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REACH: conseguenze per le imprese in materia di esenzione dal Regolamento

(di Michela Giannini)

Categoria: Sostanze pericolose

Il 4 dicembre 2015 è stata proposta impugnazione contro la sentenza pronunciata dalla V sezione del Tribunale che rigettava il ricorso volto ad ottenere l’annullamento del Regolamento 348/2013 del 17 aprile 2013[1], recante modifica dell’allegato XIV del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH).
Il Tribunale ha pertanto concluso ritenendo legittimo il citato Regolamento 348/2013, nella parte in cui non vengono indicati usi “esentati” dall’obbligo di autorizzazione con riferimento alla voce 16, “triossido di cromo”.
L’argomento riveste un particolare interesse pratico – essendo molteplici le imprese (industriali e artigiane) nelle quali viene impiegata tale sostanza – e giuridico, per l’interpretazione fornita in ordine all’applicabilità dell’art. 58, paragrafo 2 del Regolamento REACH, riferito alle esenzioni di taluni usi dal regime autorizzatorio. I rilievi interpretativi assumono pertanto rilevanza per tutte le imprese e per tutte le sostanze elencate nell’allegato XIV del Regolamento REACH, in funzione dell’esenzione dall’autorizzazione.
Sotto l’aspetto pratico e per comprendere meglio la portata della norma nonchè del sistema di impugnazioni che si è successivamente sviluppato intorno ad essa, si vuole ricordare che il triossido di cromo è un composto inorganico (CrO3) che si presenta come un solido rosso scuro, inodore e deliquescente.
Il CrO3 è tossico, cancerogeno, mutageno, corrosivo e pericoloso per l’ambiente oltre che per l’uomo[2]. Può incendiare materiale combustibile e sostanze organiche con il semplice contatto. Si pensi che tale sostanza viene impiegata normalmente nelle cromature in quanto agisce come anticorrosivo e sono migliaia le tonnellate prodotte ogni anno, in particolar modo nella galvanostegia[3].
La procedura preordinata a sancire il divieto dell’uso di una sostanza, a norma del regolamento REACH prevede una serie di fasi, ripercorriamole brevemente seguendo l’iter del triossido di cromo. Una prima fase che conduce all’inserimento della sostanza tra le sostanze candidate, nella quale l’ECHA procede alla identificazione della sostanza, valutando se la stessa risponde ai criteri di cui all’art. 57 del Regolamento REACH e predispone un fascicolo. Nel fascicolo relativo al triossido di cromo si trovavano in particolare due relazioni: una relativa all’analisi dei rischi elaborata dal Regno Unito nel 2005 e una predisposta dall’Istituto di salute e sicurezza sul lavoro dell’assicurazione sociale tedesca degli incidenti di lavoro e delle malattie professionali (relazione di analisi MEGA volta a stabilire gli scenari d’esposizione ai composti di cromo).
Viene poi data pubblicazione al fascicolo con contestuale fissazione dei termini per proporre osservazioni. Nel caso del triossido di cromo, il fascicolo veniva pubblicato in data 30 agosto 2010 ed il termine per presentare osservazione fissato nel 14 ottobre 2010. A seguito del parere positivo del Comitato degli Stati membri dell’ECHA, il 14 dicembre si procedeva all’inserimento nell’elenco delle sostanze candidate.  Successivamente il 15 giugno 2011, veniva pubblicato un progetto di raccomandazione delle sostanze da includere nell’allegato XIV e veniva fissato un altro termine per la presentazione di osservazioni con scadenza il 14 settembre 2011. Alcune imprese che poi hanno presentato il ricorso, hanno depositato osservazioni atte ad escludere dal regime autorizzatorio taluni usi del triossido di cromo. Il 19 dicembre il Comitato degli Stati membri ancora una volta manifestava parere favorevole alla proposta di raccomandazione che veniva presentata dall’ECHA il giorno successivo, proponendo di non concedere l’esenzione a nessuno degli utilizzi. La Commissione europea recepiva integralmente le valutazioni dell’ECHA e come sappiamo adottava il Regolamento 348/2013.
Il ricorso innanzi al Tribunale vedeva 185 imprese ricorrenti, facenti parte di molteplici categorie di imprese interessate all’esenzione dal regime autorizzatorio previsto dal REACH. Trattasi da un lato di imprese che utilizzano triossido di cromo in soluzione acquosa per il trattamento di superfici; dall’altro lato di imprese che operano nella fornitura di miscele contenenti tale sostanza e destinate al rivestimento di superfici; infine di imprese che, nell’esercizio dello rispettive attività industriali o professionali, utilizzano rivestimenti di superficie in cromo per la produzione dei loro prodotti primari, in qualità di fornitori o produttori di componenti meccaniche di macchinari[4].
Sotto il profilo normativo, l’art. 58 Regolamento REACH, disciplina l’inclusione delle sostanze nell’allegato XIV, stabilendo che per ogni sostanza inserita, occorre indicare anche gli eventuali usi o categorie di usi esentati dall’obbligo d’autorizzazione e le eventuali condizioni di tali esenzioni.
Il paragrafo 2, che costituisce oggetto di analisi, sancisce che “Gli usi o categorie di usi possono essere esentati dall’obbligo di autorizzazione, a condizione che il rischio sia adeguatamente controllato, in base alla vigente normativa comunitaria specifica che impone prescrizioni minime per l’uso della sostanza connesse alla protezione della salute umana o alla tutela dell’ambiente. Nello stabilire tali esenzioni, si tiene conto, in particolare, della proporzionalità del rischio per la salute umana e per l’ambiente connessa alla natura della sostanza, come nel caso in cui il rischio è modificato dalla forma fisica”.
Condizioni imprescindibili per esentare taluni usi di determinate sostanze pericolose sono quindi le seguenti:

