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Osservatorio Rifiuti Sovraregionale (O.R.So): quale effettiva applicazione?

(di Linda Maestri)

Categoria: Rifiuti

 

Il sistema applicativo ORSo (Osservatorio Rifiuti Sovraregionale) è uno strumento telematico di raccolta dati presente, ormai, in buona parte delle Regioni italiane. Lo scopo del presente contributo, premessa l’opportuna disamina circa il funzionamento e l’iter normativo che ha portato ad un’implementazione così diffusa, è di portarne alla luce “vizi e virtù”.

 

 

  1. L’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti

 

Il D.L.vo 5 febbraio 1997, n. 22[1], (cd “Decreto Ronchi”), predecessore del D.L.vo 152/2006, nostro attuale riferimento nazionale in materia, prevedeva, all’art. 26[2], l’istituzione, presso il Ministero dell’Ambiente, di un organo tecnico con compiti di vigilanza e controllo, consultivi, sostitutivi ed autorizzativi nella gestione dei rifiuti, denominato “Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (O.N.R.)”.

Tra le funzioni ad esso spettanti figurava, alla lett. i), quella di predisporre “un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio” e di curarne “la trasmissione ai Ministri dell’ambiente, dell’industria, del commercio e dell’artigianato e della sanità”.

Più tardi, con Decreto 18 aprile 2000, n. 309[3], il Ministero stesso ne specificava l’organizzazione ed il funzionamento, connotandolo di una certa indipendenza ed autonomia organizzativa[4], mentre con L.  23 marzo 2001, n. 93, recante Disposizioni in campo ambientale[5], veniva, altresì, prevista, all’art. 10, comma 5, l’istituzione dell’Osservatorio Provinciale sui rifiuti, quale strumento di realizzazione di un modello a rete dell’Osservatorio Nazionale[6].

 

Nell’ambito del D.L.vo 152/2006, invece, per effetto delle modifiche apportate dall’art. 2, comma 29-bis, del D.L.vo 4/2008[7], il riferimento testuale era dato dall’art. 206-bis, che riprendeva, sostanzialmente, quanto enunciato nel sopra citato art. 26 del Decreto Ronchi. Si parla al passato in quanto tali riferimenti, secondo quella formulazione, non sono, ad oggi, più vigenti: per effetto della L. 28 dicembre 2015, n. 221 (cd. Collegato ambientale)[8], infatti, il predetto art. 206-bis è stato interessato da una serie di modifiche (di cui all’art. 29 della legge), in virtù delle quali le funzioni prima attribuite all’Osservatorio risultano, attualmente, affidate al Ministero dell’Ambiente[9].

 

Tale legge, abrogando ogni riferimento testuale all’Osservatorio, ha fatto sì che ad oggi le prerogative ad esso inizialmente attribuite (vale a dire le funzioni di vigilanza e di controllo in materia di rifiuti) risultano, pertanto, confluite nell’ambito delle funzioni del Ministero[10].

 

 

  1. L’Osservatorio Regionale sui Rifiuti

 

Soppresso, quindi, l’Osservatorio Nazionale, oggi opera in molte Regioni italiane[11] l’Osservatorio Regionale Rifiuti (O.R.R), con compiti dalla natura informativa e di ausilio alla predisposizione dei Piani regionali di gestione dei rifiuti, di cui all’art. 199 del D.L.vo 152/2006[12]: qui si colloca il sistema applicativo comunemente conosciuto come O.R.So, quale sistema informatizzato unico per la raccolta, e la trasmissione, dei dati sulla produzione dei rifiuti urbani e dei quantitativi di rifiuti trattati negli impianti presenti in Regione.

 

Sembrerebbe, a logica, che tali Osservatori regionali siano stati introdotti nell’ambito delle competenze che l’art. 196 del citato decreto affida alle Regioni, vale a dire “la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento, sentiti le province, i comuni e le Autorità d’ambito, dei piani regionali di gestione dei rifiuti, di cui all’articolo 199”: sarebbe, quindi, l’art. 199 a delimitare la potestà normativa delle Regioni.

