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La disciplina codicistica italiana per la tutela delle emissioni in atmosfera

(di Stefano Maglia)

Categoria: Aria

Tutela delle emissioni in atmosfera: la disciplina codicistica italiana
 

Nell’ambito della disciplina a tutela del bene devono essere ricordate anche due norme codicistiche, che coesistono oggi come nel passato con la disciplina specifica di settore più sopra illustrata, poiché esse (in particolare l’art. 844 Cod. civ. e l’art. 674 Cod. pen.) mirano a tutelare non tanto direttamente la “risorsa aria” (come le leggi speciali) ed indirettamente la “risorsa salute”, ma direttamente i recettori: proteggono la salute dei cittadini nel loro complesso (art. 674 Cod. pen.) o nei loro rapporti interpersonali (art. 844 Cod. civ.) ed “indirettamente” la risorsa aria, in maniera del tutto concorsuale e non alternativa alle leggi speciali[1].
 

L’art. 844 Cod. civ. è una di quelle norme che più hanno subito un utilizzo distorto ed amplificato rispetto agli obiettivi cui erano destinate ai tempi della loro formulazione.
 

In campo penale simile sorte è toccata all’art. 674 Cod. pen. (Getto pericoloso di cose), “creato” per punire chi gettava o versava in luogo pubblico cose atte a sporcare o colpire dei passanti e divenuto per molti anni praticamente l’unico baluardo a protezione dell’inquinamento atmosferico del nostro ordinamento giuridico, a fronte di una normativa in passato inesistente o, quantomeno, inefficace.
 

Questo parallelo non è casuale, come non è casuale che entrambe queste norme siano state utilizzate a protezione del più generale diritto alla salute che, seppur espressamente previsto dall’art. 32 della Costituzione, non ha avuto per tantissimi anni praticamente alcuna forma di tutela giuridica.
 

E il perché è piuttosto evidente. Il Codice penale è del 1930 ed il Codice civile del 1942: è lapalissiano che a quei tempi temi quali l’inquinamento acustico e/o atmosferico non erano particolarmente sentiti, sia per una minor sensibilità ambientale sia per una miglior qualità dell’ambiente dovuta a una minor pressione antropica, ma mentre negli anni i problemi e la loro conflittualità nel settore crescevano, i codici rimanevano uguali, ed è stata la giurisprudenza a rendere applicabili le norme codicistiche citate per affrontare i temi dell’inquinamento.
 

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9.1. L’art. 844 Cod. civ.: immissioni moleste e superamento della normale tollerabilità

L’art. 844 del Codice civile così recita letteralmente: “Il proprietario di un fondo non può impedire le immissioni di fumo o di calore, le esalazioni, i rumori, gli scuotimenti e simili propagazioni derivanti dal fondo del vicino, se non superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi. Nell’applicare questa norma l’autorità giudiziaria deve contemperare le esigenze della produzione con le ragioni della proprietà. Può tener conto della priorità di un determinato uso”.
 

È di tutta evidenza di come qui si tratti di “immissioni” e non di “emissioni”[2], [3], pertanto ci si deve riferire a un livello di “inquinamento” percepito e non assoluto (inquinamento a valle e non alla fonte), inoltre è altrettanto evidente la struttura “negativa” (o indiretta) di questa norma, che – sostanzialmente – garantisce, ma solo a certe condizioni, la possibilità di impedire la manifestazione di certe molestie o di certi disturbi.
 

In altre parole: se Tizio provoca fastidiosi rumori, odori o fumi, Caio, suo vicino (di fondo), può impedire queste “immissioni” solo se esse superano la normale tollerabilità. Anzi, solo se prova (o comunque “convince” il giudice) che esse abbiano superato la normale tollerabilità.
 

Tale articolo (applicabile – ed applicato – non solo sul terreno dell’inquinamento atmosferico, ma anche in quello dell’inquinamento acustico e – in parte – elettromagnetico) sarebbe teoricamente applicabile solo ai “fondi” (si noti del resto il suo inserimento nel Capo del Codice civile dedicato alla proprietà fondiaria).
 

Nonostante questi limiti “letterali” la giurisprudenza ha, nel tempo, trasformato questa norma rendendola oggi applicabile non solo ai fondi.
 

Già nel 1969 la Corte di Cassazione (20 febbraio 1969, n. 570) affermò che la norma dell’art. 844 Cod. civ. è applicabile anche ai rapporti tra condomini di uno stesso edificio, quando uno di essi, nel godimento della cosa propria o anche comune, dia luogo ad immissioni moleste e dannose nella proprietà dell’altro (in senso conforme, cfr. anche Cass. 23 gennaio 1982, n. 448 e Cass. 6 aprile 1983, n. 2396).
 

