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Sottoprodotti: riflessioni sulla sentenza n. 36858/2016

(di Alessandro Bressi)

Categoria: Rifiuti

La disamina della recente sentenza n. 36858 / 2016 resa dalla Corte di Cassazione (sez. penale III) impone alcune riflessioni rispetto all’impatto, anche nell’ordinamento interno, della “Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa alla Comunicazione interpretativa sui rifiuti e sui sottoprodotti risalente al 2007”.
I ricorrenti, proponendo impugnativa avverso la sentenza resa dalla Corte di Appello Lecce – Sezione distaccata di Taranto resa in data 14 luglio 2014, lamentavano la violazione del D. Lgs n. 152 del 2006, artt. 183, 184 bis e 260, non avendo ritenuto la Corte di Appello la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 184 bis lett. c) e d) necessari, tra gli altri, per la qualificazione di un residuo di produzione in termini di sottoprodotto e non di rifiuto.
Nel caso di specie non si è posto il problema della sussistenza o meno dei requisiti di cui alle lettere a) e b) della disposizione di cui al citato articolo 184 bis posto che i residui di produzione traevano indiscussa origine dallo stesso processo produttivo né, tanto meno, si è messo in discussione che il materiale venisse poi utilizzato nell’ambito dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione da parte del produttore.
La Corte territoriale evidenziava che difettavano, invece, i presupposti / requisiti di cui alle lettere c) e d). E, in particolare, posto che la lettera della norma sancisce che “la sostanza o l’oggetto può (debba) essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale”, ha ritenuto che la “miscelazione con altri ingredienti” del residuo di produzione configurava un riutilizzo “non sic et simpliciter” del materiale, di talché non poteva ritenersi soddisfatto il precetto di cui alla lettera c).
Proprio in relazione a detto profilo interpretativo si sofferma la sentenza oggetto di disamina allorquando, ponendo in discussione la bontà del sillogismo della Corte territoriale, afferma:
“… omissis … una tale argomentazione non appare spiegare inequivocabilmente perché, pur a fronte, come sottolineato dalla stessa Corte, di una pacifica ed integrale riutilizzazione dei residui polverosi e dello scarto di lavorazione, tanto più nell’ambito del medesimo ciclo produttivo destinato alla realizzazione di mattoni refrattari da cui i residui provenivano, e perché, pur essendo pacifico che i mattoni … omissis … non venivano trattati dal punto di vista chimico-fisico, la mera circostanza che tale utilizzazione fosse accompagnata dalla miscelazione con altri ingredienti puri e nel rispetto di determinate percentuali (che non ostavano in ogni caso a che, a quanto risulta, nulla del macinato andasse disperso) potrebbe rendere non ravvisabile il requisito di legge”.
L’appiglio interpretativo individuato dalla Corte di Cassazione ad avallo della ritenuta non inequivocabilità della decisione / interpretazione della Corte territoriale sta proprio nella Comunicazione della Commissione europea del 21 febbraio 2007.
Orbene, l’oggetto della detta comunicazione è appunto “la distinzione tra ciò che è rifiuto e ciò che non lo è nell’ambito di un processo di produzione” nel dichiarato intendo di offrire linee guida sulla scorta della giurisprudenza della Corte di giustizia europea sul tema dei sottoprodotti nei settori industriali.
Giova anzitutto rilevare che la Comunicazione ribadisce a chiare lettere, e ripetutamente, che le Autorità competenti devono decidere “caso per caso”, il che impone una attenta disamina di ogni singola fattispecie come a sé stante ancorché, appunto, con il supporto delle linee guida offerte dalla Comunicazione.
La Commissione che ha redatto la Comunicazione stabilisce (suggerisce) pertanto alcuni criteri interpretativi per meglio comprendere se un materiale sia o meno un rifiuto.
Detti criteri interpretativi possono sinteticamente essere riassunti nei seguenti termini:

1. la scelta di produrre il materiale.
“Occorre anzitutto chiedersi se il fabbricante ha deliberatamente scelto di produrlo”.
Un materiale prodotto con l’intento di produrlo non è residuo di produzione.
Il criterio è recepito nella lettera a) dell’art. 184 bis ove è detto che è un sottoprodotto e non un rifiuto la sostanza o l’oggetto originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto.
“Se un fabbricante avesse potuto produrre il prodotto principale senza produrre detto materiale … è evidente che tale materiale non è un residuo di produzione”.

