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L'azione di classe a disposizione del cittadino/consumatore quale nuovo strumento per la tutela dell'ambiente. Prospettive di analisi e sviluppo

(di Cristian Rovito)

Categoria: Danno ambientale

L’azione di classe quale nuovo strumento per la tutela dell’ambiente
Le Regioni, province autonome e enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche e giuridiche che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento per l’adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino previste dalla parte VI, ex art. 309 del Codice dell’ambiente, rubricato “richiesta di intervento statale”, sono state inserite all’interno dell’area degli interventori procedimentali.
Le associazioni ambientaliste, in forza dei nuovi dettati normativi potranno agire non già avverso il danno ambientale stricto sensu, bensì a fronte del solo nocumento derivante dall’attivazione tardiva del Ministro in sede di adozione delle misure contenute nella parte VI^ del Codice dell’ambiente, cioè specificatamente a fronte della mancata adozione delle misure di prevenzione, precauzione e di contenimento del danno[1].
La linea codicistica del 2006 sembra recuperare una rete di contenimento nella clausola generale del danno ambientale. L’art. 300, prevede infatti una definizione di danno ambientale che purtuttavia apparendo vaga e generica dà la possibilità di affermare che i poteri spettanti alle associazioni possono essere esercitati in qualsiasi ipotesi di danno all’ambiente[2]. A questo si aggiunge l’accentramento della tutela del danno ambientale introdotto con il D. lgs 152/’06, il quale, sistematicamente intendendo, avrebbe eluso il passaggio ad un’unità – differenziazione, sotteso al principio di sussidiarietà verticale/istituzionale/territoriale.
In tal senso è opportuno ricordare che nella relazione di accompagnamento al codice, veniva evidenziato che «tutte le figure pubbliche e associative diverse dallo Stato vengono rese destinatarie soltanto di un compito di immediata segnalazione dell’esistenza del danno ambientale al Ministero (…) e, di contro, sono state dotate di una specifica pretesa verso il Ministero stesso avente ad oggetto l’intervento immediato in sede di prevenzione o di risarcimento del danno, non senza trascurare l’ipotesi di una reazione giurisdizionale contro l’illegittimo silenzio – inerzia degli uffici del Ministero».
In seguito all’abrogazione del comma 3 dell’art. 9 del Testo unico degli Enti locali, alle associazioni riconosciute è stato impedito di proporre quelle azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario che spettino al Comune e alla Provincia a seguito di danno ambientale. E’ rimasto tuttavia in vigore il comma 5 dell’art. 18 l. 349/86 talché è stata mantenuta a favore delle associazioni la facoltà di ricorrere alla giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi adottati nella materia ambientale, sia a livello ministeriale, sia da altre amministrazioni diverse dal Ministero.
Aprendo ora una riflessione su quanto appena asserito, in continuità con il fil rouge finora seguito dall’intervento del legislatore in materia di risarcibilità del danno ambientale, è possibile constatare che molte delle indicazioni provenienti da livelli politico – legislativi sovraordinati sono state puntualmente disattese.
Le restrizioni qualitative rispetto agli strumenti di garanzia introdotti «hanno costituito un vero e proprio vulnus in sede di definizione di un livello di tutela effettiva per la salvaguardia dell’ambiente[3]».
In effetti, non può non ricordarsi l’orientamento delle SS.UU. della Corte di Cassazione sulla questione degli interessi diffusi/interessi collettivi. Il giudice di legittimità ha infatti specificato come «l’esclusione dell’accesso dei singoli alla tutela giudiziale appare giustificata dall’esigenza di evitare che una pluralità infinita di interessi identici sia richiesta con un numero indeterminato di iniziative individuali seriali miranti agli stessi effetti, con inutile aggravio del sistema giudiziario e conseguente dispersione di una risorsa pubblica; e con frustrazione, inoltre, dell’effetto di incentivazione dell’aggregazione spontanea di più individuai in un gruppo esponenziale, il che soprattutto in sistemi cui è ignota la tutela dei diritti individuali omogenei da parte dei singoli, tipica, invece, delle class actions, nelle quali il costo del processo non è però sopportato in proprio dall’attore (Cass. civ., SS. UU., 28 marzo 2006, n. 7046)».
Iniziando ora un nuovo approccio alle questioni evidenziate, occorre partire dalla constatazione che sul piano dell’innovazione giuridica hanno iniziato ad affacciarsi sul panorama della tutela ambientale nuovi istituti, tra i quali si è fatta progressivamente strada la class action.
Il Codice del Consumo di cui al D. lgs 206/2005, modificato dalla l. 99/2009, attraverso l’art. 140-bis, ha introdotto nell’ordinamento italiano l’istituto dell’azione collettiva risarcitoria o più notoriamente class action.
Per ciò che attiene la materia più strettamente inerente alla tutela dell’ambiente, significativo è stato l’intervento, rispetto alla citata class action, con cui è stato introdotto il rito speciale del ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, noto come «azione di classe amministrativa», disciplinata dal D. lgs 20 dicembre 2009, n. 198. Benché si sia registrata una fugace comparsa nella bozza del codice del procedimento amministrativo, non è poi entrata a far parte del testo definitivo.
