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Quote di gas serra: analisi del nuovo strumento UE della riserva stabilizzatrice del mercato

(di Michela Giannini)

Categoria: Aria

La Decisione UE 2015/1814 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 6 ottobre 2015, modifica la direttiva 2003/87/CE, istituendo una riserva stabilizzatrice del mercato delle quote di emissione di gas ad effetto serra.
L’obiettivo primario della Direttiva 87/2003 (istitutiva del sistema di scambio di quote di emissione dei gas serra: UE-ETS), è quello di contribuire ad un più efficace adempimento degli impegni assunti dalla Comunità europea a seguito del protocollo di Kyoto[1], riducendo le emissioni antropiche dei gas a effetto serra, stabilizzandone le concentrazioni ad un livello che prevenga qualsiasi pericolosa interferenza antropica sul sistema climatico, con la minore riduzione possibile dello sviluppo economico, imprenditoriale e dell’occupazione. Si tenga conto che nel complesso l’UE-ETS copre circa il 45% delle emissioni totali di gas serra nei 28 Paesi UE. Si considera che il sistema riguardi circa 11.000 impianti e che siano oltre 1.100 quelli italiani, dei quali oltre la metà gravitanti nel settore manifatturiero.
Alla luce di questa premessa, nel gennaio 2014 la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di istituzione di riserva stabilizzatrice, stante che nel 2013 l’eccedenza di quote di emissione ha raggiunto i 2,1 miliardi di quote ed è destinata ad aumentare probabilmente a causa della recessione economica e della notevole riduzione del prezzo del carbonio. Questo lascia comprendere la preoccupazione circa il rispetto degli impegni assunti.
Ogni anno la UE fissa un limite per le emissioni complessive ed entro tale limite le imprese possono acquistare e vendere quote di emissione in relazione alle rispettive esigenze. Si ricorda solo per completezza che le quote possono essere acquistate attraverso aste pubbliche, oppure possono essere ottenute a titolo gratuito in dati casi previsti dalla normativa o ancora attraverso accordi privati ed infine rivolgendosi al mercato secondario del carbonio. Ciascuna quota conferisce comunque al titolare il diritto di emettere una tonnellata di CO2 ovvero un quantitativo equivalente di altro gas serra. Al fine di rispettare l’obiettivo più generale di riduzione delle emissioni di gas del 40%[2] entro il 2030, è stato disposto che tra il 2013 ed il 2020 il quantitativo annuo di quote in circolazione venga ridotto di un coefficiente pari all’1,74%, rispetto al quantitativo medio annuo totale di quote rilasciate dagli Stati membri: c.d. “traiettoria lineare” (art. 9, Direttiva 87/2003).
L’istituzione della riserva stabilizzatrice si è resa necessaria al fine di affrontare gli squilibri tra domanda e offerta di quote di emissione, operando quale vera e propria valvola di regolazione dei volumi annui di quote da mettere all’asta. Il richiamato obiettivo della riduzione del 40% delle emissioni non poteva infatti essere realizzato adottando una mera correzione della “traiettoria lineare”, attraverso l’introduzione di coefficienti più rigorosi. Tale previsione avrebbe condotto a modifiche graduali della quantità di quote, con corrispondente diminuzione altrettanto graduale dell’eccedenza riscontrata e questa gradualità non sarebbe stata proficua in termini di spinta verso gli investimenti e l’innovazione. Ricordiamo che i gestori degli impianti possono infatti ricorrere all’acquisto di quote ovvero optare per nuovi investimenti in tecnologie a basso contenuto di carbonio o comunque basati su una migliore efficienza energetica.
Questo squilibrio tra domanda e offerta di quote è riconducibile al fatto che il volume di quote è fissato in modo estremamente rigido mentre la domanda di quote viene influenzata da diversi fattori esterni, quali il ciclo economico, il costo dei combustibili fossili e via dicendo. Se l’economia politica ci insegna che ad una diminuzione della domanda segue una corrispondente riduzione dell’offerta, in questo caso il meccanismo economico si inceppa in quanto uno dei due fattori (offerta di quote) è predeterminato rigidamente dalle norme e svincolato invero dalla domanda.
Ma cosa entra nella riserva e come funziona la integrazione ed il corrispondente svincolo di quote nell’ambito della stessa?
Ogni anno la Commissione pubblica entro il 15 maggio il numero totale delle quote di emissione in circolazione nell’anno precedente. Il 12% del numero totale di quote in circolazione, viene decurtato dal volume di quote che gli Stati membri devono mettere all’asta e viene integrato nella riserva stabilizzatrice. Questa integrazione non avviene immediatamente bensì in modo progressivo entro 12 mesi, a decorrere dal 1° settembre dall’anno di riferimento, salvo che il numero di quote da integrare sia inferiore ai 100 milioni. Nella fase iniziale di operatività della riserva è stabilito che le integrazioni di quote debbano avvenire tra il 1° gennaio ed il 1° settembre per una percentuale dell’8% (e quindi in ragione dell’1% per mese solare).
Vediamo quindi nel dettaglio tutti gli elementi che confluiscono nella riserva.

