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L’inquadramento della figura del “gestore” in campo ambientale

(di Giulia Guagnini)

Categoria: Responsabilità ambientali

La figura del “gestore” in campo ambientale è stata recentemente oggetto della sentenza n. 48456 del 9 dicembre 2015, con cui la Sezione III Penale della Corte di Cassazione ha chiarito il ruolo del “gestore” nell’ambito della normativa sulle emissioni in atmosfera e che costituisce lo spunto per una più ampia riflessione sugli obblighi e le responsabilità propri di tale soggetto a livello ambientale.
La fattispecie, infatti, riguardava un impianto in possesso di autorizzazione provinciale, in relazione al quale il soggetto gestore non aveva osservato talune delle prescrizioni ivi contenute (mancata compilazione dei registri delle materie prime, assenza dei controlli di messa in regime, ecc.): costui è stato dunque condannato per il reato di cui all’art. 279, comma 2, D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152[1]. A tal proposito i giudici hanno osservato che “L’art. 279, comma 2, D.L.vo 3 aprile 2006, n. 152 sanziona alternativamente con l’arresto o l’ammenda, colui che, nell’esercizio di un impianto o di un’attività, viola i valori limite di emissione o le prescrizioni stabiliti dall’autorizzazione, dall’Allegato I alla Parte V del decreto, dai piani e dai programmi o dalla normativa di cui all’articolo 271 o le prescrizioni altrimenti imposte dall’autorità competente e … tale contravvenzione è un reato proprio riferibile al “gestore dell’attività” da cui provengono le emissioni, quale soggetto obbligato a richiedere l’autorizzazione ai sensi dell’art. 269 del citato d.lgs.”. La Suprema Corte osserva ulteriormente che “E’ infatti evidente che il soggetto titolare di un’impresa potenzialmente pericolosa assume una posizione di garanzia nei confronti dell’interesse collettivo alla tenuta dell’ambiente e deve perciò adottare tutte le misure che si rendano necessarie per evitare di mettere in pericolo il bene protetto”.
Si tratta di una sentenza significativa, in quanto attribuisce rilevanza al gestore di un’attività in quanto titolare di una “posizione di garanzia” a livello ambientale, e che – come già accennato – rappresenta un’occasione per meglio inquadrare e definire tale soggetto nell’ambito della stessa normativa ambientale.
A tal proposito è necessario rilevare che il concetto di “gestore” ricorre in più ambiti della disciplina ambientale, senza che ne venga fornita una definizione univoca.
Senza pretesa di completezza sul punto, occorre in primo luogo citare proprio la normativa in tema di emissioni in atmosfera, l’art. 268, comma 1, lett. n), D.L.vo n. 152/2006 definisce “gestore” come “la persona fisica o giuridica che ha potere decisionale circa l’installazione o l’esercizio dello stabilimento e che è responsabile dell’applicazione dei limiti e delle prescrizioni disciplinate nel presente decreto; per gli impianti di cui all’articolo 273 e per le attività di cui all’articolo 275 si applica la definizione prevista all’articolo 5, comma 1, lettera r-bis)”. Il gestore, tra l’altro, è tenuto a presentare la domanda di autorizzazione qualora intenda installare uno stabilimento nuovo, trasferire uno stabilimento da un luogo ad un altro oppure effettuare una modifica sostanziale dello stesso (v. art. 269, commi 2 e 8, D.L.vo n. 152/2006).
La succitata definizione rimanda, per talune tipologie di impianti, a quella contenuta di cui all’art. 5, comma 1, lett. r-bis), D.L.vo n. 152/2006 relativa all’AIA (Autorizzazione Integrata Ambientale), ove si legge che il “gestore” è “qualsiasi persona fisica o giuridica che detiene o gestisce, nella sua totalità o in parte, l’installazione o l’impianto oppure che dispone di un potere economico determinante sull’esercizio tecnico dei medesimi”. Anche in tal caso il gestore è destinatario di vari adempimenti individuati per legge, fra cui ad esempio quello di dare attuazione all’AIA (art. 29-decies, D.L.vo n. 152/2006); la modifica del soggetto gestore, si noti, deve essere oggetto di specifica comunicazione ai sensi dell’art. 29-nonies, comma 4, D.L.vo n. 152/2006. L’art. 29-quattuordecies, commi 7-10, D.L.vo n. 152/2006 prevede peraltro specifiche sanzioni amministrative proprio a carico del gestore che ometta di ottemperare a taluni dei propri obblighi documentali (es. mancata trasmissione dei dati relativi alle misurazioni delle emissioni).