Qualche anno dopo (7 settembre 1977, n. 3889) sempre la Suprema Corte specificò i requisiti che consentono tale applicazione estensiva:
 

–     materialità dell’immissione (ciò che cade sotto i sensi dell’uomo o influisce oggettivamente sul suo organismo);
 

–     carattere indiretto o mediato (ripercussione di fatti compiuti nel fondo da cui si propaga);
 

–     attualità (non semplice pericolo di una situazione intollerabile) e continuità, o almeno periodicità, anche se non a intervalli regolari, dell’immissione.
 

Successivamente la Cassazione (4 febbraio 1992, n. 1195) ha formulato un’opportuna precisazione sul rapporto esistente tra l’art. 844 Cod. civ. ed il regolamento condominiale, affermando che, qualora i condomini, con il regolamento di condominio, abbiano disciplinato i loro rapporti reciproci in materia di immissioni, con norma più rigorosa di quella dettata dall’art. 844 Cod. civ., che ha carattere dispositivo, della liceità o meno della concreta immissione si deve giudicare non alla stregua del principio generale posto dalla legge, bensì dal criterio di valutazione fissato nel regolamento, in quanto le norme regolamentari di natura contrattuale possono sempre imporre limitazioni al godimento della proprietà esclusiva maggiori di quelle stabilite dalla indicata norma generale sulla proprietà fondiaria (cfr. altresì Cass. 15 luglio 1986, n. 4554).
 

Il fatto che nell’art. 844 si parli esplicitamente di “fumo”, “esalazioni” e “simili propagazioni” ha fatto sì che venisse (e venga) applicato frequentemente e con efficacia in praticamente tutti i casi di inquinamento atmosferico in cui si richiede la cessazione di tale “intollerabile” molestia ed il conseguente risarcimento del danno (alla salute)[4].
 

Il limite per cui la tollerabilità supera la soglia della normalità e rende applicabile l’art. 844 Cod. civ. è definito dall’autorità giudiziaria che ha ampi poteri discrezionali nella valutazione di tale limite, dovendo contemperare tra l’altro le esigenze della produzione con quelle della proprietà.
 

Tale valutazione del giudice è assai importante perché solo le immissioni ritenute così intollerabili costituiscono fatto illecito, possibile causa di danno risarcibile a norma dell’art. 2043 Cod. civ. Tale accertamento del superamento della normale tollerabilità è dunque una vera e propria condizione dell’azione processuale di risarcimento del danno.
 

Il concetto di normale tollerabilità dunque non è legato al criterio tabellare previsto dalla norma speciale e verificabile con una perizia tecnica: il vero criterio è quello della dimostrazione della violazione del diritto alla salute, pienamente verificabile anche in altre forme dal giudice, il quale ha il diritto-dovere (“l’autorità giudiziaria deve”) di decidere nell’ambito del suo pieno e libero convincimento, contemperando “le esigenze della produzione con le ragioni della proprietà”.
 

Il superamento di un limite tabellare previsto da una legge speciale è solo da ritenersi “presuntivamente” segnale del superamento del limite della normale tollerabilità, ma se le perizie non dimostrano il superamento di alcun valore tabellare non è “presuntivamente” da escludersi il superamento della normale tollerabilità, il quale potrebbe essere “dimostrato” in altro modo.
 

La stessa giurisprudenza è del resto ormai decisamente orientata in tal senso.
 

In generale si può affermare che l’azione inibitoria di cui all’art. 844 ha una duplice natura: reale (in quanto rivolta ad eliminare le cause delle immissioni) e personale (avente natura risarcitoria), volta ad ottenere un congruo indennizzo[5]. In altre parole in caso d’immissioni che eccedano la normale tollerabilità, l’attore può esperire azione inibitoria ex art. 844 Cod. civ., per far cessare le immissioni ed ottenere il risarcimento del danno subito”[6].
 

È pertanto necessario che venga esercitata, accanto all’azione per inibizione dell’immissione, ex art. 844 (dalla quale può conseguire solo una condanna ai danni subiti dal fondo), anche un’azione personale di risarcimento per i danni alla salute, azione da inquadrarsi nello schema dell’art. 2043 Cod. civ.: queste due tutele (risarcitoria ed inibitoria) sono da ritenersi cumulabili[7].
 

Una precisazione: il danno alla salute, inteso come danno biologico, è un danno patrimoniale e come tale va risarcito. Pertanto la liquidazione del danno va effettuata con criterio equitativo dal giudice e non può consistere in una somma meramente simbolica[8].
 