2. Il riutilizzo del residuo di produzione.
Quando il riutilizzo di un materiale non è eventuale ma certo, non richiede trasformazione preliminare e si colloca in continuità nel processo di produzione, detto materiale non è da considerarsi quale rifiuto.
Da ultimo è introdotto il criterio della liceità in virtù del quale il sotto prodotto non può essere un materiale del quale il fabbricante ha l’obbligo di disfarsi o il cui utilizzo è vietato.
Anche dette condizioni, che debbono ricorrere cumulativamente, sono state trasfuse nell’ambito dell’art. 184 bis alle lettere b) e d).

3. La certezza del riutilizzo.
La mera possibilità di riutilizzo non priva il materiale della qualifica di rifiuto. Deve infatti essere certo il riutilizzo del materiale.

4. La misura del riutilizzo.
Fermo il criterio guida che impone un’analisi “caso per caso”, astrattamente, l’incertezza circa l’utilizzo di tutto il materiale impone la qualifica di rifiuto.
Non si esclude, tuttavia, che la presenza di elementi utili a far ritenere certo il riutilizzo come, ad esempio, l’esistenza di contratti a lungo termine tra il detentore del materiale e gli utilizzatori, possano far propendere per la per la qualifica del materiale come sottoprodotto, anziché come rifiuto.

5. La eventuale trasformazione del materiale.
La lettera c) dell’art. 184 bis stabilisce che la sostanza o l’oggetto possa (debba) essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale.
Sul tema, che è poi il tema oggetto della presente analisi, la Commissione afferma che:
“la catena del valore di un sottoprodotto prevede spesso una serie di operazioni necessarie per poter rendere il materiale riutilizzabile: dopo la produzione, esso può essere lavato, seccato, raffinato o omogeneizzato, lo si può dotare di caratteristiche particolari o aggiungervi altre sostanze necessarie al riutilizzo, può essere oggetto di controlli di qualità …omissis … Nella misura in cui tali operazioni sono parte integrante del processo di produzione, non impediscono che il materiale sia considerato un sottoprodotto”.
E’ proprio questo il criterio interpretativo “preso a prestito” nella sentenza resa dalla Corte di Cassazione, che riforma il pensiero della Corte territoriale, ritenendo appunto che la mera circostanza che la utilizzazione del materiale generato dal processo produttivo sia accompagnata dalla miscelazione con altro ingrediente non è necessariamente ostativa alla qualifica del materiale stesso quale sottoprodotto.
Errava pertanto la Corte nel ritenere che, ipso facto, il riutilizzo “non sic et simpliciter” imponesse la qualifica di rifiuto in capo al materiale de quo.

