).
La Suprema Corte ritiene che anche la norma di cui al 4° comma dell’art.256 T.U.A. sia pacificamente ascrivibile alla categoria delle  norme penali “in bianco” (Cass. III sez. pen. 21/05/2008 n. 20277).
Paiono immediatamente chiare le problematiche che tali tipi di norme pongono, una volta poste a confronto con i principi fondamentali del nostro ordinamento e con particolare riferimento alla loro costituzionalità e, nello specifico, alla conformità al principio di legalità, o meglio di riserva di legge, espresso dall’art.25, comma II Cost. e dall’art.1 del codice penale.
In estrema sintesi, viene da questi principi affermata la regola secondo la quale solamente una Legge dello Stato può statuire in materia penale e ciò principalmente a salvaguardia dell’ulteriore fondamentale canone democratico della separazione dei poteri.
Il principio suddetto esprime la necessità di evitare ingerenze nel potere di dettare precetti normativi penali da parte di organi diversi da quello fisiologicamente preposto per esprimere la volontà dei consociati sulle scelte di politica criminale, ovverosia il Parlamento.
Risulta prodromico delimitare nella maniera più precisa possibile la nozione di norma penale in bianco; in tale senso, si evidenzia come la dottrina e giurisprudenza assolutamente prevalenti escludano da tale novero quelle per le quali il legislatore rinvii, per la determinazione del precetto, a provvedimenti amministrativi già emanati e non più suscettibili di modificazione da parte dell’autorità amministrativa stessa.
In tal modo, si è detto che l’individuazione del precetto è solo formalmente rinviata a fonti extra-penali, ma rimane sotto l’alveolo del principio di riserva di Legge, per non avere l’autorità amministrativa alcun potere modifica.
Si può al contrario parlare di norma penale in bianco nei casi in cui il rinvio ad atti amministrativi sia accompagnato dalla possibilità per l’Ente o Autorità interessata di modificarne la disciplina.
Del tutto pacificamente e possibile inoltre affermare che oggetto del rinvio possa essere unicamente quella parte di norma incriminatrice avente ad oggetto il precetto: evidentemente, qualsivoglia rimando a fonti non legislative per la determinazione della sanzione non potrà positivamente passare il vaglio di costituzionalità.
Occorre in questi casi tenere in considerazione anche quell’ulteriore corollario del canone di legalità che è rappresentato dall’altrettanto fondamentale principio di determinatezza, il quale richiede che le norme penali vengano formulate in maniera tale per cui sia facilmente distinguibile ciò che è è penalmente rilevante da ciò che non lo è.
Sulla scorta di tale principio risulta dunque immune da qualsivoglia critica di costituzionalità, oltre che opportuna, la scelta di demandare a fonti amministrative la determinazione di alcuni aspetti particolarmente tecnici del precetto oggetto di sanzione (si pensi all’individuazione delle tabelle relative alle sostanze stupefacenti, richiamate dal D.P.R. 309/90).
E’ evidente come in base a tale regola, di rango anch’essa costituzionale, l’attribuzione del potere di integrazione, potremmo dire tecnica, di precetti penali all’Amministrazione rappresenti una vera necessità, proprio al fine di evitare che la norma rimanga altrimenti indeterminata (seppur parzialmente).
Tornando alla questione che ci occupa, la questione che ci si pone è se una norma penale che rinvii, per la determinazione o la specificazione del precetto, ad un provvedimento amministrativo, possa ritenersi conforme ai dettami costituzionali, ed in che termini.
La Corte Costituzionale, più volte investita della questione, ha delineato in maniera chiara i criteri-regola ai quali il legislatore dovrebbe attenersi, nel momento in cui dispone che l’integrazione della norma penale vada effettuata con un richiamo ad un atto normativo subordinato.
Il Giudice delle leggi, pronunciatosi sulla costituzionalità della norma di cui all’art.650 c.p., ha precisato che non si ha violazione dell’art. 25 Cost. in tutti i casi in cui  vi è una Legge dello Stato che fissi “i presupposti , caratteri, contenuti, e limiti dei provvedimenti dell’autorità non legislativa alla trasgressione dei quali deve seguire la pena“ ( ex plurimis C. Cost. 30/01/2009 n.21; id. 26/06/2002 n.292;  id. 09/06/1986, n.132).