  • esistenza di una normativa comunitaria;
  • previsione di prescrizioni minime per l’uso;
  • specificità di tale normativa comunitaria (per quella sostanza e/o per quell’uso);
  • rischio adeguatamente controllato;
  • proporzionalità del rischio per la salute umana e per l’ambiente.

Preliminare risulta pertanto l’esistenza di una norma comunitaria vale a dire – come precisato dallo stesso Tribunale – una norma giuridica adottata da “un’entità dell’Unione volta produrre effetti vincolanti”. Sono pertanto irrilevanti:

  • norme giuridiche nazionali anche se molteplici e in vigore in numerosi Stati membri;
  • prassi volontarie;
  • comunicazioni della Commissione, le quali pur essendo proprie di una entità dell’Unione e quindi soddisfacendo al requisito soggettivo istituzionale, non hanno tuttavia alcun valore giuridico vincolante. Si tratta di atti limitati a fornire informazioni o valutazioni.

La norma giuridica comunitaria deve inoltre essere specifica, atta quindi a disciplinare una determinata tipologia di sostanze ovvero di usi, in modo da garantire un adeguato controllo del rischio. Fermo restando che il Tribunale non si è effettivamente soffermato sul concetto dell’adeguatezza di tale controllo, sono invece state esaminate le norme comunitarie specifiche indicate dalle ricorrenti e dalle intervenienti nella causa.
Si tratta della Direttiva 98/24/CE del Consiglio, del 7 aprile 1998 sulla protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori contro i rischi derivanti da agenti chimici durante il lavoro e della Direttiva 2004/37/CE del Parlamento e del Consiglio, del 29 aprile 2004 sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un’esposizione ad agenti cancerogeni o mutageni durante il lavoro.
A parere del Tribunale tali disposizioni pur essendo specifiche, in quanto disciplinano determinate categorie di sostanze, non si riferiscono alla sostanza puntualmente individuata nel triossido di cromo ed inoltre non dettano “prescrizioni minime per l’uso della sostanza”.
La prima direttiva si riferisce infatti a tutti gli agenti chimici e la sua sfera di applicazione sarebbe universale, dettando valori limite di esposizione professionale obbligatori per le sostanze incluse nell’allegato I (piombo inorganico e suoi composti). Per le altre sostanze chimiche la stessa direttiva 98/24, opererebbe un rimando alla futura determinazione di valori limite di esposizione. E’ proprio siffatta determinazione di valori a costituire – congiuntamente alle altre prescrizioni dettate per i datori di lavoro – parte integrante del meccanismo di protezione dei lavoratori come delineato dalla direttiva 98/24, tenendo conto che per numerosi agenti chimici non ancora indicati nell’allegato I, tale determinazione di valori non esiste.
Analogamente per la direttiva 2004/37, la quale è riferita a tutti gli agenti cancerogeni e mutageni e che prevede valori limite di esposizione professionale obbligatori per: benzene[5], cloruro di vinile monomero e polveri di legno di cui all’allegato III. Anche in questo caso la normativa comunitaria assume carattere universale, riferendosi ad una determinata categoria di sostanze (cancerogene e mutagene) e determinando valori limite solo per alcune tipologie specifiche di esse, tra le quali non risulta il triossido di cromo.
