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Novità per la classificazione dei rifiuti pericolosi

(di Luciano Butti)

Categoria: Rifiuti

Sorprendentemente, una normativa organica sulla classificazione dei rifiuti – con particolare riferimento alla distinzione fra quelli pericolosi e quelli non pericolosi – è stata inserita nella legge 11 agosto 2014 n. 116, che ha convertito il D.L. 24 giugno 2014, n. 91.
Esaminiamo di seguito:

  • i contenuti della nuova normativa;
  • la data della sua entrata in vigore e la connessa necessaria individuazione della disciplina vigente nel periodo transitorio;
  • la disciplina applicabile agli aspetti non esplicitamente trattati nella nuova disciplina, con particolare riferimento ai rifiuti contenenti idrocarburi;
  • le criticità poste dalle nuove disposizioni.

CONTENUTI DELLA NUOVA NORMATIVA
La nuova disciplina della classificazione dei rifiuti è reperibile (con una certa pazienza…) alla lettera b-bis) del comma 5 dell’art. 13 del citato D.L. n. 91/2014. Sul piano formale, le nuove disposizioni vengono “inserite”, come Premessa, nell’allegato D alla Parte IV del Codice dell’Ambiente (D. Lgs. n. 152/2006).
Questi i contenuti principali:
1. La classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente Codice Cer, prima che il rifiuto sia allontanato dal luogo di produzione, ed applicando le disposizioni contenute nella decisione comunitaria 2000/532/Ce. Ciò premesso, tre sono i casi che astrattamente possono verificarsi. Esaminiamoli nei punti che seguono.
2. Il primo caso riguarda i rifiuti caratterizzati da un codice CER con asterisco, senza riferimento al contenuto di sostanze pericolose e senza che esista un corrispondente analogo codice (“a specchio”) privo di asterisco. Questi rifiuti – denominati pericolosi in “assoluto” – vanno considerati sempre come pericolosi, a prescindere dalla concentrazione di sostanze pericolose che contengono. Le proprietà di pericolo, definite da H1 ad H15, possedute dal rifiuto, devono tuttavia spesso essere determinate al fine di procedere alla sua gestione (trasporto secondo la normativa ADR, valutazione della ammissibilità in discarica).
3. Il secondo caso riguarda i rifiuti caratterizzati da un codice CER privo diasterisco, senza che esista un corrispondente analogo codice (“a specchio”) con asterisco. Questi rifiuti – denominati non pericolosi in “assoluto” – vanno considerati sempre come non pericolosi, a prescindere dalla concentrazione di sostanze pericolose che contengono. Questa conclusione – che in un primo tempo era stata posta in discussione da alcuni Enti di controllo – deriva inequivocabilmente dall’art. 7 della Direttiva 2008/98/CE, in forza del quale l’elenco dei rifiuti “è vincolante per quanto concerne la determinazione dei rifiuti pericolosi”. Può comunque n casi selezionati essere necessaria un’analisi, per necessità connesse alla gestione del rifiuto (per esempio in relazione alla sua ammissibilità in discarica).
4. Il terzo caso – riguarda i rifiuti caratterizzati da codici CER speculari (“a specchio”), uno pericoloso ed uno non pericoloso. In questo caso, per stabilire se il rifiuto è pericoloso o non pericoloso debbono essere determinate le proprietà di pericolo che esso possiede. Le indagini da svolgere per determinare le proprietà di pericolo che un rifiuto possiede sono le seguenti:
a) individuare i composti presenti nel rifiuto attraverso la scheda informativa del produttore, la conoscenza del processo chimico, il campionamento e   l’analisi del rifiuto;
b) determinare i pericoli connessi a tali composti attraverso la normativa europea sulla etichettatura delle sostanze e dei preparati pericolosi, le fonti informative europee ed internazionali, la scheda di sicurezza dei prodotti da cui deriva il rifiuto;
c) stabilire se le concentrazioni dei composti contenuti comportino che il rifiuto presenti delle caratteristiche di pericolo mediante comparazione delle concentrazioni rilevate all’analisi chimica con il limite soglia per le frasi di rischio specifiche dei componenti, ovvero effettuazione dei test per verificare se il rifiuto ha determinate proprietà di pericolo (caso tipo è quello della batteria di tre test ecotossicologici ai fini della valutazione di ecotossicità – classe di pericolo H14 – ovvero del test di Young della riserva acido-alcalina e del saggio di irritazione in vitro per i rifiuti caratterizzati da PH estremo – classi di pericolo H4 e H8).
5. Una importante specificazione riguarda i casi in cui i componenti di un rifiuto sono rilevati dalle analisi chimiche solo in modo aspecifico, e non sono perciò noti i composti che lo costituiscono. In questo caso, per individuare le caratteristiche di pericolo del rifiuto devono essere presi come riferimento i composti peggiori (cd. “composti virtuali”), in applicazione del principio di precauzione. Il caso tipico si verifica quando la presenza di un metallo pesante viene individuata dall’analisi chimica solo nella forma elementare del metallo. Ciò è compatibile con la presenza del metallo in composti (ad esempio ossidi) fra loro assai diversi per tossicità. In assenza di informazioni più precise, si deve tener conto del composto più pericoloso, riferendo ad esso – attraverso un calcolo stechiometrico – la concentrazione del metallo rinvenuta in sede di analisi.
6. Quando le sostanze presenti in un rifiuto non sono note o non sono determinate con le modalità stabilite nei commi precedenti, ovvero le caratteristiche di pericolo non possono essere determinate, il rifiuto si classifica come pericoloso, in applicazione del principio di precauzione.
La nuova disciplina in gran parte – pur con le eccezioni e criticità che verranno rilevate nella parte finale di questo commento – recepisce i criteri che in gran parte del territorio nazionale gli Enti di controllo già richiedevano, sulla base però (salvo per la questione degli idrocarburi: v.oltre) non di norme di legge, ma di indicazioni non legalmente vincolanti, contenute soprattutto in pareri dell’Istituto Superiore di Sanità (a partire dai noti pareri n. 36565 del 5 luglio 2006, n. 32074 del 23 giugno 2009 e n. 35653 del 6 agosto 2010).