 

 

  1. Dall’Osservatorio Regionale al sistema O.R.So

 

E’ l’Osservatorio Regionale ad aver dato causa, e ratio, al sistema O.R.So: qualificandosi come banca dati online, costantemente aggiornata in tempo reale, esso fornisce all’Osservatorio un supporto di indubbia utilità ai fini dell’elaborazione dei dati sulla produzione e gestione dei rifiuti in base ai quali pianificare, e gestire in modo appropriato, il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (ex art. 199).

Il sistema applicativo dell’Osservatorio ha avuto, negli anni, una diffusione davvero importante. Nato dall’idea delle ARPA Lombardia e Veneto[13], oggi risulta implementato anche in Valle d’Aosta, Friuli Venezia Giulia, Campania, e Marche.

 

 

  • Come funziona?

 

O.R.So ha due destinatari: tanto i Comuni, per quanto riguarda i dati sulla produzione e gestione dei rifiuti urbani e l’organizzazione del servizio di raccolta differenziata, quanto i privati, in qualità di gestori degli impianti di trattamento ubicati nel territorio della Regione, che sono, invece, tenuti a comunicare i quantitativi dei rifiuti ritirati e gestiti ed altre informazioni connesse, quali, ad esempio, i quantitativi di materia, prodotti ed energia recuperata.

 

Nello specifico, i Comuni sono tenuti ad indicare, per ogni rifiuti raccolto, le modalità e la frequenza di raccolta, i quantitativi totali, il soggetto/i trasportatore/i e impianto/i di trattamento, i costi, la presenza di infrastrutture per la raccolta differenziata (centri di raccolta), la diffusione del compostaggio domestico, le pratiche di acquisti verdi, etc[14].

 

I gestori degli impianti di trattamento, invece, devono inviare, per ogni rifiuto gestito, i dati relativi al quantitativo in ingresso, a quello trattato (e alle relative operazioni di trattamento) e a quello in uscita. Devono, poi, a seconda della tipologia dell’impianto, fornire un riepilogo annuale sui quantitativi di materie prime secondarie (MPS) o “End of Waste” prodotti, compost prodotto, energia elettrica o termica recuperata nei termovalorizzatori, ecc.

 

 

  • Le virtù

 

Un sistema come quello appena descritto ha indubbi profili di opportunità pratica, ed un importantissimo potenziale in termini di monitoraggio ed uniformazione a livello nazionale.

L’utilizzo di un unico strumento condiviso tra tutti gli operatori che intervengono sia nella raccolta dei rifiuti, che nella gestione del corretto recupero o smaltimento, consente, infatti, di monitorare il flusso dei rifiuti nelle varie Regioni, grazie a standard di riferimento che sono, appunto, comuni.

La sua natura informatizzata, punto focale di ogni politica sull’economia circolare, permette agli organi di controllo di verificare rapidamente la congruenza e la correttezza delle informazioni trasmesse già nella fase di inserimento, limitando i problemi legati ad errori di trascrizione o di trasmissione del dato per via cartacea o informatica, consentendo un notevole risparmio di tempo nella bonifica del dato.

 

 

  • I vizi: le sanzioni

 

Come si può agevolmente notare, nella normativa sopra esposta non figurano riferimenti alla potestà delle Regioni circa l’istituzione di organi capillari rispetto all’Osservatorio nazionale.

E’ altrettanto chiaro che, data la complessità della normativa ambientale, unitamente alle esigenze di precauzione e di prevenzione che governano la materia, sarebbe comprensibile l’intento delle regioni di collaborare, in qualche modo, con il sistema nazionale servendosi di propri organi, per il comune fine di una migliore e sempre più trasparente gestione dei rifiuti.

 

Ciò che lascia perplessi, però, e qui sta il vizio più “ostico” da comprendere, è la prassi, osservata in alcune regioni (ad esempio, Emilia Romagna e Lombardia) che oggi ricorrono all’applicativo in commento, di prevedere specifiche sanzioni conseguenti alla ritardata o errata compilazione dello stesso. Esiste, infatti, un vero e proprio sistema sanzionatorio parallelo, e la questione è la seguente: le sue sanzioni sono legittime?

 

Si tratta, quindi, di capire se sussiste, o meno, la potestà delle Regioni di introdurre un sistema sanzionatorio regionale, applicabile in caso di mancata o incompleta fornitura di dati indicati come obbligatori da disposizioni, sempre regionali, che disciplinano il funzionamento dell’applicativo.