Nell’ambito della tutela ambientale, nell’art. 1, comma 1 («Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di  un  servizio,  i  titolari  di  interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di  utenti  e consumatori possono agire in giudizio, con le modalità stabilite nel presente decreto, nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, se  derivi  una  lesione  diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini (…)», il decreto prevede che la legittimazione debba essere riconosciuta ai portatori di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori, condizionatamente all’essere la lesione diretta, concreta ed attuale; mentre al successivo comma 4, estende la legittimazione ad associazioni e comitati («Ricorrendo i presupposti di cui al comma  1,  il  ricorso  può essere proposto anche da  associazioni  o  comitati  a  tutela  degli interessi dei  propri  associati,  appartenenti  alla  pluralità  di utenti e consumatori di cui al comma 1»).
Prima della sua entrata in vigore, ma in effetti anche dopo l’entrata in vigore, è emersa la necessità di un’indagine sulla natura giuridica dell’interesse sottostante alle disposizioni appena enunciate. Tra l’altro, tanto la legge delega, quanto la bozza di decreto delegato sottoposto al consulto del Consiglio di Stato (Cons. Stato in sede consultiva, adunanza del 9.6.2009, n. 1943/09), facevano un riferimento alla «lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori». Esprimendosi in merito al decreto introduttivo dell’azione di classe, il Supremo consesso giurisdizionale ha provveduto ad una qualificazione dei contenuti della situazione di titolarità difesa in giudizio in termini interesse diffuso, sostenendo in proposito che «l’interesse tutelato dalla class action pubblica non coincide esattamente con l’interesse diffuso, rispetto al quale può vantare una maggiore specificità relativamente al requisito soggettivo, in quanto si tratta di situazione soggettiva riferibile non all’intera collettività indistintamente, ma ad una particolare categoria; quella degli utenti e dei consumatori[4]».
La fattispecie astratta contenuta nella norma si caratterizza per il fatto che «l’evento lesivo deve palesarsi nei termini di un mal funzionamento della macchina amministrativa foriero di conseguenze valutabili in una prospettiva plurioffensiva della condotta, che interessi un interesse legittimo isoforme oggettivamente rilevante per una pluralità di soggetti[5]». Tale conformazione appare ben circoscrivile nel perimetro normativo concentrico sull’interesse ambientale.
Il principio di sussidiarietà orizzontale, ampiamente riconosciuto nell’attività di trasfusione dei principi comunitari (e non solo) in materia di accesso alla giustizia (terzo pilastro della Convenzione Aarhus) per Giglioni[6], nell’ordinamento nazionale ha permesso che sotto l’aspetto sociale «gli eventuali conflitti che insorgessero nel corso della relazione cui esso ha dato vita possono legittimare azioni giurisprudenziali promosse da cittadini, singoli o associati, anche laddove questi non trovino in norme positive derogatorie il diritto alla legittimazione processuale e gli interessi invocati a tutela siano quelli della collettività indistinta». Per Cintioli[7] si tratta di «un allargamento (…) motivato, o sostanzialmente giustificato, per il tipo di diritti e valori che si collegavano con l’azione e col controllo giudiziale (…) la tutela dell’ambiente e la protezione degli individui dalla società del rischio».
L’implementazione che si è registrata con gli interventi della richiamata ed autorevole dottrina, ha però incontrato degli ostacoli per quanto concerne le prerogative riconosciute alla platea dei soggetti legittimati, i quali sono assegnatari della possibilità di agire in via ordinaria limitatamente alla violazione delle disposizioni di cui alla parte VI^ del D. lgs 152/’06 e ss. mm. e ii.. Limitazione che ha subito un ridimensionamento con l’introduzione dell’azione collettiva amministrativa per la quale non rileva la dimensione contenutistica attribuita al danno ambientale.
Ricorrere pertanto alla class action pubblica per tutelare l’ambiente è una procedura pertinente alla natura del giudizio attivabile, dando la possibilità di ridurre il gap funzionale a favore dei titolari di interessi diffusi, così favorendo nel contempo quella che Trentini individua come «una sorta di espansione della responsabilità delle amministrazioni[8]».
In termini di risorse strumentali, finanziarie ed umane, ed in ragione dei suoi compiti, il giudice amministrativo, potrà disporre il ripristino del corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, in relazione alle concrete disponibilità delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici.
Con la class action quindi, i soggetti lesi possono ottenere la «rimozione dell’eventuale disfunzione» con la possibilità di portare a galla una tipologia di accertamento che, superato il sindacato volto all’accertamento della rispondenza e conformità alla legge, muove verso un vaglio della correttezza. Ed è questo passaggio controllante che consente un diverso apprezzamento del giudice, ampliandone i poteri circa la determinazione del corretto svolgimento della funzione o del corretto svolgimento del servizio.

