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L’assemblea per l'ambiente delle N.U.: una novità per la governance globale dell'ambiente

(di Amedeo Postiglione)

Categoria: Sviluppo sostenibile

1.In occasione del Consiglio Direttivo dell’UNEP( Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente),tenutosi a Nairobi in Kenya dal 18 al 22 febbraio 2013, è stata istituita l’Assemblea per l’Ambiente delle Nazioni Unite.
2.Si tratta di un evento importante per l’ambiente in sede internazionale, di notevole rilevanza politica,perché il Consiglio direttivo dell’UNEP(composto finora di 58 rappresentanti di Stati dei vari Continenti) è stato sostituito direttamente da un organismo universale nuovo ,denominato Assemblea per l’Ambiente delle N.U (UNEA),costituita da tutti gli Stati del mondo.
3.Questo nuovo organismo si riunirà ogni due anni,assicurando all’UNEP una base politica più forte  ed un maggiore ruolo rappresentativo,nonché un supporto finanziario più adeguato.
In tal modo l’UNEP potrà assumere, si spera, le decisioni strategiche necessarie in relazione all’aggravarsi della crisi ecologica globale.
4.L’approvazione di questa riforma da parte dell’Assemblea Generale delle N.U. appare sicura, sia perché la decisione a Nairobi è stata assunta dai rappresentanti di un gran numero di Governi (presenti per il 40° anniversario dell’UNEP), sia perché essa costituisce adempimento di una delle opzioni decise nella Conferenza Rio+20 del giugno 2012.
5.E’ utile  ricordare che quest’ultima Conferenza Internazionale ONU sull’ambiente ,ha adottato un Documento comune denominato “The Future we want”.
Tale documento ,incentrato soprattutto sulla promozione di una Green Economy,non ha ignorato il tema delle riforme istituzionali,necessarie per uno sviluppo davvero sostenibile,anzi,almeno in via di principio,ha riconosciuto l’importanza di una forte governance a tutti i livelli ,compreso quello globale.
6.Purtroppo,in termini pratici, questa aspirazione non si è tradotta in fatti concreti,come rilevato da più parti.
La dichiarata necessità di una forte governance a livello globale non si è tradotta in scelte politiche di rilievo,sia a livello esecutivo che giudiziario.
I principi di integrazione, coerenza, effettività, democraticità, trasparenza, responsabilità economicità,socialità di una vera politica ambientale globale , rispettosa degli equilibri della natura ( e soprattutto del principio supremo della sostenibilità della vita sulla Terra) sono certo importanti e corrispondono a finalità condivise , ma richiedono di essere tradotti in regole giuridiche più precise sul modo e sugli strumenti da utilizzare per integrare tra loro sostenibilità economica,sostenibilità sociale e sostenibilità ambientale, considerati i tre pilastri della green economy.
Su questo il Documento offre solo alcune utili indicazioni generali (nei punti da 25 a 42)alle politiche nazionali, senza un chiaro quadro di riferimento internazionale.
Ritornando al tema delle riforme istituzionali,va sottolineato che nel citato Documento Rio+20 viene riconosciuto « il ruolo centrale dell’Assemblea Generale come il più alto organismo di decisione politica ».
Se dunque,è stata creata una Assemblea per l’Ambiente delle N.U.,in seno all’UNEP , rappresentativa di tutti gli Stati , certamente questa Assemblea avrà un peso politico in tema di ambiente analogo a quello dell’Assemblea Generale dell N.U.
Rimane la competenza dell’Assemblea Generale ONU in tema di pace e sicurezza, diritti umani, bilancio,ecc,ma deve riconoscersi che il Forum Mondiale dei Governi per l’ambinete creato a Nairobi consentirà al modello delle N.U una valutazione più unitaria ed autorevole per l’ambiente ed una più alta responsabilità.
8. Per avere un’idea più esatta del ruolo dell’UNEP, attraverso il nuovo organismo, non potrà trascurarsi una constatazione precisa: l’interesse economico e sociale è assicurato in seno all’ONU da due organismi: (uno già esistente ECOSOC, l’altro cioè la Commissione per lo sviluppo sostenibile,ora sostituita da un Forum politico di alto livello denominato Consiglio per lo sviluppo sostenibile con competenze da precisare ulteriormente).
Lo sviluppo sostenibile, dunque , in seno alle N.U. non ha un unico ente di riferimento istituzionale.
9.Va anche considerato il ruolo economico svolto da un altro ente,non toccato dalle recenti riforme, cioè il Programma per lo sviluppo delle N.U.,(UNDP creato nel 1965), con il compito di amministrare e cooordinare l’assistenza tecnica e finanziaria ai Paesi in via di sviluppo.
 L’UNDP si avvale per l’assistenza finanziaria della collaborazione del GEF( Global Environment Facility).
Questi organismi sopraindicati a carattere economico incidono indirettamente sulla Governance anche ambientale.
10. Sul problema della riforma della governance ambientale di tipo amministrativo, il Documento di Rio + 20 non sceglieva una unica soluzione, ma apriva a due possibilità come è reso evidente dal testo che segue:
51. Siamo d’accordo a rafforzare la capacità di UNEP di adempiere al proprio mandato, stabilendo l’appartenenza universale nel suo Consiglio direttivo e sollecitare ad aumentare in modo significativo la propria base finanziaria per rafforzare il coordinamento delle politiche e migliorare le modalità di attuazione.
OPPURE
51 alt. Decidiamo di istituire un’agenzia specializzata delle Nazioni Unite per l’ambiente con partecipazione universale del suo Consiglio direttivo a, basata sull’UNEP, con un mandato aggiornato e rafforzato, sostenuta da contributi finanziari stabili, adeguati e affidabili ed che operi in condizioni di parità con le altre agenzie specializzate delle Nazioni Unite . Questa agenzia, con sede a Nairobi, dovrebbe collaborare strettamente con le altre agenzie specializzate.
11.La prima opzione è stata quella seguita a Nairobi nel febbraio 2013, nel senso di un rafforzamento dell’UNEP quale esso è (cioè un Programma e non un Ente) attraverso alcuni strumenti:

– uno attinente alla struttura decisionale;

– un altro attinente ad un aumento della base finanziaria;

– un altro ancora attinente al rafforzamento della partecipazione della società civile nelle fasi di      dibattito e negoziato.

 12. E’ stata scartata la seconda possibilità, cioè la istituzione di una Agenzia specializzata delle N.U. per l’Ambiente, caratterizzata da :

 -un nuovo e preciso mandato o statuto necessario per il nuovo Ente;

 -una base economica stabile;

 -una condizione di parità con altre Agenzie specializzate delle N.U per una cooperazione efficace.

 Come è noto, questa seconda soluzione era stata patrocinata fin dal lontano 2002 da vari Governi europei (soprattutto la Francia di Chirac) ed era stata formalmente accolta dall’UE ( Parlamento e Commissione) in vista di Rio + 20.
Non vi è stato il necessario consenso politico per l’opposizione di importanti Paesi come USA,Russia,Cina,India (che sono tra i principali produttori di CO2) che vogliono controllare politicamente la fase di evoluzione e transizione dei processi economici ed energetici mondiali, senza deleghe ad Agenzie o Enti internazionali ambientali, aventi una propria autonomia istituzionale.
Va bene in questa logica un organismo promozionale e di generico coordinamento, sia pure con un maggior peso politico all’interno, ma non un organismo autonomo esecutivo e di controllo.
La strada prescelta, dunque, sembra lasciare impregiudicata la prerogativa dei Governi, di approvare o meno le decisioni finali che saranno adottate dall’UNEA, secondo l’opinione di una nota informativa dello stesso Ministro dell’Ambiente italiano (che non appare del fatto condivisibile)
13. Se questa interpretazione è realistica, la fase di istituzionalizzazione per l’ambiente globale è solo rinviata, dovendosi dare priorità ora  alla crisi economica in corso, e ad una difficile transizione verso la Green Economy.
Non si vuole certo svalutare la riforma dell’UNEP appena realizzata, ma solo sottolineare che essa va inquadrata nel quadro più ampio della riforma di tutte le istituzioni ONU per lo sviluppo sostenibile.
L’ Assemblea per l’Ambiente delle N.U. è un segnale importante e positivo ma solo un punto di partenza.
Essa evoca non solo a livello di immagine ma nella percezione interiore motivi di speranza e fiducia per l’avvenire ed in questo senso va salutata con favore.
14. Il concetto di governance per un problema globale come l’ambiente, implica una valutazione e gestione unitaria di tutti i soggetti coinvolti.
Occorrono scelte responsabili comuni soprattutto se si deve credere alla verità e correttezza di alcuni Rapporti scientifici ufficiali delle stesse N.U. in tema di ozonosfera, clima , biodiversità, crisi dell’acqua, desertificazione, sostanze chimiche tra cui mercurio, etc.
Il coordinamento è importante ma non sufficiente allorchè la situazione esige scelte precise.
Se ad esempio è vero che il clima terrestre sta mutando (e lo certifica l’ONU) è in pericolo potenziale la stessa sostenibilità della vita terrestre e non solo quello che noi chiamiamo sviluppo sostenibile.
La governance deve essere finalizzata a questo obiettivo primario, di cui non vi è traccia nella riforma UNEP appena realizzata, sicchè il modello di controllo e gestione deve essere adeguato e proporzionato.
15. Bisogna riconoscere che il tema ambientale è emerso nella sua drammatica attualità dopo che nel 1944 a Bretton Woods furono creati due grandi  enti specificamente economici (Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale) destinati a regolare ed equilibrare i meccanismi economici, dopo la grande depressione indotta dalla seconda guerra mondiale.