Al giudice è così affidato un compito moderatore ed equilibratore da esercitarsi di volta in volta, con riguardo oltre alle condizioni di tempo e di luogo nelle quali si verificano le immissioni, anche alla loro intensità ed idoneità a ripercuotersi sfavorevolmente sui soggetti che le ricevono e con riguardo, altresì, alle esigenze della convivenza sociale e della funzione sociale della proprietà In conclusione dunque l’art. 844 Cod. civ. mostra con chiarezza alcuni punti che non possiamo non sottolineare:
 

–     anche senza modifiche esplicite le norme possono essere interpretate in modo che, passo dopo passo, le rendono quasi irriconoscibili. Qui si parlava di molestie tra fondi con problemi di stoppie bruciate o di animali chiassosi: ora si applica dal campo condominiale contro i rumori molesti, al terreno dell’inquinamento atmosferico di qualunque origine, ed addirittura nel settore dell’inquinamento elettromagnetico.
 

–     Le soglie (di tollerabilità) che, se superate, provano la molestia possono essere (ed è più utile che lo siano) codificate in tabella: se per esempio supero i limiti del D.P.C.M. 1 marzo 1991 sul rumore, significa che “la normale tollerabilità” viene violata. Ma è vero anche il contrario? Cioè, se non supero i limiti tabellari posso stare tranquillo? No.
 

–     È solo il giudice (l’autorità giudiziaria) ad avere questo compito e questa responsabilità: è la salute dell’uomo l’unico criterio per valutare il superamento della tollerabilità.
 

–     Il punto di equilibrio della scelta sta nel valutare con attenzione ciò che sta nei due piatti della bilancia (“esigenze della produzione con le ragioni della proprietà”) che portano, rispettivamente, i “pesi” della salute e dell’ambiente (artt. 9 e 32 Cost.) da un lato e della libertà dell’iniziativa economica (art. 42 Cost.) dall’altro. Se ci riflettiamo per un solo istante è di tutta evidenza che quando accade che produzione e ambiente si incontrano, quando si raggiunge il punto di equilibrio, lì si “realizza” (si concretizza) lo sviluppo sostenibile.
 

9.2. L’art. 674 cod. pen. sul getto pericoloso di cose

La giurisprudenza in materia di tutela dalle emissioni inquinanti si è avvalsa anche dell’art. 674 Cod. pen. soprattutto allo scopo di “sfruttare” una norma che avesse un apparato sanzionatorio di carattere penale.
 

La norma dispone che:
“Chiunque getta o versa, in un luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o di altri uso, cose atte a offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero, nei casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori o di fumo, atti a cagionare tali effetti, è punito con l’arresto fino ad un mese o con l’ammenda fino a lire quattrocentomila”.
 

L’inciso “nei casi non consentiti dalla legge”, prevedendo la possibilità di deroghe al generale divieto sancito nella prima parte dell’articolo, dà la possibilità di poterlo utilizzare anche nel caso di esercizio di attività industriali che, pur autorizzate, producono molestie eccedenti i limiti della tollerabilità ed eliminabili con accorgimenti tecnici opportuni. Questa particolare utilizzazione giurisprudenziale dell’art. 674 Cod. pen., iniziata già prima del 1966, è continuata fino ad oggi.
 

Relativamente alle più recenti applicazioni dell’art. 674 Cod. pen. si ribadisce che può ormai considerarsi jus receptum la sua possibilità applicativa anche riguardo a quelle attività industriali che, pur autorizzate, producono molestie eccedenti i limiti della tollerabilità ed eliminabili con opportuni accorgimenti tecnici[9].
 

L’aspetto più interessante e utile di questa norma è la sua potenziale applicabilità in concorso con la legislazione speciale. A tal proposito, sin dal 1985, la Corte di Cassazione penale (n. 6249/85) è stata estremamente chiara puntualizzando che “è pienamente configurabile il concorso tra il reato di cui all’art. 674 Cod. pen. (getto pericoloso di cose) e quello previsto dall’art. 20 della Legge 13 luglio 1996, n. 615 (c.d. legge antismog), in quanto esiste una compatibilità fra le norme sopra indicate”.
 

Infatti “la normativa contro l’inquinamento atmosferico ha per finalità la protezione della risorsa-aria come bene giuridico autonomo e, solo in via mediata, la generalità dei soggetti che subiscono le conseguenze del degrado qualitativo dell’aria che respirano.
 