ASPETTI NON ESPLICITAMENTE TRATTATI NELLA NUOVA DISCIPLINA, CON PARTICOLARE RIFERIMENTO AI RIFIUTI CONTENENTI IDROCARBURI
Per la prima volta, le norme di legge si occupano dei particolari della valutazione di pericolosità dei rifiuti. E’ perciò comprensibile che il livello di dettaglio della nuova disciplina non possa essere troppo elevato. Ciò peraltro ovviamente non significa che gli aspetti precedentemente chiariti dalla legge e dalla giurisprudenza debbano considerarsi superati.
L’esempio più importante riguarda la valutazione di pericolosità – in quanto potenzialmente cancerogeni – dei rifiuti contenenti idrocarburi.
Dopo ampia discussione, una specifica disposizione di legge (art. 6 quater del D.L. n. 608/2008, come convertito dalla legge n. 13/2009) e la prevalente giurisprudenza amministrativa (fra le molte sentenze, si veda TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV – 7 maggio 2009, n. 3651) e penale (ad esempio: Cassazione penale 8 marzo 2013 n. 10937; Trib. Milano – Uff. GIP n.4717 del 22 gennaio 2010) hanno da tempo riconosciuto che – ai fini della valutazione di cancerogenicità – non va considerata la concentrazione degli “idrocarburi totali”, ma soltanto a quella, normalmente assai più ridotta, di alcuni specifici “marker”  (in particolare alcuni specifici IPA – Idrocarburi Policiclici Aromatici).
La norma citata in materia di idrocarburi ha natura speciale rispetto alla disciplina ora sopravvenuta, e non è stata pertanto da questa implicitamente abrogata. Conseguentemente, per la valutazione di pericolosità dei rifiuti contenenti idrocarburi, l’analisi che conta è – anche dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina – quella dei marker (IPA) e non quella degli idrocarburi totali.

ENTRATA IN VIGORE E DISCIPLINA VIGENTE NEL PERIODO TRANSITORIO
Un rilevante problema interpretativo viene posto dal comma 5-bis dell’art. 13. Secondo questa disposizione, le nuove norme sulla classificazione dei rifiuti sopra descritte “si applicano decorsi centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto“.
Una domanda sorge pertanto spontanea: quale è la disciplina da applicare durante i sei mesi del periodo transitorio, oltre che nei giudizi pendenti per casi verificatisi prima dell’entrata in vigore della normativa in commento?
Come sopra indicato, la nuova disciplina in buona parte recepisce i criteri che molti Enti di controllo già richiedevano, sulla base però – in diversi casi – non di norme di legge, ma di indicazioni non legalmente vincolanti, contenute soprattutto in pareri dell’Istituto Superiore di Sanità.
Ciò premesso, la soluzione del problema – che ha evidenti ricadute di natura penale anche sui processi in corso – deriva dai criteri generali sulla successione delle leggi nel tempo (art. 2 codice penale).
E pertanto:
Dove la nuova disciplina (che entrerà in vigore fra sei mesi) recepisce indicazioni già precedentemente contenute nelle norme di legge, non vi è alcuna soluzione di continuità e la stessa disciplina continua ad essere applicata anche nel periodo transitorio di sei mesi e nei giudizi pendenti per casi verificatisi prima dell’entrata in vigore della normativa in commento. Un esempio tipico è costituito dalla natura tassativamente non pericolosa dei rifiuti caratterizzati da un codice CER privo di asterisco, senza che esista un corrispondente analogo codice (“a specchio”) con asterisco;
Dove invece la nuova disciplina si palesa più rigorosa rispetta a quella desumibile dalle norme di legge previgenti, essa troverà applicazione solo dopo la scadenza del periodo transitorio di sei mesi, e non potrà essere applicata nei giudizi pendenti per casi verificatisi prima dell’entrata in vigore della normativa in commento. Casi tipici mi sembrano quelli riguardanti gli aspetti sopra descritti ai punti 5 (“composti virtuali”) e 6 (classificazione come sempre pericolosi dei rifiuti contenenti sostanze non note) del paragrafo contenente la descrizione della nuova disciplina.

CRITICITÀ POSTE DALLE NUOVE DISPOSIZIONI
Come già rilevato in diverse sedi – ad esempio attraverso una presa di posizione del Consiglio Nazionale dei Chimici del 4 agosto 2014 – la nuova disciplina contiene alcuni aspetti critici e di difficile applicazione. In particolare, alcune disposizioni appaiono più rigide rispetto alle prassi applicative delle norme comunitarie più comunemente praticate in Europa. In particolare:
– Le nuove norme sembrano presupporre che tutte le proprietà di pericolo dei rifiuti, da H1 a H15, debbano essere considerate, quando invece per alcune di esse (in particolare H1, H2, H12, H13, H15) mancano previsioni normative e scientifiche univoche a livello europeo;
– La considerazione come sempre pericolosi dei rifiuti contenenti sostanze non note appare come una applicazione estrema ed unilaterale del principio precauzionale, che invece – secondo le precise indicazioni del diritto europeo e nazionale – deve sempre essere contemperato dai principi di proporzionalità e ragionevolezza. Questo aspetto è stato sottolineato recentemente con particolare forza, in Italia, dalla sentenza n. 85/2013 della Corte costituzionale.

 

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