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Miscelazione di rifiuti: è obbligatoria l’autorizzazione?

(di Stefano Maglia, Giulia Guagnini)

Categoria: Rifiuti

Con la propria recentissima sentenza n. 75 del 12 aprile 2017, la Corte Costituzionale si è espressa sul tema della miscelazione dei rifiuti, adottando una decisione che potrebbe comportare importanti ricadute nella prassi operativa.

La Corte si è espressa sul ricorso proposto dalla Regione Lombardia, che ha impugnato l’art. 49, L. 28 dicembre 2015, n. 221[1], con cui era stato introdotto nell’art. 187, D.L.vo n. 152/2006 (relativo alla miscelazione di rifiuti) un nuovo comma 3-bis, che così disponeva: “Le miscelazioni non vietate in base al presente articolo non sono sottoposte ad autorizzazione e, anche se effettuate da enti o imprese autorizzati ai sensi degli articoli 208, 209 e 211, non possono essere sottoposte a prescrizioni o limitazioni diverse od ulteriori rispetto a quelle previste per legge.”.

La Regione ha sollevato ben cinque questioni di costituzionalità avverso la norma in questione, adducendo varie argomentazioni. In particolare, la Regione ha osservato che “il comma 3-bis “liberalizza” le miscelazioni non vietate (quindi quelle relative a rifiuti con uguali caratteristiche di pericolosità oppure non pericolosi), disponendo anzi l’impossibilità di sottoporre l’operazione di miscelazione a limitazioni in sede autorizzatoria”, e ha richiamato a tal proposito l’art. 23, par. 1, Direttiva 2008/98/CE sui rifiuti, che prevede la necessità di ottenere l’autorizzazione dell’Autorità competente per effettuare attività di “trattamento[2] di rifiuti. Difatti, secondo le argomentazioni della ricorrente “la miscelazione dei rifiuti è l’unione di diversi rifiuti aventi diverso CER, al fine di inviare la miscela ottenuta ad un impianto di smaltimento o recupero … costituisce una delle operazioni di smaltimento e di gestione dei rifiuti e, pertanto, è disciplinata all’interno dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto, con proprie prescrizioni”. Nel ricorso la Regione conclude rilevando che la norma impugnata incide su materie di competenza regionale, quale quella della tutela della salute e della tutela e sicurezza del lavoro.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha ribattuto alle suddette censure rilevando, fra l’altro, che “L’impugnato comma 3-bis dello stesso art. 187 consentirebbe le miscelazioni non vietate ai sensi del comma 1, cioè quelle tra rifiuti non pericolosi o tra rifiuti non pericolosi ed altri materiali o sostanze, che sarebbero consentite a livello europeo, fatto salvo quanto previsto dall’art. 10, paragrafo 2, della direttiva (cui corrisponde l’art. 181, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006), in materia di raccolta differenziata a fini di recupero dei rifiuti.”. Inoltre, la difesa statale osserva che “sulla base della vigente normativa comunitaria e nazionale la miscelazione costituisce attività di gestione dei rifiuti e deve essere disciplinata nell’ambito dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto; essa è dunque soggetta alle specifiche prescrizioni e condizioni riportate negli atti autorizzativi di cui agli artt. 208, 209 e 211 del d.lgs. n. 152 del 2006. La stessa norma impugnata chiarisce che intende escludere solo le limitazioni “diverse o ulteriori” rispetto a quelle previste per legge», il che garantirebbe il rispetto della normativa europea e del codice dell’ambiente. Inoltre, il principio di tracciabilità di cui all’art. 17 della direttiva si applicherebbe solo ai rifiuti pericolosi, ma in ambito nazionale avrebbe più ampia applicazione, date le procedure previste dagli artt. 189, 190 e 193 del codice dell’ambiente per i rifiuti non pericolosi.”.

La Corte Costituzionale, nel merito, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 49, L. n. 221/2015 (e, di conseguenza, del comma 3-bis dell’art. 187, D.L.vo n. 152/2006), per violazione degli artt. 117, commi 1 e 3, e dell’art. 118, comma 1 della Costituzione italiana.