Identica alla definizione fornita dall’art. 268 sopra richiamato in tema di emissioni in atmosfera è quella contenuta nel D.P.R. 13 marzo 2013, n. 59[2] sull’AUA (Autorizzazione Unica Ambientale), secondo la quale il “gestore” è “la persona fisica o giuridica che ha potere decisionale circa l’installazione o l’esercizio dello stabilimento e che è responsabile dell’applicazione dei limiti e delle prescrizioni disciplinate dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” (art. 2, comma 1, lett. d)[3]. Il gestore, nello specifico, è il soggetto deputato a presentare la domanda di AUA ai sensi dell’art. 3, comma 1 del citato D.P.R. n. 59/2013.
Relativamente ai rifiuti, si segnala che nella normativa sulle discariche contenuta nel D.L.vo 13 gennaio 2003, n. 36[4] il gestore è individuato nel “soggetto responsabile di una qualsiasi delle fasi di gestione di una discarica, che vanno dalla realizzazione e gestione della discarica fino al termine della gestione post-operativa compresa; tale soggetto può variare dalla fase di preparazione a quella di gestione successiva alla chiusura della discarica”. Costui è destinatario di varie prescrizioni di legge, ad esempio discendenti dalle procedure di ammissione dei rifiuti in discarica (v. art. 11, comma 2, D.L.vo n. 36/2003), in relazione alle quali la giurisprudenza ha ad esempio osservato che “Nel caso in cui venga accertata la non rispondenza del codice CER attribuito ai rifiuti conferiti in discarica dal produttore degli stessi e la incompatibilità di detti rifiuti, in considerazione della loro effettiva natura, con le categorie di quelli che possono essere ammessi nella discarica – in relazione alla tipologia della stessa ed alla autorizzazione ottenuta – il gestore dell’impianto non va esente da responsabilità per tale fatto, incombendo sullo stesso precisi obblighi di verifica della conformità del rifiuto alle caratteristiche indicate nel formulario di identificazione, obblighi dettati sia dal D.Lgs. n. 36/03, che dal DM 3 agosto 2005” (Cass. Pen., Sez. III, n. 9192 del 2 marzo 2009).
Nella Parte IV del D.L.vo n. 152/2006 dedicata proprio ai rifiuti non si rinviene alcuna definizione di “gestore”; tuttavia, l’art. 183, comma 1, lett. n), include nella “gestione” dei rifiuti le attività di “raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario”.
A ciò si aggiunga che l’art. 237-bis, comma 1, lett. q), D.L.vo n. 152/2006 in tema di incenerimento[5] e coincenerimento di rifiuti rimanda espressamente, per la definizione di gestore, a quella contenuta nell’art. 5, comma 1, lett. 5, comma 1, lett. r-bis) in tema di AIA. Il gestore di tale tipologia di impianti, a titolo esemplificativo, è tenuto ad adottare “tutte le precauzioni necessarie riguardo alla consegna e alla ricezione dei rifiuti per evitare o limitare per quanto praticabile gli effetti negativi sull’ambiente, in particolare l’inquinamento dell’aria, del suolo, delle acque superficiali e sotterranee nonché altri effetti negativi sull’ambiente, odori e rumore e i rischi diretti per la salute umana” (art. 237-septies, comma 1, D.L.vo n. 152/2006). Si evidenzia inoltre che nelle norme sugli impianti di incenerimento e coincenerimento di rifiuti si rinviene talora il riferimento al “proprietario o gestore dell’impianto”: è il caso dell’art. 237-vicies, comma 2, D.L.vo n. 152/2006 in tema di accessi ed ispezioni, in base al quale uno di questi due soggetti è tenuto a fornire le informazioni e i dati richiesti agli organi di controllo, ovvero dell’art. 261-bis, comma 4, D.L.vo n. 152/2006, che sanziona penalmente sia il proprietario che il gestore dell’impianto che ne effettuino la dismissione senza rispettare le condizioni di massima sicurezza e senza bonificare e ripristinare il sito.