 

Dai riferimenti testuali riportati nei vari provvedimenti regionali, emerge quello agli articoli 121, 152 e 199 del D.L.vo 152/2006, relativamente, cioè, al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani, e quindi, per quel che riguarda la gestione dei rifiuti, al Piano regionale.

Posto che, come anticipato al termine del par. 2, sarebbe l’art. 199 a delimitare la potestà normativa delle Regioni, nel senso che i provvedimenti da esse emanati sono legittimi in quanto rientranti nell’ambito delle facoltà ad esse riconosciute al fine della predisposizione dei predetti Piani regionali di gestione dei rifiuti, non si ravvisa, in tale norma, alcun accenno alla potestà sanzionatoria.

 

 

  1. Conclusioni

 

Nel sistema unico informatizzato gestito tramite l’applicativo O.R.So, quindi, è insito un incredibile potenziale in termini di trasparenza, coerenza e monitoraggio del dato. E’ certamente apprezzabile lo sforzo delle regioni di cooperare attivamente ad una gestione informatizzata e costantemente aggiornata su tutto il territorio nazionale, tale da consentire controlli tempestivi ed efficienti circa la correttezza e la regolarità del dato.

 

Tuttavia, è proprio tale intento uniformante a risentire dell’apparato sanzionatorio parallelo di cui sopra. Si ricorda, infatti, che con la citata L. 221/2015 (par. 1), le funzioni dell’Osservatorio nazionale sono oggi confluite in capo al Ministero dell’Ambiente: ne deriverebbe, allora, l’applicabilità del solo sistema sanzionatorio nazionale. Non è, dunque, in discussione la potestà delle Regioni nell’introdurre, con leggi regionali, sanzioni in materia ambientale, bensì la specifica possibilità di introdurre sanzioni –diverse- per la mancata comunicazione di dati all’interno di un sistema che, appunto, è diventato nazionale e fa ora capo al Ministero dell’Ambiente.

 

 

Piacenza, 20.12.2017

 

[1] Decreto Legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio, pubblicato sul Supplemento Ordinario n. 33 alla Gazzetta Ufficiale n. 38 del 15 febbraio 1997.

[2] Art. 26 del D.L.vo 22/1997 – Osservatorio nazionale sui rifiuti:

1. Al fine di garantire l’attuazione delle norme di cui al presente decreto legislativo, con particolare riferimento alla prevenzione della produzione della quantita’ e della pericolosita’ dei rifiuti ed all’efficacia, all’efficienza ed all’economicita’ della gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, nonche’ alla tutela della salute pubblica e dell’ambiente, e’ istituito, presso il Ministero dell’ambiente, l’Osservatorio nazionale sui rifiuti, in appresso denominato Osservatorio. L’Osservatorio svolge, in particolare, le seguenti funzioni:

a) vigila sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio;

b) provvede all’elaborazione ed all’aggiornamento permanente di criteri e specifici obiettivi d’azione, nonche’ alla definizione ed all’aggiornamento permanente di un quadro di riferimento sulla prevenzione e sulla gestione dei rifiuti;

c) esprime il proprio parere sul Programma generale di prevenzione di cui all’articolo 42 e lo trasmette per l’adozione definitiva al Ministro dell’ambiente ed al Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato;

d) predispone il Programma generale di prevenzione di cui all’articolo 42 qualora il Consorzio Nazionale Imballaggi non provveda nei termini previsti;

e) verifica l’attuazione del Programma Generale di cui all’articolo 42 ed il raggiungimento degli obiettivi di recupero e di riciclaggio;

f) verifica i costi di recupero e smaltimento;

g) elabora il metodo normalizzato di cui all’articolo 49, comma 5, e lo trasmette per l’approvazione al Ministro dell’ambiente ed al Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato;

h) verifica livelli di qualita’ dei servizi erogati;

i) predispone un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e ne cura la trasmissione ai Ministri dell’ambiente, dell’industria, del commercio e dell’artigianato e della sanità”. [omissis]

[3] Decreto 18 aprile 2000, n. 309, Regolamento di organizzazione e funzionamento dell’Osservatorio nazionale sui rifiuti, di cui all’articolo 26, comma 4, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, pubblicato nella GU n.254 del 30 ottobre 2000.