Nello specifico, la Corte ha ritenuto che la miscelazione di rifiuti sia attività che, ai sensi della Direttiva 2008/98/CE, rientra nel concetto di “trattamento” di rifiuti (per un approfondimento sul punto v. infra); ciò che risulterebbe confermato anche dalla normativa nazionale, ed in particolare dall’art. 2, comma 1, lett. h), D.L.vo n. 36/2003 in tema di discariche e dall’Allegato VIII, punto 5.1, Parte II, D.L.vo n. 152/2006 (che include fra le operazioni di smaltimento o recupero il “dosaggio o miscelatura prima di una delle altre attività” di smaltimento o recupero). Si tratta, quindi, di un riferimento a normative che riguardano esclusivamente le specifiche materie delle discariche e dell’AIA (Autorizzazione Integrata Ambientale).

I giudici rilevano poi che “In base alla direttiva n. 2008/98/CE… esistono miscelazioni vietate (art. 18, paragrafo 1), ma autorizzabili in deroga (art. 18, paragrafo 2), e miscelazioni non vietate (non in deroga), ma comunque soggette ad autorizzazione in quanto rientranti tra le operazioni di trattamento dei rifiuti (art. 23). … Prima dell’entrata in vigore della disposizione impugnata, il diritto interno era conforme alla normativa europea (si vedano gli artt. 187 e 208 del d.lgs. n. 152 del 2006). L’art. 49 della legge n. 221 del 2015, invece, liberalizzando le miscelazioni non vietate dall’art. 187, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, cioè sottraendo ad autorizzazione la miscelazione di rifiuti pericolosi aventi le stesse caratteristiche di pericolosità (elencate nell’Allegato I alla Parte IV del codice dell’ambiente) e quella fra rifiuti non pericolosi, si pone in contrasto con l’art. 23, paragrafo 1, della direttiva.”.

Nello specifico, “… la violazione dell’art. 23 della citata direttiva si traduce in una lesione indiretta delle competenze costituzionali regionali.”. Ciò in quanto la norma statale impugnata condiziona la competenza legislativa regionale in materia di tutela della salute, in concreto rendendo parzialmente inapplicabile la disciplina di cui al Decreto della Giunta Regionale Lombardia n. 3596/2012[3] (che prevede fra l’altro la tenuta di un “registro di miscelazione”) ed il Decreto Dirigenziale n. 1795/2014[4]. Inoltre, poiché la funzione autorizzatoria delle Regioni in materia di trattamento di rifiuti ha rango costituzionale, sussiste anche l’indiretta lesione dell’autonomia amministrativa costituzionalmente garantita alla Regione.

Come accennato in principio, la sentenza in esame è destinata ad avere riflessi profondi sulla gestione delle attività di miscelazione di rifiuti, che costituisce una pratica ricorrente per molti operatori del settore.

In proposito è opportuno rammentare, innanzitutto, che la miscelazione è un’attività prevista dal Legislatore e specificamente normata dall’art. 187, D.L.vo n. 152/2006 (e sanzionata dall’art. 256, comma 5 del medesimo Decreto), in quanto, seppur consentita in linea generale, essa è vietata solo con riferimento a particolari casi.

Difatti l’art 187, comma 1, D.L.vo n. 152/2006 pone il divieto di miscelazione[5] esclusivamente a determinate condizioni, ossia:

  1. miscelazione di rifiuti pericolosi con caratteristiche di pericolosità differenti;
  2. miscelazione di rifiuti pericolosi con rifiuti non pericolosi.

Il comma 2 del medesimo articolo prevede delle deroghe al suddetto divieto, stabilendo che “… la miscelazione dei rifiuti pericolosi che non presentino la stessa caratteristica di pericolosità, tra loro o con altri rifiuti, sostanze o materiali, può essere autorizzata ai sensi degli articoli 208, 209 e 211 a condizione che:

  1. a) siano rispettate le condizioni di cui all’articolo 177, comma 4, e l’impatto negativo della gestione dei rifiuti sulla salute umana e sull’ambiente non risulti accresciuto;
  2. b) l’operazione di miscelazione sia effettuata da un ente o da un’impresa che ha ottenuto un’autorizzazione ai sensi degli articoli 208, 209 e 211;
  3. c) l’operazione di miscelazione sia conforme alle migliori tecniche disponibili di cui all’articoli 183, comma 1, lettera nn).”.