Ancora, relativamente ai pneumatici fuori uso e quindi sempre nell’ambito delle norme sui rifiuti, il D.M. 11 aprile 2011, n. 82[6] identifica il “gestore” come la persona fisica o giuridica che effettua, a qualsiasi stadio del processo, le attività per assicurare (anche in forma indiretta) la raccolta, il trasporto, la selezione, il recupero e lo smaltimento dei pneumatici, nonché il controllo su tali operazioni (cfr. art. 2, comma 1, lett. e) e f)): tali soggetti possono gestire gli pneumatici fuori uso per conto del produttore o dell’importatore (art. 3, comma 4).
Il gestore di cui all’art. 230, D.L.vo n. 152/2006 dedicato alla fattispecie dei rifiuti da attività di manutenzione delle infrastrutture è invece colui che gestisce l’infrastruttura stessa.
Il concetto di “gestore” si ritrova altresì nelle norme in tema di bonifiche contenute nel D.L.vo n. 152/2006, ove l’art. 245 prevede a carico del proprietario o del “gestore dell’area” l’obbligo di adottare delle misure di prevenzione quando “rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC)”. Tuttavia, nelle disposizioni sulle bonifiche non è fornita alcuna definizione.
Ancora, secondo la normativa Seveso il “gestore” è costituito da “qualsiasi persona fisica o giuridica che detiene o gestisce uno stabilimento o un impianto, oppure a cui è stato delegato il potere economico o decisionale determinante per l’esercizio tecnico dello stabilimento o dell’impianto stesso” (art. 3, comma 1, lett. i), D.L.vo 26 giugno 2015, n. 105[7]). Vi è addirittura, all’interno di tale ultimo provvedimento, uno specifico articolo (art. 12) interamente dedicato agli “Obblighi generali del gestore”, che deve adottare tutte le misure idonee a prevenire gli incidenti rilevanti e a limitarne le conseguenze per la salute umana e per l’ambiente. Le sanzioni di cui all’art. 28, D.L.vo n. 105/2015, sono tutte rivolte al gestore.
Diversamente, le norme in materia di acque contenute nel D.L.vo n. 152/2006 fanno riferimento in prima battuta al gestore, bensì al “titolare dell’autorizzazione allo scarico” (art. 124, comma 2, D.L.vo n. 152/2006), che può, a seconda dei cari, coincidere ad esempio con il titolare dell’attività da cui lo scarico stesso origina, ovvero con il titolare dello scarico finale o con il Consorzio; è interessante notare che il succitato comma 2 mantiene comunque ferme le responsabilità “dei singoli titolari delle attività suddette e del gestore del relativo impianto di depurazione in caso di violazione delle disposizioni della parte terza del presente decreto”. L’art. 137, comma 6, D.L.vo n. 152/2006, recante la disciplina sanzionatoria in materia di acque, prevede l’applicabilità di talune sanzioni penali al gestore di impianti di trattamento delle acque reflue urbane che nell’effettuazione dello scarico superi i valori-limite di legge. Un cenno alla figura del gestore, inoltre, è contenuto nella definizione di “stabilimento industriale, stabilimento” di cui all’art. 74, comma 1, lett. nn), D.L.vo n. 152/2006, che è identificato come “tutta l’area sottoposta al controllo di un unico gestore”. Cenni al “gestore” si rinvengono altresì nell’art. 114 dedicato alle dighe.
Il D.P.R. 15 febbraio 2006, n. 147[8] riguardante le sostanze lesive della fascia di ozono contenute in apparecchiature di refrigerazione e di condizionamento d’aria e pompe di calore, qualifica il “gestore” come “qualsiasi persona fisica o giuridica che detiene o gestisce l’impianto o l’apparecchiatura contenente nel circuito frigorifero sostanze controllate” (art. 2, comma 1, lett. i)), e lo individua come soggetto responsabile alla custodia del libretto d’impianto (art. 3, comma 2).
Infine, anche nel D.M. 14 febbraio 2013, n. 22[9] relativo alla disciplina dei Combustili Solidi Secondari (CSS) è contenuta una definizione di “gestore”, la cui figura è tuttavia inclusa nel diverso concetto di “produttore”, che è appunto costituito dal “gestore dell’impianto di produzione del CSS-Combustibile” (art. 3, comma 1, lett. g)[10]).
Dalla lettura dell’insieme delle definizioni e delle disposizioni ambientali succitate emergono alcuni elementi comuni al concetto di “gestore”, che possono essere così riassunti:

  • il gestore può essere sia una persona fisica che una persona giuridica;
  • l’attività di tale soggetto, e dunque la sua sfera di competenza e di responsabilità, è necessariamente legata ad una “installazione”, uno “stabilimento”, un “impianto” o comunque ad una struttura tecnica definita;
  • tale soggetto effettua attività di “gestione”, senza che lo stesso sia necessariamente proprietario dello stabilimento, impianto, ecc.;
  • in taluni casi, il concetto di gestione viene declinato nell’esercizio di un potere economico o decisionale determinante.

Gli obblighi dei gestori sono modellati, in concreto, in base alla disciplina di riferimento e consistono innanzitutto in adempimenti documentali, nonché di corretto esercizio e di controllo dello stabilimento, impianto, ecc..
Conseguentemente, i gestori possono anche essere destinatari di specifiche sanzioni, in quanto responsabili delle attività svolte: la sentenza della Cassazione n. 48456/2015, richiamata all’inizio del presente contributo, fa espresso riferimento alla “posizione di garanzia” di cui il gestore di un’impresa potenzialmente pericolosa è titolare “nei confronti dell’interesse collettivo alla tenuta dell’ambiente”.
In conclusione, si osserva che la corretta individuazione del gestore assume fondamentale importanza, in quanto è necessario poter ricondurre, in capo ad un preciso soggetto, quella “posizione di garanzia” rispetto al bene giuridico tutelato: ciò al fine di individuare chi sia tenuto all’assolvimento degli oneri richiesti per la specifica attività di gestione e di ascrivere le eventuali relative responsabilità. Spesso, tuttavia, la precisa identificazione del “gestore” ai sensi della normativa ambientale non è semplice: si pensi ad esempio al caso dei cantieri edili, ove la presenza contestuale di più soggetti giuridici (committenza, imprese appaltatrici e subappaltatrici, lavoratori autonomi) presenta un’articolazione estremamente complessa, i quali spesso compaiono ed agiscono in veste di raggruppamento, nelle forme giuridiche di consorzi, società consortili, ecc., rendendo quindi ancora più arduo attribuire la qualifica di gestore ai sensi della normativa ambientale[11].

[1]Norme in materia ambientale”, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006 – S.O. n. 96, ed in vigore dal 29 aprile 2006.
[2]Regolamento recante la disciplina dell’autorizzazione unica ambientale e la semplificazione di adempimenti amministrativi in materia ambientale gravanti sulle piccole e medie imprese e sugli impianti non soggetti ad autorizzazione integrata ambientale, a norma dell’articolo 23 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 124 del 29 maggio 2013 – S.O. n. 42 ed in vigore dal 13 giugno 2013.
[3] Nel D.P.R. n. 59/2013 si fa riferimento anche al “titolare” (v. art. 5): con tale termine il legislatore ha presumibilmente inteso riferirsi allo stesso “gestore”: cfr. MAGLIA S., PIPERE P., PRATI L., BENEDUSI L., “Gestione Ambientale – Manuale operativo”, TuttoAmbiente Edizioni, 2015, pag. 122.
[4]Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 59 del 12 marzo 2003 – S.O. n. 40 ed in vigore dal 27 marzo 2003.
[5] Per quanto attiene gli impianti di incenerimento di rifiuti si segnala altresì che l’art. 2, comma 1, lett. o), D.L.vo 11 maggio 2005, n. 133 (“Attuazione della direttiva 2000/76/CE, in materia di incenerimento dei rifiuti”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 163 del 15 luglio 2005 – S.O. n. 122 ed in vigore dal 30 luglio 2005) definisce “operatore” il “gestore o il proprietario, intendendosi come gestore qualsiasi persona fisica o giuridica che detiene o gestisce l’impianto”.
[6]Regolamento per la gestione degli pneumatici fuori uso (PFU), ai sensi dell’articolo 228 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni e integrazioni, recante disposizioni in materia ambientale”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 131 del 8 giugno 2011 ed in vigore dal 9 giugno 2011.
[7]Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 161 del 14 luglio 2015 – S.O. n. 38 ed in vigore dal 29 luglio 2015.
[8]Regolamento concernente modalità per il controllo ed il recupero delle fughe di sostanze lesive della fascia di ozono stratosferico da apparecchiature di refrigerazione e di condizionamento d’aria e pompe di calore, di cui al regolamento (CE) n. 2037/2000”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 85 del 11 aprile 2006 ed in vigore dal 26 aprile 2006.
[9]Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di determinate tipologie di combustibili solidi secondari (CSS), ai sensi dell’articolo 184-ter, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 62 del 14 marzo 2013 ed in vigore dal 29 marzo 2013.
[10] Secondo la lettera i) del medesimo comma è “utilizzatore” il “gestore dell’impianto di cui alle lettere b) [cementificio] o c) [centrale termoelettrica] che utilizza il CSS-Combustibile come combustibile in parziale sostituzione di combustibili fossili tradizionali”.
[11] PELOSI E., “Gli adempimenti ambientali nelle attività di cantiere”, Maggioli Editore, 2008, pagg. 19-20.

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