Entrambe le direttive individuano una serie di comportamenti doverosi in capo ai datori di lavoro, astenendosi dall’imporre valori limite di esposizione professionale che vengono invece forniti per talune sostanze rientranti nelle categorie generali di riferimento ma specificatamente individuate nei rispettivi allegati.
Ritenere che tali due direttive riguardanti la salute dei lavoratori esposti, assurgano a normativa specifica esaustiva per tutte queste tipologie di sostanze (agenti chimici, cancerogeni o mutageni), varrebbe a costituire valido titolo di esenzione per qualsiasi altra sostanza che rientri nelle citate tipologie. Il Regolamento REACH esige invero che tale esenzione costituisca una eccezione puntualmente ed espressamente disciplinata. Pertanto pur riconoscendo che tali direttive prevedono, come sopra accennato, una serie di condotte obbligatorie prescritte in capo al datore di lavoro, si rileva che tali condotte si pongono come aggiuntive ed integrative, rispetto alla determinazione dei valori limite di esposizione, costituendo con essi un sistema integrato di protezione dei lavoratori e dell’ambiente.
In ogni caso tali sostanze, contenute rispettivamente nell’allegato I della direttiva 98/24 (piombo inorganico e suoi composti) e nell’allegato III della direttiva 2004/37 (benzene, cloruro di vinile monomero e polveri di legno), non figurano espressamente nell’allegato XIV del Regolamento REACH, bensì eventualmente nell’allegato XVII che riporta sostanze soggette a particolari prescrizioni in materia di fabbricazione, immissione sul mercato e uso o addirittura figurano nelle appendici dello stesso Regolamento. Il triossido di cromo invece è stato per l’appunto inserito nell’allegato XIV.
Il Tribunale fornisce quindi un’interpretazione dell’art. 58, paragrafo 2 che pone quale elemento qualificante ed imprescindibile ai fini dell’operatività dell’esenzione, la determinazione del valore limite di esposizione, quale standard minimo che successivamente ciascuno Stato membro può legittimamente superare attraverso l’adozione di valori più restrittivi.
Il Tribunale non compie inoltre riflessioni in merito alla configurabilità del triossido di cromo quale “sostanza intermedia” che come tale, a norma dell’art. 3, punto 15, Regolamento REACH, non dovrebbe essere assoggettata ad obblighi autorizzatori. Vero è che il Tribunale lamenta come le ricorrenti non abbiano fornito alcuna prova idonea a dimostrare che tale sostanza possa qualificarsi quale “intermedia”.
Tuttavia attribuendo assoluta centralità al requisito della vigente normativa comunitaria specifica che determini valori limite di esposizione professionale, si rende ultronea la valutazione in ordine alla sussistenza di qualsiasi altra condizione ovvero elemento di giudizio (controllo dei rischi, usi invece di sostanze, proporzionalità del rischio…). Deve quindi trattarsi di una normativa comunitaria che disciplini la specifica sostanza e non la categoria alla quale la sostanza viene ascritta, con determinazione di valori limite di esposizione. Una volta riscontrata la vigenza di tale normativa, è possibile valutare tutti gli altri elementi che derivano dalla lettura integrata dell’art. 58, paragrafo 1, lettera e) e paragrafo 2, inizialmente elencati.
Nella impugnazione presentata lo scorso 4 dicembre 2015 innanzi alla Corte di Giustizia, nei confronti della sentenza del Tribunale (GUUE del 29 febbraio 2016, C/78/4), le parti hanno chiesto l’annullamento della sentenza stessa ribadendo:

  • l’esistenza di normative specifiche a livello comunitario che impongono prescrizioni minime per un adeguato controllo dei rischi per la salute umana derivanti dall’uso di triossido di cromo nelle industrie di rivestimento di superfici e di galvanizzazione (Direttive sopra citate);
  • l’erronea applicazione del regime di esenzione ex art. 58, paragrafo 2, Regolamento REACH alle “sostanze” invece che agli “usi”;
  • la mancata pronuncia in merito alla sussistenza della condizione richiesta dal citato regime di esenzione, dell’”adeguato controllo dei rischi”. Invero sul punto il Tribunale ha ritenuto irrilevante compiere una valutazione, ritenendo preliminare la valutazione – peraltro negativa – circa la vigenza di una normativa comunitaria specifica.
  • L’erronea valutazione circa l’assenza di prescrizioni minime e di valori limite di esposizione professionale nelle direttive 98/24 e 2004/37.

Occorrerà attendere il giudizio della Corte di Giustizia al fine di verificare se tali argomentazioni saranno avallate, fornendo indicazioni operative importanti per le imprese che intendono avvalersi delle esenzioni, sia per il triossido di cromo ma anche per altre sostanze indicate nell’allegato XIV del Regolamento REACH. Tenendo altresì conto del fatto che la Commissione europea, negando l’esenzione per i particolari usi del triossido di cromo con il Regolamento 348/2013, al paragrafo 17[6], si è riferita espressamente alle “…informazioni attualmente disponibili”. Pertanto, qualora l’evoluzione normativa comunitaria preceda il giudizio della Corte, avuto soprattutto riguardo alla determinazione di valori limite di esposizione, potrebbe venire meno la materia del contendere. In questo caso un utilizzatore a valle potrà continuarne l’uso esentato senza autorizzazione, ciononostante dovrà rispettare le condizioni d’uso e le misure di controllo dei rischi comunicate dal suo fornitore.
Per ora invece a far data dal 21 settembre 2017, non potrà più essere utilizzato il triossido di cromo, salvo il possesso di apposita autorizzazione. La relativa domanda andava presentata entro il 21 marzo 2016.
Del resto il divieto nell’uso di sostanze chimiche, deve essere necessariamente accompagnato da un’attenta analisi socio-economica che consenta di valutare anche i benefici che le sostanze stesse generano nella vita umana e nell’economia, senza recare lesioni all’ambiente. Un equo contemperamento degli interessi, per un uso attento ed estremamente consapevole delle sostanze chimiche.

[1] GUUE 18 aprile 2013, L 108/1.
[2] Recita il Regolamento 348/2013, paragrafo (3): “Il triossido di cromo risponde ai criteri di classificazione come sostanza cancerogena (categoria 1A) e mutagena (categoria 1B) definiti nel regolamento (CE) n. 1272/2008 e soddisfa pertanto i criteri per l’inclusione nell’allegato XIV del regolamento (CE) n. 1907/2006 fissati all’art. 57, lettere a) e b), di detto regolamento”.
[3] La galvanostegia consiste nel ricoprire un metallo non prezioso con un sottile strato di un metallo più prezioso sfruttando la deposizione elettrolitica. Il metallo non prezioso può anche essere ricoperto da argento, nichel, cromo o acciaio e quindi per scopi non tanto anticorrosivi bensì meramente decorativi.
[4] Si ricorda che l’”utilizzatore a valle” è individuabile in relazione alle diverse fasi di gestione della sostanza chimica e non si tratta solo di imprese chimiche, di importatori o produttori di sostanze chimiche ma anche di soggetti che acquistano o utilizzano una sostanza chimica o una miscela, o che vendono sostanze che sono a loro volta contenute in miscele e prodotti.
[5] Per il BENZENE si sottolinea il recente Regolamento (UE) 2015/1494 della Commissione del 4 settembre 2015 recante modifica dell’allegato XVII del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH) per quanto riguarda il benzene.
[6] Paragrafo (17) : “…Sulla base delle informazioni attualmente disponibili, non è opportuno stabilire esenzioni fondate su tali disposizioni” riferendosi all’art. 58 pagrafo 1, lettera e) in combinato disposto con l’art. 58, paragrafo 2 del Regolamento REACH. Paragrafo (19): “Sulla base delle informazioni attualmente disponibili non è opportuno stabilire termini di riesame per alcuni usi”.

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