[4] Si veda anche A.Calisse – F.Volpe, In Italia esiste un’Autorità indipendente sui rifiuti, ma nessuno lo sa. Nota a sentenza TAR Lazio, sez. II bis. n.32862/10 del 18/10/2010, pubblicato su Lexambiente.com.

[5] Pubblicata in GU n.79 del 4 aprile 2001 ed entrata in vigore il 19 aprile 2001.

[6] Art. 10 della L. 93/2001 – Modifiche agli articoli 8, 41 e 51 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22:

5. Al fine di realizzare un modello a rete dell’Osservatorio nazionale sui rifiuti di cui all’articolo 26 del citato decreto legislativo n. 22 del 1997, e dotarsi di sedi per il supporto alle funzioni di monitoraggio, di programmazione e di controllo dell’Osservatorio stesso, le province istituiscono, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l’osservatorio provinciale sui rifiuti.”

[7] Decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4, Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale, pubblicato sul Supplemento ordinario n. 24 alla GU del 29 gennaio 2008, in vigore dal 13 febbraio 2008.

[8] L. 28 dicembre 2015, n. 221, Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali, pubblicata nella GU n.13 del 18 gennaio 2016, in vigore dal 2 febbraio 2016.

[9] Attualmente, infatti, la rubrica dell’art. 206-bis reca “Vigilanza e controllo in materia di gestione dei rifiuti”, che ha sostituito la precedente “Osservatorio nazionale sui rifiuti”.

[10] Come si evince dal disposto del comma 2 dell’art. 29: “Tutti  i  richiami  all’Osservatorio  nazionale  sui  rifiuti  e all’Autorita’ di cui  all’articolo  207  del  decreto  legislativo  3 aprile 2006, n. 152, effettuati dall’articolo 221, commi 5, 7, 8 e 9, dall’articolo 222, comma 2,  dall’articolo  223,  commi  4,  5  e  6, dall’articolo 224, commi 3, lettera m), e 6, dall’articolo 225, commi 3, 4 e 5, dall’articolo 233, comma 9, e dall’articolo 234,  comma  7, del  medesimo  decreto  legislativo  n.  152  del  2006  o  da  altre disposizioni  di   legge   si   intendono   riferiti   al   Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.”

[11] Ad esempio: Abruzzo, con L.R n.27 del 9 agosto 2006, Veneto, con L. R. n. 3 del 21 Gennaio del 2000, Valle d’Aosta, con L.R. n. 31 del 3 dicembre 2007.

[12] Art. 199 del D.L.vo 152/2006 – Piani regionali:

1. Le regioni, sentite le province, i comuni e, per quanto riguarda i rifiuti urbani, le Autorita’ d’ambito di cui all’articolo 201, nel rispetto dei principi e delle finalita’ di cui agli articoli 177, 178, 179, 180, 181, 182 e 182-bis ed in conformita’ ai criteri generali stabiliti dall’articolo 195, comma 1, lettera m), ed a quelli previsti dal presente articolo, predispongono e adottano piani regionali di gestione dei rifiuti. Per l’approvazione dei piani regionali si applica la procedura di cui alla Parte II del presente decreto in materia di VAS. Presso i medesimi uffici sono inoltre rese disponibili informazioni relative alla partecipazione del pubblico al procedimento e alle motivazioni sulle quali si e’ fondata la decisione, anche in relazione alle osservazioni scritte presentate.

2. I piani di gestione dei rifiuti di cui al comma 1 comprendono l’analisi della gestione dei rifiuti esistente nell’ambito geografico interessato, le misure da adottare per migliorare l’efficacia ambientale delle diverse operazioni di gestione dei rifiuti, nonche’ una valutazione del modo in cui i piani contribuiscono all’attuazione degli obiettivi e delle disposizioni della parte quarta del presente decreto” [omissis].

[13] ARPA Lombardia e ARPA Veneto hanno, infatti, sottoscritto nel febbraio 2008 una convenzione per l’utilizzo e lo sviluppo congiunto di applicazioni web per la raccolta delle informazioni riguardanti la gestione dei rifiuti urbani e la raccolta differenziata, promuovendone l’utilizzo in altre Regioni o Province d’Italia.

[14] Il Comune ha, inoltre, la possibilità di esportare tali dati, una volta inseriti nell’applicativo, ai fini della compilazione del MUD.

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