Viene cioè indicato il principio per il quale la riserva di legge viene rispettata, nel momento in cui esiste una fonte di rango primario statale che indichi con “sufficiente specificazione” i presupposti, il contenuto ed i limiti del provvedimento amministrativo, ossia rispetti il principio di legalità in senso sostanziale; in presenza di siffatte condizioni, verrebbe garantita non solo la legalità, ma anche la determinatezza della norma penale.
Di fatto, stabilendo un criterio di valutazione delle norme in tal guisa, il vaglio ultimo sulla costituzionalità delle stesse viene affidato al Giudice penale, il soggetto cioè deputato all’applicazione delle stesse nei casi concreti.
E nel caso di esercizio di attività di gestione di rifiuti in difformità dalle prescrizioni contenute nell’autorizzazione regionale (o provinciale)?
A quanto consta allo scrivente, allo stato attuale, la particolare questione non è ancora stata sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale.
Ciò non toglie che, come del resto confermato dalla precitata sentenza della Corte di Cassazione, si sia in questo caso evidentemente in presenza di una norma penale in bianco e dunque di una norma che porta inevitabilmente con sé quell’eredità di discussioni e di dubbi, più dottrinali che giurisprudenziali, sulla perfetta costituzionalità della stessa.
L’interprete non potrà dunque che attenersi ai canoni valutativi offerti dalla Corte Costituzionale e quindi verificare se, nel caso di specie, esista una norma di rango primario che abbia con sufficiente determinazione indicato i “paletti” entro i quali la discrezionalità della P.A. può legittimamente agire.
Il riferimento, in questo senso, andrà all’art.208 del T.U.A., come richiamato dal primo comma dell’art. 256 T.U.A., cioè la norma che prevede l’”autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti”.
L’articolo di Legge in esame, nel disciplinare la procedura di richiesta del rilascio della c.d. autorizzazione “ordinaria” unica, al comma 11 ha stabilito, in termini generali, quello che è il contenuto necessario minimo dell’autorizzazione stessa (“contiene almeno i seguenti elementi), al quale l’Amministrazione competente dovrà necessariamente e scrupolosamente attenersi, pena l’illegittimità del provvedimento autorizzativo stesso.
In questi termini, appare come il Legislatore abbia indicato con sufficiente determinazione ( secondo dunque i criteri determinati dalla giurisprudenza delle Corte Costituzionale ) quelli che sono i presupposti, i contenuti ed i limiti entro i quali l’Autorità amministrativa può emanare provvedimenti, la cui violazione comporti una sanzione penale.
La discrezionalità della P.A., in questo caso, rimarrebbe dunque saldamente vincolata da un dettato normativo di rango primario, in tale modo escludendo qualsiasi dubbio in merito alla costituzionalità della norma sanzionatoria in oggetto.
Qualche riserva su tale conclusione potrebbe nascere dalla circostanza che la P.A. è comunque facoltizzata dalla stessa normativa a modificare le prescrizioni contenute nelle rilasciate autorizzazioni, sebbene tale discrezionalità risulti comunque limitata dal comma 12 dell’art. 208 T.U.A. sia temporalmente (“dopo almeno cinque anni dal rilascio”) sia da motivazioni specifiche (“nel caso di criticità ambientale”).
Certo verrebbe da chiedersi quanto questi limiti possano realmente tutelare il soggetto autorizzato da possibili abusi del potere Amministrativo, soprattutto in considerazione della vaghezza della definizione di “criticità ambientale”, che si presta inevitabilmente a differenti interpretazioni e valutazioni.
Peraltro la domanda sopra espressa appare ancora più fondata, laddove si pensi che la norma di cui comma 4 dell’art. 256 T.U.A. contempla un ipotesi di c.d reato formale, che sanziona la semplice inosservanza di prescrizioni, senza che sia richiesta la necessità di qualsivoglia indagine sulla idoneità della condotta a ledere concretamente il bene finale (Cass. III pen., 17/01/2014 n. 1786).
Una soglia così avanzata di tutela penale del bene giuridico protetto, non attentamente “sorvegliata” dal punto di vista della conformità ai principi costituzionali, potrebbe evidentemente comportare il potenziale rischio di condotte illecite ed abusive.
Pertanto allo scrivente non pare ipotesi del tutto inverosimile, ed anzi auspicabile, che in un non così lontano futuro, qualche zelante difesa possa portare la problematica dinanzi al Giudice delle leggi, il quale potrà dunque prendere posizione anche sulla specifica norma in parola.

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