Il tema ambientale non era ancora sorto neppure nel 1947, allorchè fu istituito il GATT (poi confluito nel WTO nel 1995), per regolare i meccanismi del commercio internazionale.
Questi organismi, con il loro enorme peso sull’ambiente, non possono rimanere esterni ad una vera governance globale dell’ambiente, anche se operano formalmente fuori della struttura delle N.U..
L’attuale crisi economica impone la necessità di una riforma con nuove regole ed uno sforzo di istituzionalizzazione che recepisca il valore autonomo e prioritario dell’ambiente.
16.La Comunità internazionale nel 1945 all’epoca della istituzione delle N.U. contava solo 49 Stati mentre ora sono 203. Si sono moltiplicate le Organizzazioni internazionali , che in parte si occupano anche di ambiente e che sono circa 150.
La governance ambientale esige un forte coordinamento e soprattutto una razionalizzazione, secondo criteri comuni condivisi.
Tenterà questo sforzo la nuova Assemblea per l’Ambiente delle N.U. o si limiterà  solo ad un più diretto coinvolgimento burocratico dei Ministri dell’Ambiente nazionali nel processo decisionale dell’UNEA?
17. Il ruolo dell’individuo e delle formazioni sociali, costituisce un’assoluta novità nel diritto internazionale, dopo la seconda guerra mondiale.
Quale spazio offrirà l’Assemblea per l’Ambiente delle N.U., appena creata, a “questa novita’”?
18. Si riconosce ormai da tutti:

 – che esiste un grave deficit di effettività del diritto internazionale dell’ambiente;

 – che si moltiplicano i conflitti relativi al danno ambientale transfrontaliero, anche nelle aree fuori dalla giurisdizione dei singoli Paesi;

  -che i conflitti più gravi riguardano ormai l’uso delle risorse;

  -che effettivamente alcune crisi globali come quelle sul clima , l’acqua, la biodiversità, non possono essere sottovalutate;

  -che le future generazioni esigono una tutela oggi;

  -che la giurisdizione esistente è sostanzialmente arbitrale, cioè affidata alla sottoposizione volontaria degli Stati coinvolti;

  -che l’accesso alla giustizia in sede internazionale è chiuso rispetto alle Organizzazioni internazionali, alle persone ed alle ONG della società civile.

 Come la nuova Assemblea per l’Ambiente delle N.U. vorrà valutare politicamente questi dati della realtà?
Ritiene l’UNEA che il Progetto di una vera Corte Internazionale per l’Ambiente non sia davvero una priorità internazionale politica ed istituzionale necessari per una vera governance globale dell’ambiente?
Rientra nei compiti non burocratici dell’UNEA avanzare proposte in questa direzione?
La creazione di questa Istituzione, già in qualche modo anticipata da Tribunali specializzati per l’ambiente in parecchi Paesi, appare necessaria e urgente se si guarda alla sostanza del concetto di giurisdizione: quella attuale davanti alla, pur benemerita, Corte Internazionale di Giustizia è meramente interstatuale e facoltativa, oltre che preclusa alle stesse Organizzazioni internazionali ed alla società civile, sicchè non appare adeguata alle esigenze ambientali globali.
Spiace davvero constatare che il Documento dei Governi adottato a Rio + 20 non faccia riferimento alcuno a questi problemi ed alla necessità di una Corte Internazionale per l’Ambiente.
Il riferimento ad un Ombudsman o Alto Commissario per le generazioni future,oltre che vecchio, appare davvero fuorviante ed improprio perché le generazioni future sono un problema grave e serio e  domandano oggi una  giurisdizione internazionale per l’ambiente.

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