Le denunce e le osservazioni dell’art. 309 del Codice dell’ambiente
L’art. 309 del D. lgs 152/’06 rubricato “Richiesta d’intervento statale”, con la disposizione di cui al comma 1 ha stabilito che «Le regioni, le province autonome e gli enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante (…) possono presentare al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, depositandole presso le Prefetture – Uffici territoriali del Governo, denunce e osservazioni, corredate da documenti ed informazioni, concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale e chiedere l’intervento statale a tutela dell’ambiente a norma della parte sesta del presente decreto».
Si tratta come è facilmente intuibile della possibilità di avviare un procedimento destinato a chiudersi con una decisione motivata di accoglimento o di rigetto e può legittimare il ricorso avverso il silenzio serbato dal Ministero, con la previsione della eventuale richiesta di risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino.
Il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio ha ex lege (comma 3 dell’art. 309: «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio valuta le richieste di intervento e le osservazioni ad esse allegate afferenti casi di danno o di minaccia di danno ambientale e informa senza dilazione i soggetti richiedenti dei provvedimenti assunti al riguardo») l’obbligo valutare le richieste di intervento e le osservazioni ad esse allegate, il che sta ad individuare un primo vaglio della questione di cui il dicastero è investito, per poi successivamente assumere ogni doverosa e vincolata azione di precauzione, prevenzione e recupero. In questo modo, il legislatore ha voluto distinguere i due momenti allo scopo di evidenziare opportunamente lo schema da seguire in caso di denunce od osservazioni presentate dagli enti e soggetti supra elencati.

