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Profili interpretativi del Regolamento REACH

(di Michela Giannini)

Categoria: Sostanze pericolose

Risale al 6 marzo 2014 la domanda di pronuncia pregiudiziale avanzata dal Conseil d’Etat[1] e rivolta alla Corte di Giustizia delle UE, con la quale è stata richiesta una interpretazione del Regolamento CE n. 1907/2006, concernente la registrazione, valutazione, autorizzazione e restrizione delle sostanze chimiche (REACH) e l’istituzione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche.
La Corte è stata chiamata a stabilire se il produttore/importatore di un “articolo” composto da una serie di elementi, ciascuno dei quali identificato in se stesso quale “articolo”, debba essere assoggettato agli obblighi previsti rispettivamente dall’art. 7, paragrafo 2 e dall’art. 33 del citato Regolamento, limitatamente all’articolo assemblato ovvero con riferimento ad ogni elemento/articolo facente parte dello stesso.
L’interpretazione più estensiva e quindi più garantista per l’ambiente e per la salute dei cittadini ha prevalso. La Corte di Giustizia ha stabilito che, ai fini dell’applicazione dell’art. 7, paragrafo 2 del Regolamento REACH, spetta al produttore determinare se una sostanza estremamente preoccupante, sia presente in una concentrazione superiore allo 0,1% peso/peso di ogni articolo che produce e all’importatore di un prodotto composto da più articoli, determinare per ogni articolo se tale sostanza sia presente in una concentrazione superiore allo 0,1% peso/peso di tale articolo. Ed analogamente, ai fini dell’applicazione dell’art. 33 del Regolamento REACH, spetta al fornitore di un prodotto composto da uno o più articoli che contengono una sostanza estremamente preoccupante, in una concentrazione superiore allo 0,1% peso/peso per articolo, informare il destinatario e su richiesta il consumatore, circa la presenza di tale sostanza, comunicando quanto meno, il nome della sostanza in questione.
E’ interessante il procedimento logico giuridico seguito dalla Corte e posto alla base del dispositivo, così come l’iter che ha condotto alla formulazione della questione pregiudiziale sottoposta al suo esame.
La Commissione europea con nota del 4 febbraio 2011 indirizzata a tutte le autorità nazionali competenti, precisava che gli oggetti che rispondono alla definizione di “articolo” contenuta nel Regolamento REACH, cessano di essere qualificati “articoli” singoli e diventano componenti di un “articolo complesso” dal momento in cui sono assemblati. Conseguentemente la Commissione stabiliva che ai fini dell’applicazione degli obblighi di cui all’art. 7, paragrafo 2 e art. 33, occorre avere riguardo unicamente all’articolo assemblato e non ai singoli articoli di cui si compone.
Due mesi dopo il 1° aprile 2001, anche la Guida alle prescrizioni in materia di sostanze contenute in articoli, pubblicata dall’ECHA, affrontava la medesima circostanza, precisando che affinchè possano essere applicati gli obblighi di cui ai sopra citati articoli, la concentrazione di sostanze preoccupanti deve superare la concentrazione di 0,1% peso/peso nell’intero articolo assemblato. La nota del direttore esecutivo allegata a questa Guida ECHA, lasciava emergere come la stessa non avesse raccolto il consenso di tutti gli Stati membri. In particolare lo Stato Francese, pubblicando un avviso l’8 giugno 2011 rivolto agli operatori economici, disattendeva tale interpretazione, applicando gli artt. 7 e 33 del Regolamento REACH sulla base del presupposto che un articolo può essere composto da uno o più oggetti rispondenti a loro volta alla definizione di articolo e le disposizioni del regolamento devono applicarsi avuto riguardo a ciascuno di essi. Successivamente il 21 giugno 2012 la Commissione inviava una lettera di diffida alla Repubblica francese, ciò nonostante la Francia, unitamente a Belgio, Danimarca, Germania, Svezia, Norvegia e Repubblica d’Austria, pubblicava una guida destinata ai fornitori di articoli, nella quale veniva ulteriormente ribadito il  principio secondo cui in ordine alla sussistenza degli obblighi di cui al Regolamento REACH, si prescinde integralmente dal fatto che l’articolo sia venduto separatamente o come parte di un articolo assemblato e veniva formalmente rifiutata l’interpretazione fornita dall’ECHA.
Ma qual è il valore normativo e l’efficacia giuridica della Guida ECHA? Tale documento ha un valore meramente esplicativo, sfornito di qualsiasi portata normativa. Innanzitutto questa tipologia di documenti, non rientra nell’ambito delle fonti di diritto comunitario e non viene infatti menzionato nell’ambito dell’art. 288 TFUE che annovera gli atti giuridici dell’Unione. Inoltre è la stessa ECHA che in una nota preliminare, puntualizza che le informazioni contenute nella guida non costituiscono un parere legale e che il Regolamento REACH rappresenta l’unico riferimento legale autentico. D’altra parte, a norma dell’art. 77 di tale regolamento, l’ECHA ha il compito di fornire orientamenti e strumenti tecnici e scientifici ai fini dell’applicazione del Regolamento stesso ed in particolare di preparare informazioni esplicative sul regolamento destinate alle parti interessate. La guida elaborata, quindi, non presenta alcun valore normativo, né può assumere il valore di interpretazione autentica, in quanto questo travalica i poteri alla stessa assegnati. Questo fondamentale presupposto, lascia comprendere come il valore che potremmo definire “meramente interlocutorio” della guida, non avrebbe potuto legittimare l’atto di diffida nei confronti della Repubblica francese.