  • la menzionata decurtazione del 12% delle quote in circolazione, dai volumi d’asta.
  • I 900 milioni di quote la cui collocazione all’asta avrebbe dovuto avvenire negli anni 2019-2020 anzichè negli anni 2014-2016 (cd backloading) a norma del Regolamento UE 176/2014. Più precisamente 300 milioni di quote sarebbero state poste all’asta nel 2019 e 600 milioni nel 2020.
  • Le quote accantonate per i nuovi entranti, non assegnate né utilizzate (art. 10 bis, paragrafo 7, Direttiva 87/2003[3]) e che sarebbero invece state collocate all’asta. Il loro futuro riutilizzo sarà preso in considerazione nell’ambito di un più ampio riesame dell’EU ETS.
  • Le quote non assegnate agli impianti che hanno cessato l’attività o che cessano parzialmente la loro attività o riducono in modo significativo la loro capacità, ex art. 10 bis, paragrafi 19 e 20 della direttiva 87/2003.

E’ prevista una esenzione dall’ambito applicativo della riserva stabilizzatrice: la componente solidaristica di cui all’art. 10, paragrafo 2, lettera b).  Il 10% del quantitativo di quote messe all’asta, è distribuito tra alcuni Stati membri all’insegna della solidarietà oltre che ai fini della crescita nella Comunità, incrementando in questo modo il quantitativo di quote messe all’asta ad opera di tali Stati beneficiari.
Analizziamo lo svincolo dalla riserva.
Il meccanismo di svincolo di quote dalla riserva è strettamente dipendente dal numero di quote in circolazione, quale risulta dall’ultima pubblicazione utile. Lo svincolo avviene nei seguenti casi:

  • numero complessivo di quote in circolazione inferiore ad un valore di soglia fissato in 400 milioni (art. 1, paragrafo 6, Decisione 2015/1814): svincolo di 100 milioni di quote che vengono aggiunte al volume di quote che gli Stati devono mettere all’asta. Qualora si verifichi l’evenienza in cui il numero di quote disponibili nella riserva sia inferiore a 100 milioni, vengono svincolate tutte quelle esistenti.
  • Numero di quote superiore ai 400 milioni e adozione di misure finalizzate a contrastare fluttuazioni anomale o eccessive dei prezzi delle quote (ex art. 29 bis della direttiva 2003/87): svincolo di 100 milioni di quote che vengono aggiunte al volume di quote che gli Stati devono mettere all’asta. Analogamente a quanto sopra esposto, qualora si verifichi l’evenienza in cui il numero di quote disponibili nella riserva sia inferiore a 100 milioni, vengono svincolate tutte quelle esistenti (art. 1, paragrafo 7, Decisione 2015/1814).

I calendari delle aste devono tenere conto delle quote che sono state integrate nella riserva o che devono essere svincolate, considerando che le quote sono integrate o svincolate nell’arco temporale di 12 mesi. A prescindere dal momento in cui avviene lo svincolo, sono rispettate le percentuali degli Stati membri applicabili al momento dell’integrazione delle quote nella riserva, così come l’ordine in cui queste sono state inserite nella riserva.
La riserva stabilizzatrice incrementa quindi la flessibilità dell’offerta di quote all’asta nei periodi ricompresi tra una fase di scambio e l’altra. Secondo quanto rilevato anche dalla Commissione, la riserva agirebbe secondo due differenti modalità:

  • integrazione di quote detratte da futuri volumi d’asta, attenuando l’instabilità del mercato derivante da un’eccedenza di quote;
  • svincolo di quote da impiegare in futuri volumi d’asta, attenuando l’instabilità del mercato derivante da un disavanzo di quote.

Il fatto che sia impiegato quale indicatore il “numero di quote in circolazione” consente di misurare direttamente lo squilibrio reale tra domanda e offerta[4] e pertanto è stato privilegiato rispetto ad altri misuratori “indiretti” e più incerti quali: il PIL, i prezzi dei combustibili, le condizioni meteorologiche, le precipitazioni.
Viene inoltre modificato l’art. 10, paragrafo 1, stabilendo che a decorrere dal 2019 (anziché dal 2013 come previsto originariamente dalla Direttiva 87/2003) gli Stati membri mettono all’asta tutte le quote non assegnate gratuitamente e che non sono integrate nella riserva stabilizzatrice. Significativa è l’aggiunta del paragrafo 1 bis al richiamato art. 10, della Direttiva 87 che introduce un sistema di flessibilità e di correzione dell’offerta all’asta, in particolare nei periodi di passaggio tra una fase di scambio e l’altra. Talvolta infatti l’applicazione rigida dei volumi come previsti dalla Direttiva 87, potrebbe determinare un’eccessiva rimanenza di quote a fine periodo.