Riflessioni conclusive e sviluppi per il futuro
I diversi passaggi compiuti dal legislatore nel trasmigrare il danno ambientale dal campo degli illeciti contabili, sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti, a quello degli illeciti civili, sottoposti alla giurisdizione del Giudice ordinario (Civile, ma anche penale), passando per la qualificazione di illecito amministrativo, rientrante, invece, nella giurisdizione del competente Giudice Amministrativo, hanno determinato confusione, non solo in termini di sistematicità, ma anche di certezza del diritto.
Dall’originaria configurazione come illecito contabile ad oggi sono stati compiuti dei passi normativi al punto che nel Codice dell’ambiente è stata fatta propria la tesi del «danno ambientale pubblico collettivo» risarcito esclusivamente allo Stato, benché possa in quest’ottica ritenersi possibile un ritorno della Corte dei Conti.
Le strade percorribili dipendono a questo punto dalla considerazione che viene data al concetto di «interesse diffuso», se cioè lo si accetta quale «interesse alla protezione dell’ambiente», riconoscendo solo al soggetto pubblico la doppia protezione ordinanza-ingiunzione, azione in giudizio e lasciando a disposizione del privato e degli altri Enti uno strumento, ovvero quello di cui agli artt. 2043 e 2059 c.c., sicuramente importante, ma dotato indubitabilmente di una minore efficacia.
Orbene, l’ambiente non può non essere considerato un bene pubblico o di pertinenza dello Stato. Del resto, già la Corte dei Conti aveva in merito teorizzato, al punto che de iure condendo apparirebbe auspicabile un’espansione della giurisdizione anche per i danni causati all’ambiente da cittadini privati, essendo stato affermato dal Maddalena, tra l’altro, che la responsabilità per danno ambientale, quale danno alla collettività, ripudia discriminazioni tra soggetti che siano egualmente corresponsabili per la lesione di un interesse pubblico obiettivo. Questa linea interpretativa appare illuminante perché prevede le stesse conseguenze a carico di tutti i soggetti, siano essi dipendenti pubblici o privati cittadini, con l’ausilio della leva sulla comune responsabilità ambientale.
Si profila la proposta di affidare in via esclusiva al Pubblico ministero presso la Corte dei Conti questo “ampliamento di compiti” in materia di giudizio contabile, dopo aver superato l’osservazione secondo la quale l’attuale apparato processuale contabile non sarebbe adeguato alla prospettate esigenze di giustizia. Ad esse il legislatore ha risposto con l’introduzione di nuove norme[9], il che garantirebbe l’imparzialità dell’organo inquirente che vedrebbe la riconquista di ciò che ora è rimesso alla discrezionalità del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare. In tal modo, accanto alla garanzia dell’imparzialità, si darebbe sicurezza anche all’efficacia dell’azione di risarcimento del danno ambientale, trattandosi altresì di interessi permanenti e non disponibili[10].
Ad adiuvandum, non sarebbe azzardato quindi prospettare un affidamento dell’esercizio dell’azione di danno ambientale ad un soggetto che, subendo una necessaria mutatio legis, acquisisca maggiori competenze in virtù dell’evenienza di ritenerlo il soggetto inquirente più adeguato sotto molteplici profili. Mentre infatti ante abrogazione dell’art. 18 l. 349/86 aveva certamente un senso argomentare sui diritti riconosciuti agli Enti a percepire il riconosciuto risarcimento del danno ambientale, ora non avrebbe più ragione di esistere una questione di tal tenore ermeneutico essendo divenuto lo Stato l’unico titolare dell’azione e quindi il dominus chiamato a rappresentare ex lege l’interesse della collettività ovvero il diritto pubblico ambientale come lesione degli interessi della collettività.
In tempi di spending review, prodromica alle varie proposte di riforma della giustizia oggi disponibili sui banchi del Parlamento, non apparirebbe percorribile la prospettiva di concentrare l’azione in materia ambientale in un Pubblico ministero, prevendendo altresì, tenuto conto della previsione dell’art. 103 Cost., l’istituzione di un Tribunale Specializzato per l’ambiente, composto da giudici ordinari, amministrativi e contabili, competente sia in materia penale, sia di risarcimento del danno ambientale e di annullamento degli atti amministrativi lesivi degli interessi ambientali[11].
Tale innovazione costituirebbe un “precedente” tale da giustificare la richiesta di istituzione di altri giudici speciali, il che di primo acchito non è certamente conforme agli indirizzi politico – amministrativi che devono inevitabilmente fare i conti con le sempre più impellenti esigenze di bilancio.
Una possibile via d’uscita all’impasse creatasi, nell’intento non secondario di non far sembrare la riflessione de qua puramente ottativa, potrebbe essere, quanto meno come blocco di partenza” per la rotta che s’intende seguire, definire la situazione soggettiva prevalente che dovrebbe stare alla base di una tutela per danno ambientale.
A parere di chi scrive essa non potrebbe che rinvenirsi quanto meno nel riconoscimento del carattere della soggettività trattandosi del bene – ambiente ovvero del contesto nel quale ognuno è completamente ed inevitabilmente immerso, nel quale interagisce con gli altri simili secondo molteplici dinamiche, che non sono solo sociali, ma anche ecologiche, politiche, economiche e se si vuole anche etiche.
Nella regolamentazione di una così complessa materia, quale appunto quella del danno ambientale e del connesso risarcimento, non bisogna mai dimenticare la stretta simbiosi che lega l’uomo allo spazio, concepito secondo Simmel come «spazio riempito in un senso qualsiasi da un gruppo sociale come un’unità che esprime e sorregge l’unità di quel gruppo nello stesso modo in cui è sorretta da esso». In questo spazio esisterebbe una «forza generatrice dei luoghi[12]».
In questo quadro non bisogna tralasciare le indicazioni di Hans Jonas, il quale, con la sua «Teoria della responsabilità» fornisce degli spunti interessanti per un’ipotesi tutt’altro che peregrina qualora la si supportasse con la previsione di ulteriori e più sostanziali istituti giuridici, specie se poi accompagnata anche da un salto culturale. Tale opzione è quella di ritenere la funzione preventiva se non adeguatamente svolta, un parametro valutativo si fini della responsabilità.
Se si verificasse un danno ambientale, la responsabilità sarebbe di tutti i soggetti che non hanno operato per prevenirlo ossia «farsi carico delle proprie azioni e delle conseguenze sull’altro delle proprie azioni». Si evince sic et simpliciter uno smottamento semantico innestato sulla radice della responsabilità: dalla mera imputazione di un fatto, nel senso di responsabilità di qualcosa ex post facto, si giunge alla diversa accezione che allude al farsi carico delle proprie azioni, al cioè «preoccuparsi per» e quindi alla «cura per (responsabilità per qualcosa)».
Concludendo sempre con Jonas, la responsabilità per un altro essere, qualora venga riconosciuto come un dovere, si trasforma in apprensione nel momento in cui venga ad essere minacciata la sua vulnerabilità. Se poi l’altro essere si identifica con l’ambiente da lasciare alle generazioni future (principio dello sviluppo sostenibile), non v’è dubbio che un dovere di protezione dell’ambiente divenga una responsabilità di tutti i «cittadini del mondo» ai quali si potrebbe garantire un ulteriore diritto, utilizzare una green class action, che comporti chiarezza, dipani dubbi e sia utile a dare giustizia alle ingiustizie.

