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Bonifica siti contaminati, quando viene coinvolto il potenziale responsabile?

Categoria: Bonifiche
Autorità: TAR Emilia Romagna (PR) Sez. I
Data: 24/06/2019
n. 177

In tema di inquinamento del suolo, la disciplina di settore non impone il coinvolgimento dei potenziali responsabili della contaminazione sin dai primi accertamenti. Infatti, l’art. 244 co. 2 del D.L.vo 152/2006 si limita a disporre che la Provincia, dopo aver svolto le opportune indagini volte a identificare il responsabile dell’evento di superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione e sentito il comune, diffidi con ordinanza motivata il potenziale responsabile. La necessità di un coinvolgimento del potenziale responsabile avviene solo in un secondo tempo ai sensi dell’art. 242, co. 4 D.L.vo 152/2006, che prevede che “entro sei mesi dall’approvazione del piano di caratterizzazione, il soggetto responsabile presenta alla regione i risultati dell’analisi di rischio”.


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In fatto e in diritto

 

La ricorrente, nell’anno 1962, realizzava un impianto di produzione di laterizi su un’area di proprietà.

Nell’anno 1982, in sede di conversione dei sistemi di generazione calore dei propri stabilimenti da idrocarburi pesanti a gas metano, dismetteva le cisterne sino a quel tempo utilizzate che, si afferma in ricorso, venivano bonificate e riempite di materiale inerte negli anni 1995/1996 e interrate.

Con atto del 24 dicembre 1998, l’area in questione, per mq. 42.600 classificata sotto il profilo urbanistico dal PRG all’epoca vigente come D1 (artigianale industriale edificata e di completamento) e per una parte residuale, pari a mq. 4.857, mai interessata ai processi di lavorazioni e stoccaggio, classificata G2 (residenziale o vincolata a verde privato o pubblico), veniva ceduta alla Società immobiliare A.

Nel mese di marzo 1999 veniva adottata una variante al PRG che classificava l’intera area come B4, residenziale di ristrutturazione urbanistico edilizia.

Nel novembre 2000, la medesima area, con diversa classificazione urbanistica, veniva ceduta alla Società immobiliare S. che la acquistava per realizzavi un complesso residenziale in attuazione di un piano di recupero che l’Amministrazione comunale approvava nel dicembre 2011.

Le verifiche disposte sull’area interessata all’intervento richieste da ARPAE ai fini del rilascio del parere di competenza, affidate da S. alla Ditta R. (18 luglio 2012 – come da provvedimento impugnato), evidenziavano, in alcuni punti dell’area, il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) previste per i siti destinati ad uso verde pubblico privato e residenziale di cui all’allegato 5, parte IV, del d. lgs. n. 152/2006, relativamente ad una pluralità di agenti inquinati.

Per tale ragione, in data 30 luglio 2012, S. comunicava alla Provincia ex art. 245 del D. Lgs. n. 152/2006 il superamento della CSC per i parametri fluoruri, idrocarburi pesanti e piombo, allegando la Relazione redatta da R. (la Società aveva già nell’anno 2000 effettuato una prima serie di accertamenti).

La Provincia, con nota del 21 settembre 2012, procedeva ex art. 245, comma 2, richiedendo al Comune di Quattro Castella e ad ARPAE “informazioni utili” ai fini dell’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione.

Con nota del 29 settembre 2012, il Comune comunicava alla Provincia la classificazione dell’area come B4 “residenziale di ristrutturazione urbanistica soggetta a P.R.” precisando che il “comparto” veniva adottato con delibera consiliare n. 23 del 21 aprile 2011 e approvato con delibera n. 89 del 10 novembre 2011.

Precisava ulteriormente che “in sede di approvazione del comparto” la proprietà presentava una Relazione geologica dalla quale già risultava la necessità di una caratterizzazione del suolo attesa la rilevata presenza di fluoruro in misura eccedente le soglie di cui al D.M. n. 471/1999 e che il Geologo incaricato affermava che “l’alto valore dei fluoruri potrebbe essere attribuito ad una ricaduta di materiale particolato, o in altra forma, proveniente dalle emissioni dei camini dell’ex Fornace”.

Riferiva, infine, che sulla base dell’esame dei titoli edilizi richiesti e rilasciati negli anni, poteva presumersi che l’attività della fornace gestita dalla ricorrente potesse essersi svolta sino all’anno 1995.

La S. provvedeva pertanto alla redazione di un Piano di caratterizzazione datato luglio 2013, acquisito dalla Provincia il 17 settembre 2013, “che riferisce sulle risultanze delle indagini eseguite nel 2000 e nel 2012” (pag. 3 del provvedimento impugnato).