Al divieto di cui al comma 1 è quindi possibile derogare per mezzo di apposita indicazione nell’atto autorizzativo, sempreché non si arrechino pericolo alla salute umana o pregiudizio all’ambiente[6].

In dottrina è stato condivisibilmente osservato, a questo proposito, che “il divieto di miscelazione (superabile con l’autorizzazione) non può essere esteso alla miscelazione tra loro di rifiuti non pericolosi, né alla miscelazione tra loro di rifiuti pericolosi aventi le stesse caratteristiche di pericolo. Sicchè la miscelazione di tali rifiuti può avvenire senza che sia richiesta l’autorizzazione. Nè, del resto, in mancanza di una norma che lo prevede, essa potrebbe essere concessa dal potere esecutivo[7].

Il comma 3-bis, inserito nell’art. 187 dall’art. 49, L. n. 221/2015 (quest’ultimo oggetto della declaratoria di illegittimità costituzionale), aveva dunque sostanzialmente formalmente confermato la circostanza – indirettamente ricavabile dal comma 2 del medesimo articolo, che prevede la necessità (possibilità) di autorizzare esclusivamente le miscelazioni fra rifiuti pericolosi con diverse caratteristiche di pericolo e fra rifiuti pericolosi e non pericolosi – che non sia obbligatorio autorizzare le attività di miscelazione non vietate, stabilendo che “Le miscelazioni non vietate in base al presente articolo [ossia quelle fra rifiuti pericolosi con le stesse caratteristiche di pericolosità e quelle fra rifiuti non pericolosi] non sono sottoposte ad autorizzazione e, anche se effettuate da enti o imprese autorizzati ai sensi degli articoli 208, 209 e 211, non possono essere sottoposte a prescrizioni o limitazioni diverse od ulteriori rispetto a quelle previste per legge”.

Passando all’analisi nel merito della argomentazioni fornite dalla Corte Costituzionale a supporto della propria decisione, si segnala quanto segue.

In primo luogo, la Corte rileva che la miscelazione debba essere qualificata come operazione di trattamento di rifiuti, sulla scorta di varie argomentazioni. Fra queste figura la circostanza che nella versione inglese della Direttiva 2008/98/CE, il termine “mixing” è espressamente richiamato nella nota alle operazioni R12 e D13 (rispettivamente contenute negli Allegati I e II alla Direttiva), che com’è noto individuano le operazioni di recupero e smaltimento (dunque di trattamento) che devono essere oggetto di autorizzazione da parte dell’Autorità competente. Inoltre, le Frequently Asked Questions (FAQ) a firma della Commissione Europea e relative alla Direttiva in questione espressamente rilevano che la miscelazione di rifiuti è riconosciuta come vera e propria operazione di trattamento (v. punto 5.1)[8]. A questo proposito si osserva che nella traduzione italiana della Direttiva 2008/98/CE il termine “miscelazione” (“mixing”), non si rinviene negli Allegati I e II, così come lo stesso non figura negli Allegati B e C, Parte IV, D.L.vo n. 152/2006, che costituiscono la trasposizione a livello nazionale dei suddetti due Allegati.

Inoltre, sempre avendo riguardo alle motivazioni espresse dalla Corte, ad avviso di chi scrive non appare del tutto corretto richiamare la definizione di “trattamento” ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. h), D.L.vo n. 36/2003, in quanto la stessa riguarda lo specifico caso delle sole discariche e delle connesse e peculiari operazioni che ivi si svolgono. Allo stesso, il rimando alla categoria di attività di cui al punto 5.2 dell’Allegato VIII, Parte II, D.L.vo n. 152/2006, che include la “miscelatura” nell’ambito delle attività di “smaltimento o recupero di rifiuti pericolosi”, non appare dirimente ai presenti fini poiché relativa alla specifica normativa riguardante l’AIA.