Ne consegue che per il configurarsi della responsabilità penale a carico dei titolari delle industrie che comportino, a causa delle loro lavorazioni, lo sprigionarsi di gas, fumi, odori, polveri e rumori, non è indispensabile il requisito della tossicità di tali emanazioni, essendo sufficiente una loro generica nocività, ossia un pregiudizio di qualsiasi specie”.
 

Questa importantissima pronuncia giungeva altresì ad affermare che “è soggetto del reato previsto dall’art. 674 Cod. pen. il titolare di un’industria dalla quale si immettono nell’aria, colposamente, polveri che, respirate, possono produrre molestie e danno alle persone stesse, indipendentemente dal rilascio della licenza di esercizio della fabbrica”.
 

Pur con qualche limitatissima eccezione anche la dottrina è tendenzialmente uniforme nel considerare ammissibile tale compatibilità[10].
 

Utilissima, poi, in termini di applicazione concreta, è la constatazione per cui la fattispecie di cui all’art. 674 Cod. pen. ha natura di reato di pericolo e di reato istantaneo per cui non solo è sufficiente, per la dichiarazione di responsa-bilità, che i fumi siano idonei a produrre almeno uno degli effetti prospettati nel disposto di legge, non essendo altresì necessario provare che essi si siano verificati[11], ma non è nemmeno richiesta la ripetizione di più atti, bastando che l’emissione di gas, vapori, fumo si verifichi una sola volta[12].
 

È dunque da ritenere che per la sussistenza della contravvenzione di cui all’art. 674 Cod. pen. non sia necessario che le emissioni siano vietate da speciali norme giuridiche, essendo sufficiente che esse superino il limite della normale tollerabilità, valicato il quale le emissioni stesse diventano moleste con conseguente pericolo per la salute pubblica, la cui tutela costituisce la ratio della norma incriminatrice.
 

Invero, questo rapporto con il concetto di normale tollerabilità ex art. 844 cod. civ. non è sempre stato analizzato univocamente dalla Cassazione, tanto che Cass. pen. 21 marzo 1998, n. 3531, è giunta persino ad affermare che “in tema di getto pericoloso di cose i criteri della normale tollerabilità e della priorità d’uso non possono essere utilizzati, poiché attengono ai rapporti di natura civilistica.
 

In materia penale l’osservanza del precetto non può essere piegata alle esigenze individuali, ma va considerata in riferimento al rigoroso adempimento del dettato normativo. La fattispecie tipica configura un’ipotesi di reato di pericolo, rappresentato dall’idoneità potenziale della cosa versata a molestare o imbrattare le persone in modo percepibile anche se minimo”.
 

Ma come si può accertare, allora, che si tratti di emissioni intollerabili ex art. 674, Cod. pen.?
 

È importante notare che già da tempo la Cassazione è giunta a puntualizzare che in tema di getto o emissioni pericolose, laddove trattandosi di odori manchi la possibilità di accertare obiettivamente, con adeguati strumenti, l’intensità delle emissioni, il giudizio sull’esistenza e sulla non tollerabilità delle emissioni stesse ben può basarsi sulle dichiarazioni dei testi[13], soprattutto se si tratta di persone a diretta conoscenza dei fatti, come i vicini, o particolarmente qualificate, come gli agenti di polizia e gli organi di controllo delle Asl.
 

Ove risulti l’intollerabilità, non rileva, al fine di escludere l’eventuale adozione di tecnologie dirette a limitare le emissioni, essendo evidente che non sono state idonee o sufficienti ad eliminare l’evento che la normativa intende evitare e sanziona.
 

Da ultimo si segnala la presenza anche di recenti sentenze della Cassazione Penale Sez. III che sembrano tra loro contrastanti e sicuramente non contribuiscono ad avere sempre una interpretazione univoca dell’art. 674 c.p. quando ci si trovi di fronte a casistiche riguardanti attività autorizzate e precisi limiti di emissione:
 

Sentenza n. 15734 del 15 febbraio 2009, per cui: “la contravvenzione di ad all’art. 674 cod. pen. è integrabile indipendentemente dal superamento dei valori limite di emissione eventualmente stabiliti dalla legge, in quanto anche un’attività produttiva di carattere industriale autorizzata può procurare molestie alle persone, per la mancata attuazione dei possibili accorgimenti tecnici, atteso che il reato de quo mira a tutelare la salute e l’incolumità delle persone indipendentemente dall’osservanza o meno di standards fissati per la prevenzione dell’inquinamento atmosferico”;
 