 

[1] G. Boccone, Responsabilità e risarcimento per danno ambientale, in l’Attualità del diritto (a cura di G. Cassano), RN, 2006, p. 125.

[2] A. Iacopino, La tutela dell’ambiente dalla legge 349/86 alla class action, in www.giustamm.it, p. 20.

[3] D. Siclari, Profili di diritto processuale amministrativo: class actions e tutela degli interessi collettivi e diffusi, in Op. cit. pp. 403 – 426.

[4] D. Zonno, Class action pubblica: nuove forme di tutela dell’interesse diffuso?, in Giur. Merito, 2010, 10, p. 2362.

[5] G. Veltri, Class action pubblica: prime riflessioni, in www.lexitalia.it.

[6] F. Giglioni, Il principio di sussidiarietà orizzontale si riferisce all’esercizio di potestà amministrative e non può incidere sui cardini della funzione giurisdizionale, in www.labsus.org.

[7] F. Cintioli, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, in www.giustamm.it.

[8] A. Trentini, La Class action pubblica. Riflessione in tema di azioni collettive, p.a. e istanze risarcitorie, in www.filodiritto.it

[9] In data 11.08.2016 il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente Matteo Renzi ha approvato, in esame definitivo, il decreto legislativo relativo al Codice di giustizia contabile adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124. Nel Codice, la cui delega ed i principi e criteri direttivi sono contenuti nell’art. 20 della L.124/2015 (delega Madia), sono racchiuse le disposizioni processuali di tutte le tipologie di giudizi che si svolgono davanti alla Corte dei conti, dai più noti giudizi di responsabilità erariale, ai giudizi di conto, a quelli sanzionatori e pensionistici.

[10] M. P. Gracca, Danno Ambientale, Op. cit.. p. 610.

[11] P. Maddalena, L’evoluzione della tutela ambientale e l’azione popolare prevista dall’art. 4 della legge 265/1999. Relazione tenuta alla seconda giornata internazionale dell’ambiente Roma, Corte di Cassazione, 6 ottobre 1999, L’autore precisa che la proposta non è nuova, poiché fu lanciata in un Convegno sul tema “Ambiente ed unità della giurisdizione”, promosso dal Centro elettronico della Corte di Cassazione e svoltosi a Latina dal 1 al 3 marzo 1985. Sarebbe forse il caso di riprenderla.

[12] G. Simmel, Sociologia (1908) trad. it. di G. Giordano, con intr. di A. Cavalli, Torino, 1988, pp. 523 – 529.

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