Si rammenta, inoltre, che l’art. 18, Direttiva 2008/98/CE è rubricato “Divieto di miscelazione di rifiuti pericolosi”, senza alcun cenno ai rifiuti non pericolosi: l’intento del legislatore comunitario infatti, come emerge dalla lettura delle FAQ relative alla Direttiva in questione, parrebbe essere quello di vietare (o comunque consentire solo a determinate condizioni autorizzate) la miscelazione di rifiuti che potrebbero reagire chimicamente fra di loro, oppure aumentare la propria pericolosità, ovvero ancora creare nuove sostanze pericolose che potrebbero diffondersi nell’ambiente.

Com’è evidente, la pronuncia della Corte è necessariamente destinata a travalicare i confini di un contenzioso nato a livello regionale (si noti, infatti, che le norme costituzionali violate sono gli artt. 117 e 118 in tema di competenze legislative e funzioni amministrative degli enti locali, e non anche l’art. 9, nell’ambito del quale è ricondotta la tutela dell’ambiente), poiché l’eliminazione del suddetto comma 3-bis dall’art. 187, D.L.vo n. 152/2006 (per mezzo della dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 29, L. n. 221/2015) potrebbe implicare – di fatto – la necessità di autorizzare qualsiasi attività di miscelazione, essendo venuta meno la norma che espressamente ne consentiva lo svolgimento (per quanto riguarda rifiuti pericolosi con le stesse caratteristiche di pericolo e rifiuti non pericolosi) in assenza di autorizzazione e senza prescrizioni o limiti ulteriori rispetto a quelli previsti ex lege. A questo proposito ci si potrebbe domandare se il fatto che la norma che espressamente consentiva la miscelazione di determinate tipologie di rifiuti senza autorizzazione sia stata privata di efficacia, precluda comunque la possibilità di svolgere tale attività in assenza di uno specifico titolo abilitativo; ciò anche in ragione del fatto che le operazioni di miscelazione vietate sono solo quelle elencate nel comma 1, e che in epoca antecedente a tale sentenza risultava pacifico procedere alle miscelazioni non vietate senza autorizzazione (in ossequio, peraltro, al principio giuridico interpretativo in base al quale ubi lex voluit, dixit; ubi noluit, tacuit).

Quanto alla concreta efficacia della sentenza n. 75/2017 si rammenta infine, senza alcuna pretesa di completezza sul punto, che l’art. 136 Cost. prevede che “Quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”, e dunque la declaratoria di illegittimità costituzionale non ha efficacia retroattiva.
 

[1]Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 13 del 18 gennaio 2016 ed in vigore dal 2 febbraio 2016.

[2] L’art. 3, par. 1, n. 14, Direttiva 2008/98/CE definisce il “trattamento” come le “operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento”.

[3]Nuovi indirizzi tecnici per il rilascio delle autorizzazioni in merito alle attività di miscelazione dei rifiuti, anche in seguito all’emanazione del d.lgs. 205/2010, con contestuale revoca della d.g.r. 3 dicembre 2008, n. VIII/8571 recante: “Atto di indirizzo alle Province per il rilascio delle autorizzazioni in merito alle attività di miscelazione dei rifiuti”, pubblicato sul BUR n. 24 del 13 giugno 2012.

[4]Adeguamento degli standards tecnici operativi per le attività di miscelazione di rifiuti operate ai sensi dell’art. 187 del d.lgs. 152/06 in attuazione della d.g.r. 14 maggio 2013, n. 127”, pubblicata sul BUR n. 11 del 14 marzo 2014.

[5] Il comma 1 dell’art. 187 precisa che “La miscelazione comprende la diluizione di sostanze pericolose”.

[6] A. POSTIGLIONE, S. MAGLIA, “Diritto e gestione dell’ambiente”, Irnerio Editore, 2013, pagg. 216-217.

[7] P. FICCO, “Miscelazione, il divieto vige solo nei casi previsti dall’art. 187 del “Codice ambientale””, in Rifiuti – Bollettino di informazione normativa, n. 243, ottobre 2016.

[8] Si evidenzia a questo proposito che le indicazioni contenute in tale documento non sono giuridicamente vincolanti, ma costituiscono senza dubbio uno strumento interpretativo di rilievo, ponendo mente al soggetto da cui le stesse provengono (Commissione Europea).
 

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