Il caso di specie, fermo il superamento della verifica circa la sussistenza del requisito sub c), non ha condotto alla totale riforma della sentenza impugnata, atteso il mancato superamento della verifica di avveramento della condizione di “legalità” (lett. d) dell’art. 184 bis posto che il materiale in questione, in esito ad analisi chimica, è risultato altamente cancerogeno.
In esito alla disamina della sentenza de qua, letta in comparazione con la Comunicazione della Commissione europea come anche in raffronto con il dato letterale della norma (art. 184 bis), è di tutta evidenza come ancorché la detta Comunicazione non avesse, come non ha, intento precettivo, di fatto, le linee guida offerte hanno condotto ad una interpretazione, senz’altro allargata, del precetto normativo.
Ed infatti, se la lettera della norma, astrattamente, non parrebbe consentire un utilizzo della sostanza o dell’oggetto se non “direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale”, l’interpretazione della stessa, per il tramite delle linee guida dettate dalla Comunicazione, ha condotto la giurisprudenza, come visto, in ottemperanza al criterio della valutazione “caso per caso”, a ritenere rispettato il dettato normativo e, nel caso si specie, la condizione di cui all’art. 184 bis c) anche nella ipotesi in cui la sostanza sia stata utilizzata sia pur con l’aggiunta di diverso ingrediente.
E’, dunque, di tutta evidenza la portata della pronuncia oggetto di commento in riferimento all’utilizzo, come criterio interpretativo utile al decidere, della Comunicazione della Commissione.
Ed infatti è opportuno tenere presente che la “Comunicazione” è un documento di riflessione privo di carattere normativo con il quale la Commissione espone le proprie considerazioni su un determinato tema e, pertanto, non è dotato di alcuna efficacia giuridica.
Il tema è di non poco conto e riguarda, in particolare, la annosa questione dell’ingresso della normativa europea nel diritto penale italiano e il conseguente progressivo condizionamento esercitato dall’ordine giuridico europeo sugli ordinamenti degli Stati membri.
A tale proposito – proprio in settori caratterizzati da particolare allarme sociale, quale quello ambientale – l’Europa è intervenuta imponendo agli Stati membri il ricorso alla sanzione penale per determinate condotte, sostituendosi ad essi nella scelta del regime sanzionatorio.
A tal riguardo, la Direttiva 2008 / 99, intitolata “Sulla tutela penale dell’ambiente” elenca sub art. 3 una serie di attività – riferite in particolare allo smaltimento dei rifiuti – che se connotata dall’essere svolta “intenzionalmente o per grave negligenza” impone agli Stati membri di qualificarle quali fattispecie di reato. L’art. 4 della medesima direttiva stabilisce che: “Gli stati membri provvedono affinché siano puniti penalmente il favoreggiamento e l’istigazione a commettere intenzionalmente le attività di cui all’art. 3”. Il successivo art. 5 ribadisce che: “Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i reati di cui agli artt. 3 e 4 siano puniti con sanzioni penali efficaci e dissuasive”.
E’ pertanto di tutta evidenza come l’Unione Europea sia attiva nell’ambito dei diritti penali nazionali, interferendo con essi nell’ottica della salvaguardia di beni ritenuti meritevoli di particolare tutela.
Il dibattito sul tema trae le proprie origini sin dal 2005 in riferimento alla sentenza della Corte di Giustizia 13 settembre 2005 attributiva senz’altro di competenza penale all’Unione europea, affermando che quando “l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi”, il legislatore comunitario può adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dell’ambiente”.
Il principio è poi stato trasfuso nell’ambito del Trattato di Lisbona che all’art. 83, comma 1, TUFE prevede che possono essere stabilite, tramite direttive, “norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni”.
L’argomento è fonte di acceso dibattito in riferimento alla violazione del principio di legalità con particolare riguardo ai temi della democraticità delle norme incriminatici, della prevedibilità delle stesse come anche della loro accessibilità, tanto più in considerazione del fatto che l’ordinamento giuridico dell’Unione Europea si caratterizza per il fatto di avere come destinatari diretti non solo gli Stati membri, ma anche e soprattutto singoli soggetti: persone fisiche e giuridiche.
Ed è propriamente il tema della prevedibilità della norma che si ripresenta di attualità in riferimento alla sentenza della Corte di Cassazione oggetto di disamina. Ed infatti il requisito della prevedibilità della norma si sviluppa e manifesta per il tramite dei canoni della determinatezza come anche della c.d. interpretazione ragionevole.
In relazione al primo requisito è necessario ed opportuno che il Legislatore europeo adotti la massima precisione nella redazione delle norme che hanno quali destinatari gli Stati membri. Quanto alla interpretazione è necessario ed opportuno che la stessa sia qualificata da ragionevolezza affinché siano evitate applicazioni estensive o analogiche della norma. E qui sta il punto. L’attività interpretativa, nella ipotesi – come spesso accade – in cui la norma non sia sufficientemente determinata, impone il ricorso, auspicabilmente, in via primaria alla giurisprudenza della Corte di Giustizia ma anche, come nel caso di specie, alla prassi applicativa della Commissione il che può determinare, a seconda dei casi, non solo (come nel caso in disamina) ad un restringimento dell’ambito di operatività delle singole fattispecie incriminatici, ma anche ad un ampliamento delle stesse per il tramite di “documenti di riflessione privi di carattere normativo”, quali appunto le Comunicazioni della Commissione.

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