Sentenza 13 luglio 2011, n. 37495 secondo la quale “Il reato di getto pericoloso di cose non è configurabile nel caso in cui le emissioni provengano da un’attività regolarmente autorizzata o da un’attività prevista e disciplinata da atti normativi speciali, e siano contenute nei limiti previsti dalle leggi di settore o dagli specifici provvedimenti amministrativi che le riguardano, il cui rispetto implica una presunzione di legittimità del comportamento”. (Nella motivazione è stato ritenuto che “all’inciso – nei casi non consentiti dalla legge – deve riconoscersi un valore rigido e decisivo, tale da costituire una sorta di spartiacque tra il versante dell’illecito penale, da un lato, e dell’illecito civile, dall’altro” contrariamente ad altre recenti pronunce);
 

Sentenza 27 febbraio 2012 n. 7605 secondo cui “In tema di getto pericoloso di cose di cui all’art. 674 c.p. la responsabilità dell’agente sussiste a prescindere dal superamento o non dei limiti di emissione in quanto egli è, comunque, tenuto ad adottare tutte le cautele necessarie per evitare fuoriuscite di gas, di vapori o di fumo atti a imbrattare o molestare le persone. (Nel caso di specie il titolare di un panificio assume la penale responsabilità per tutti i comportamenti penalmente rilevanti che gli sono addebitabili, in quanto non aveva fatto nulla per reprimere o limitate le emissioni di fuliggine oleosa prodotta quotidianamente dal suo esercizio e dette emissioni, per durata, intensità e diffusione, violavano la disposizione di legge in esame)”.
 

Commento tratto da:Diritto e gestione dell’ambiente – II ed. di Amedeo Postiglione e Stefano Maglia, edizione Irnerio Editore.
 
 


 

[1] Per un’ampia disamina sul punto v. MAGLIA, Diritto ambientale, 2011, pp. 257, ss.
 

[2] L’art. 268 del D.L.vo 152/06 alla lett. b) del comma 1 definisce emissione “qualsiasi sostanza solida, liquida o gassosa introdotta nell’atmosfera che possa causare inquinamento atmosferico e, per le attività di cui all’articolo 275, qualsiasi scarico di COV nell’ambiente”.
 

[3] Per A. MAZZOLA, Le immissioni, Giuffrè, 2004, p. 2: “Le emissioni da sé non arrecano nocumento ad alcuno. Il nocumento si può avere quando esse divengono immissioni, entrando nella sfera individuale di una persona fisica, ed in particolare quando all’interno di questa sfera vengono avvertite come non tollerabili o risultino tali. Si tratta quindi di comprendere con quali criteri la persona fisica abbia il potere di reagire nei confronti del soggetto che provoca le immissioni e soprattutto in quale modo possa esercitare tale potere”.
 

[4] In argomento si veda M. MACCARONE, Le immissioni, Ed. Giuffrè.
 

[5] Cass. civ. 15 dicembre 1975, n. 4124.
 

[6] Trib. Milano 7 gennaio 1988, in Arch. Loc. 1989, 538.
 

[7] Trib. Milano 17 giugno 1981.
 

[8] App. Milano 18 settembre 1990.
 

[9] Sul punto si veda, a contraris, Cass. Pen, sez. III, 1 ottobre 2008, n. 37282: “Al fine di configurare il reato di cui all’art. 674 c.p. nel caso di un’attività regolarmente autorizzata che produca emissioni moleste, occorre accertare il superamento dei limiti legali di tollerabilità; accertamento che, al contrario, non si rende necessario nei casi di attività non autorizzate, essendo sufficiente in tali casi, per l’integrazione del reato, la semplice idoneità delle emissioni a creare molestia alle persone (Fattispecie di emissioni in atmosfera, sotto specie di dispersione nell’ambiente di fibre di amianto, conseguenza del negligente abbandono agli agenti atmosferici di capannoni industriali contenenti amianto).
 

[10] V., POSTIGLIONE, Verso un diritto…, cit., 197; FUZIO, L’art. 674 Cod. pen. e la rilevanza di limiti della legislazione speciale antismog, in Giur. di merito 1983, 667; LUCCHESE, Rapporti fra l’art. 674 Cod. pen. e la disciplina “antismog”, in Giust. pen. 1981, II, 438 e SATURNINO, L’art. 674 Cod. pen. e l’inquinamento atmosferico di origine industriale, in Giur. di merito 1981, 454.
 

[11] V., fra gli altri, Pret. pen. Genova, 4 giugno 1974, imp. Canadesi, in Foro it. 1974, II, 383.
 

[12] V. Pret. pen. Livorno, 3 maggio 1974, imp. Cesarei, in Foro it. 1974, II, 418.
 

[13] Si veda Cass. III Pen., 13 maggio 2008, n. 19206, sopra riportata.
 

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