La questione viene quindi affrontata dalla Corte di Giustizia, alla quale tuttavia non spetta pronunciarsi sulla compatibilità di norme di diritto interno con il diritto dell’Unione, né tantomeno di interpretare disposizioni legislative o regolamentari nazionali. La Corte è tenuta a fornire al giudice del rinvio e quindi in questo caso al Conseil d’Etat francese, tutti gli elementi utili che gli consentano di pronunciarsi su tale compatibilità e di giungere alla definizione della controversia sottoposta al suo esame. La cognizione della Corte di Giustizia è limitata alla individuazione degli strumenti che consentono al giudice nazionale dello Stato membro, di giungere ad una giusta sentenza. Quindi in questo caso la Corte non è stata chiamata a valutare le disposizioni dell’ordinamento giuridico francese, al fine di stabilirne una compatibilità o meno con la normativa comunitaria, bensì a fornire al Giudice francese, gli elementi di interpretazione del regolamento REACH in modo conforme al diritto dell’unione. Rientra poi nei poteri del Giudice francese, una volta in possesso di tali elementi interpretativi, valutare se esista in concreto una violazione del diritto comunitario, con conseguente necessità di disapplicare le norme nazionali francesi confliggenti. Si ricorda che il procedimento principale, riguardava la validità del sopra richiamato avviso agli operatori economici, emanato dal ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement l’8 giugno 2011, al quale si sono opposte due federazioni francesi di società commerciali ed il Giudice francese ha per l’appunto posto la questione pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia[2].
Venendo all’esame degli obblighi oggetto della questione pregiudiziale, l’art. 7 paragrafo 2, pone a carico di produttori e importatori, l’obbligo di notifica all’agenzia di talune sostanze rispondenti ai criteri di cui all’art. 57 e identificate a norma dell’art. 59, paragrafo 1, in presenza di date condizioni.
Per quanto riguarda le sostanze ex art. 57, si fa riferimento alle sostanze che rispondono ai criteri di classificazione nella classe di pericolo cancerogenicità, mutagenicità sulle cellule germinali, tossicità per la riproduzione, persistenti, bioaccumulabili e tossiche, molto persistenti e molto bioaccumulabili ed infine a tutte le altre sostane per le quali è scientificamente comprovata la probabilità di effetti gravi per la salute umana o per l’ambiente che danno adito ad un livello di preoccupazione equivalente alle precedenti. L’art. 59 invece fa riferimento ad una procedura di identificazione delle sostanze estremamente preoccupanti che dà luogo alla stesura di un elenco di sostanze dette “candidate” ad essere inserite nell’allegato XIV del Regolamento REACH che contiene le sostanze soggette ad autorizzazione. Come si legge al punto 22 delle conclusioni formulate dall’avvocato generale nell’ambito del procedimento, nell’elenco delle sostanze candidate si trovavano n. 155 sostanze[3] ma è molto probabile che ci siano altre sostanze con le medesime caratteristiche che tuttavia fino a che non sono incluse nell’elenco delle sostanze candidate, non sono coinvolte dalla problematica.
Per quanto riguarda invece le condizioni originanti l’obbligo di notifica, sono fissate dallo stesso art. 7, paragrafo 2 e rielaborate in modo particolarmente chiaro dalla Corte di Giustizia, basandosi sul raccordo tra le varie disposizioni contenute anche nei paragrafi 3 e  6 dello stesso articolo:
–             l’uso della sostanza non deve essere stato registrato;
–             il rischio di esposizione degli esseri umani e dell’ambiente non può essere escluso, in condizioni d’uso normali o ragionevolmente prevedibili (anche in fase di smaltimento)[4];
–             la sostanza contenuta negli articoli supera 1 tonnellata all’anno per produttore/importatore;
–             la concentrazione di tale sostanza supera la concentrazione soglia dello 0,1% peso/peso nell’articolo trattato.
La questione pregiudiziale verteva proprio sulla modalità di calcolo della soglia di concentrazione ed in particolare se la soglia dello 0,1% dovesse essere stabilita in rapporto al peso totale del prodotto ovvero in rapporto al peso del singolo articolo di cui lo stesso si compone. Indubbia rilevanza riveste la nozione di articolo, come sopra evidenziata, con i suoi tre elementi costitutivi:

  • sottoposizione ad un processo di fabbricazione;
  • conferimento di una forma, una superficie o un disegno particolari, a prescindere da altre proprietà fisiche o chimiche;
  • tali forma, superficie o disegno, all’esito del procedimento di fabbricazione, devono determinare la funzione dell’oggetto in misura maggiore della sua composizione chimica.

La difficoltà applicativa emerge proprio dall’esistenza di un prodotto complesso contenente più articoli e dall’assenza di una disposizione specifica nell’ambito del Regolamento REACH. Dovendo procedere in via interpretativa, occorre avere riguardo prima di tutto all’obiettivo primario perseguito dal Regolamento stesso, vale a dire il controllo delle sostanze chimiche. Fondamentale appare anche l’individuazione delle circostanze che determinano la perdita della qualifica di “articolo” e quindi oltre al venire meno della forma, della superficie o del disegno che ne determinano la funzione in misura maggiore della sua composizione chimica anche l’acquisizione della qualifica di rifiuto. L’art. 2, paragrafo 2 del Regolamento stabilisce che “…un oggetto…..cessa di essere un “articolo” ai fini del regolamento REACH qualora divenga un rifiuto ai sensi del diritto dell’Unione”. Significativo è il rilievo compiuto dalla Corte, secondo il quale non esistono altre norme secondo le quali “…un oggetto rispondente alla definizione di articolo ai sensi dell’art. 3, punto 3, di detto regolamento possa perdere, in un secondo momento, tale qualità”. Il solo fatto che un articolo confluisca in un prodotto complesso, non fa venire meno tale sua qualifica individuale, a meno che il processo di assemblaggio non gli faccia perdere tale connotazione. Rilevante è anche il concetto di “funzione” dell’articolo, come precisato nelle conclusioni dell’avvocato generale nell’ambito del procedimento pregiudiziale. Contrariamente a quanto indicato dall’Irlanda, la funzione non deve avere natura autonoma e quindi riguardare l’articolo a prescindere da altri oggetti. In questo modo la nozione di articolo sarebbe troppo limitata. Alcuni oggetti assolvono la loro funzione solo se combinati con altri oggetti, sostanze o miscele, quali i manubrii, le fodere dei sedili o le viti. Tuttavia gli stessi vengono posti sul mercato e utilizzati da altri soggetti che li impiegheranno successivamente nella creazione di prodotti complessi quali biciclette, sedili. Un lingotto di piombo o il granulato plastico non sono invece articoli ma sostanze, in quanto la loro funzione non è determinata in misura maggiore dalla loro forma, superficie o disegno particolari bensì dalla loro composizione chimica.
Quindi l’assunto posto alla base della decisione della Corte è che ogni oggetto rispondente ai criteri di cui all’art. 3, punto 3 del Regolamento REACH è un articolo e come tale deve essere sottoposto alle valutazioni preordinate agli obblighi di notifica. L’assemblamento in articolo complesso, fa venire meno la connotazione autonoma di articolo solo se lo stesso diventa rifiuto ovvero se vengono meno – come sopra accennato –  forma, superficie o disegno che ne determinano la funzione in misura maggiore della composizione chimica. E’ invece irrilevante se l’articolo, a seguito dell’assemblamento, acquisisce una funzione diversa.
Ulteriore obbligo, previsto dall’art. 33 del Regolamento, è posto a carico del fornitore di un articolo, contenente una sostanza che risponde ai criteri sopra esaminati di cui all’art. 57 ed è stata identificata a norma dell’art. 59, paragrafo 1, in concentrazioni superiori allo 0,1% peso/peso. Si tratta di un onere di informazione a favore del destinatario di tale articolo, al fine di consentirgli la sicurezza nell’uso dello stesso. Tali informazioni devono comprendere quantomeno il nome della sostanza. La Corte approfondisce la distinzione tra i due obblighi di notifica ex art. 7, paragrafo 2 e di informazione ex art. 33.