La modifica introdotta dalla Decisione 1814/2015, stabilisce che qualora il volume di quote all’asta nell’ultimo anno di ciascun periodo[5], sia superiore al 30% del volume medio di quote previsto all’asta nei primi due anni del periodo successivo, si deve calcolare la differenza tra questi due volumi e trattenerne i 2/3 che saranno poi messi all’asta in parti uguali nei primi due anni del periodo di scambio successivo[6]. In questo modo le quote vengono plasmate su un triennio, rimanendo quindi invariato il volume totale in tale arco temporale ma elidendo unicamente gli effetti negativi che possono impattare nel periodo finale di scambio (dovrà quindi aversi riguardo agli anni 2020-2021-2022). Si tenga conto che nella “Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla costituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice…” del 22 gennaio 2014, si  precisava che la differenza tra i due volumi (quello dell’ultimo anno del periodo e quello medio dei primi due del periodo successivo) fosse distribuita uniformemente sugli anni successivi. La decisione invece indica i 2/3 della differenza dei due volumi. Ciò sta a significare che, a meno che il volume delle quote dell’ultimo anno non sia particolarmente elevato, sostanzialmente quasi tutte o tutte le quote di questo anno vengono plasmate sui primi due anni del periodo successivo.
Infine un’ulteriore modifica apportata alla Direttiva 87 riguarda l’art. 13, ultimo capoverso del paragrafo 2, al quale viene aggiunto che le quote disponibili nella riserva stabilizzatrice del mercato che non sono più valide, sono sostituite da quote valide nel periodo in corso.
La Decisione 1814/2015 del 6 ottobre, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 9 ottobre ed entrerà in vigore il 29 ottobre. La riserva sarà operativa dal 1° gennaio 2019 ed infatti l’art. 10, paragrafo 1 della Direttiva 87/2003 (relativo alla messa all’asta delle quote), sarà in vigore fino al 31/12/2018.
L’art. 9 della Direttiva 87/2003, prevedeva un riesame del fattore lineare, con contestuali proposte al Parlamento e al Consiglio, a decorrere dal 2020 al fine di adottare una decisione entro il 2025. Questo riesame è quindi avvenuto con un certo anticipo nel 2015. Probabilmente la recessione economica oltre alla riduzione del prezzo del carbonio e l’imminenza della Conferenza di Parigi[7] per il prossimo dicembre, hanno accelerato il monitoraggio.
Il funzionamento di questa “market stability riserve” formerà oggetto di specifiche valutazioni e riflessioni nell’ambito della relazione annuale sul mercato del carbonio. E’ necessario raggiungere un perfetto punto di equilibrio tra basse emissioni di CO2 e competitività del sistema economico europeo. La transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio, deve infatti essere “economicamente sostenibile”. Per questo motivo entro tre anni dall’operatività della riserva, è previsto un riesame del suo funzionamento, preordinato a testare l’efficacia del meccanismo di integrazione e svincolo in ordine alla correzione degli squilibri strutturali tra domanda e offerta di quote. E’ fondamentale anche analizzare gli effetti del “valore di soglia dei 400 milioni di quote” per lo svincolo, così come del “valore dei 100 milioni di quote” da svincolare ed infine della percentuale del  “12%” delle quote da integrare nella riserva. Tutti questi fattori dovranno essere contestualizzati e rapportati alla crescita economica, all’occupazione, alla competitività industriale e al noto rischio di delocalizzazione delle emissioni di carbonio.
Questi importanti risultati possono essere ottenuti anche grazie ad una parallela produzione normativa, legata agli incentivi preordinati a stimolare le imprese al massimo efficientamento energetico ed alla produzione di “emissioni più pulite”.

[1] L’adempimento degli impegni assunti dalla Comunità e dagli Stati membri è avvenuto in via generale attraverso la decisione 2002/358/CE.
[2] Il Consiglio del 23 e 24 ottobre 2014 ha concordato il quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima per l’unione europea ed ha approvato un obiettivo UE VINCOLANTE di riduzione delle emissioni nazionali di gas serra almeno del 40% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1999.
[3] Per gli anni 2013-2020 il 5% del quantitativo comunitario totale di quote è accantonato per i nuovi entranti e rappresenta il quantitativo massimo da assegnare ai nuovi entranti.
[4] Il totale delle quote in circolazione si ottiene infatti procedendo a questa sottrazione:

  • quote rilasciate nel periodo incluse le quote non più valide e che non sono state restituite/cancellate e i diritti ad utilizzare crediti internazionali (DISPONIBILITA’);
  • tonnellate di emissioni verificate, utilizzate da impianti nell’anno di riferimento, più le quote cancellate e numero di quote disponibili nella riserva (IMPIEGO).

[5] L’art. 13, paragrafo 1 della Direttiva 87 stabilisce che le quote rilasciate a partire dal 1° gennaio 2013 sono valide per le emissioni prodotte durante periodi di 8 anni con inizio 1° gennaio 2013.
[6] Questo avviene prima di procedere all’integrazione nella riserva del 12% del totale delle quote in circolazione, a norma del sopra commentato art. 1, paragrafo 5 della Decisione 1814/2015.
[7] la CONFERENZA DI PARIGI, dovrebbe condurre ad un accordo internazionale sul clima che limiti il riscaldamento globale al di sotto dei 2 gradi C. Si tratterebbe di un accordo vincolante applicabile a tutti i Paesi.

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