In primo luogo l’ambito soggettivo è più ampio in quest’ultima disposizione, investendo tutti i soggetti che si inseriscono lungo la catena di approvvigionamento mentre l’obbligo di notifica di cui all’art. 7, riguarda unicamente i produttori e gli importatori. Inoltre i beneficiari dell’obbligo di informazione sono tutti i destinatari dell’articolo e quindi “…utilizzatore industriale o professionale o un distributore cui viene fornito un articolo, esclusi i consumatori[5]”, come individuati dall’art. 3, punto 35. Come abbiamo visto invece destinatario dell’obbligo di notifica è solo l’ECHA.
In secondo luogo, sono differenti anche le condizioni di operatività dei due obblighi. Mentre per l’obbligo di notifica devono sussistere le quattro condizioni sopra esaminate, per l’obbligo di informazione di cui all’art. 33, deve sussisterne solo una delle quattro, vale a dire solo il superamento della soglia di concentrazione della sostanza dello 0,1%.
Differenti sono anche le finalità:
–             obiettivo dell’obbligo di notifica ex art. 7, è di consentire alle autorità competenti di adottare eventuali misure di gestione dei rischi;
–             obiettivo dell’obbligo di informazione ex art. 33, è di consentire all’insieme degli operatori che intervengono lungo la catena di approvvigionamento, di adottare ai vari livelli di operatività misure di gestione dei rischi ma anche di garantire l’uso in sicurezza dei prodotti.
Secondo la Corte sarebbe incompatibile con un siffatto obiettivo, ritenere che l’inserimento di un articolo nell’ambito di un prodotto complesso, possa interrompere la trasmissione dell’obbligo che invero segue il prodotto lungo tutta la catena di approvvigionamento, investendo ogni singolo operatore.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso proposto innanzi alla Corte, non appare giustificabile l’obiezione secondo cui sarebbe eccessivamente oneroso e ridondante l’obbligo, in considerazione della sua ripetizione in capo ad ogni operatore. La Corte rileva, infatti, che la portata dell’art. 33 è estremamente limitata, imponendo oneri di informazione minimi e idonei a consentire la sicurezza, comprendendo “quanto meno il nome” della sostanza.
In sostanza secondo la Corte, con riferimento a tutti gli obblighi di notifica, il calcolo della concentrazione di determinate sostanze deve essere riferito al singolo “articolo” e non al peso dell’articolo complesso.
Si è trattato di colmare in via interpretativa, un aspetto non ben disciplinato nel dettato normativo, tuttavia non si trattava di una ambiguità tale da non potere essere superata attraverso un percorso logico. Questo nel pieno rispetto del principio della certezza del diritto e dell’omogeneità di applicazione del diritto comunitario.

[1] Causa C-106/14: icorrente Fèdèration des entreprises du commerce et de la distribution, FMB – Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison. ; Resistente Ministre de l’écologie, du développement durable e de l’énergie.
[2] In tale procedimento hanno presentato osservazioni la Repubblica francese, il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, la Repubblica d’Austria, il Regno di Svezia, il Regno di Norvegia e la Commissione europea. L’udienza si è tenuta l’8 gennaio 2015.
[3] Lista aggiornata al 16 giugno 2014.
[4] In tali casi pur essendo escluso l’obbligo di notifica, è comunque previsto che il produttore o l’importatore forniscano adeguate istruzioni al destinatario dell’articolo.
[5] L’obbligo di informazione deve essere garantito anche nei confronti dei consumatori, infatti il paragrafo 2 dell’art. 33, stabilisce che il fornitore dell’articolo contenente una sostanza preoccupante in una concentrazione superiore alla soglia dello 0,1%, deve fornire tutte le informazioni al consumatore ma su specifica richiesta di quest’ultimo. Le informazioni devo essere finalizzate all’uso in sicurezza del prodotto e comprendere quanto meno il nome anche in questo caso.

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