La conferenza dei Servizi indetta dalla Provincia in data 6 novembre 2013 si esprimeva sfavorevolmente stante la lacunosità delle informazioni necessarie a ricostruire i fenomeni di contaminazione e richiedeva a S. di provvedere alla redazione di un nuovo Piano di caratterizzazione “tenendo conto dei criteri generali previsti nell’allegato 2 titolo V parte IV del D. Lgs. 152/06”.

A seguito di comunicazione ex art. 245 del D. Lgs. n. 152/2006 ai competenti Enti territoriali, la Provincia di Reggio Emilia, in data 17 aprile 2014 comunicava alla Società che “ad oggi, nonostante l’attivazione da parte della Provincia delle procedure previste dal D. Lgs. 152/2006 non è stato possibile identificare il soggetto responsabile”.

Preso atto dell’illustrato esito degli accertamenti esperiti dalla Provincia, la S. nel settembre 2015, sul presupposto della rilevata presenza nel sottosuolo di contaminazioni superiori alle soglie di legge che, si afferma, non consentivano la realizzazione dell’intervento edilizio programmato, avviava un procedimento per Accertamento Tecnico Preventivo (ATP) ex art. 696 c.p.c. innanzi al Tribunale di Reggio Emilia affinché, “verificate le attività esercitate sull’area stessa dagli anni ’60 ad oggi” accertasse “quali di queste sia stata causa dell’inquinamento e che ne sia il soggetto responsabile”.

Il relativo procedimento si concludeva nell’anno 2016.

Il CTU incaricato in quella sede riteneva che esistesse un’elevata probabilità che il responsabile dell’inquinamento da idrocarburi si identificasse nel ricorrente che, tuttavia, non veniva ritenuto essere responsabile dell’inquinamento da fluoruri.

Con nota del 3 maggio 2016 ARPAE (estranea al procedimento di ATP cui S. trasmetteva la CTU) comunicava al ricorrente l’avvio del procedimento ex art. 244, comma 2, del D. Lgs. n. 152/2006, volto all’individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento.

Nell’occasione ARPAE affermava l’esistenza di una elevata probabilità che il ricorrente potesse indentificarsi nel responsabile in virtù delle analisi svolte nel 2012 dalla Ditta R. (incaricata da S.) e precisava che “gli approfondimenti e le considerazioni contenute nell’accertamento tecnico preventivo costituiscono un nuovo elemento conoscitivo in possesso di questa Agenzia per l’individuazione della responsabilità dell’inquinamento sopra descritto”.

La ricorrente contestava i contenuti della comunicazione con nota del 30 maggio 2016.

Con nota del 20 settembre 2018, ARPAE richiedeva al ricorrente se intendesse “segnalare ulteriori informazioni” o volesse “presentare osservazioni con elementi aggiuntivi, anche emersi nell’ambito di eventuali sviluppi, nel frattempo intercorsi, nel procedimento di parte per l’accertamento tecnico preventivo”.

Con atto comunicato il 13 novembre 2018, ARPAE richiamava gli esiti della CTU evidenziando come il Consorzio fosse stato individuato come probabile responsabile dell’inquinamento da idrocarburi qualificando, invece, come bassa la probabilità che l’inquinamento da fluoruri potesse essere imputabile alle emissioni dei camini “ritenendo realisticamente più probabile che siano gli stessi terreni ad avere fin dall’origine variabilmente il contenuto del fluoruro riscontrato” (pag. 5 del provvedimento impugnato).

ARPAE, che evidenziava, altresì, come il CTU avesse prospettato “che l’area possa essere stata interessata da operazioni di riporto di materiali per rendere pianeggiante l’intero sedime” (pag. 5 del provvedimento impugnato) ordinava alla ricorrente di procedere alla presentazione entro 90 giorni di un piano di caratterizzazione.

Il ricorrente impugnava l’ordinanza deducendo una pluralità di profili di illegittimità.

ARPAE si costituiva in giudizio formalmente in data 30 gennaio 2019, sviluppando le proprie difese con memoria depositata il 9 febbraio 2019 con la quale confutava le avverse doglienza chiedendo la reiezione del ricorso.

La Provincia si costituiva in giudizio il 7 febbraio 2019 sostenendo la legittimità dell’ordinanza impugnata.

Nella camera di consiglio del 13 febbraio 2019, con ordinanza n. 30/2019, veniva accolta l’istanza di sospensione.

Ricorrente e ARPAE depositavano memoria conclusionale in data 10 maggio 2019.

Provincia, ricorrente e ARPAE replicavano con memorie depositate rispettivamente il 13, 21 e 22 maggio 2019.

All’esito della pubblica udienza del 12 giugno 2019, la causa veniva decisa.

Con il primo motivo il ricorrente deduceva l’incompetenza di ARPAE all’adozione del provvedimento impugnato, nonché, la violazione degli artt. 244 e 245 del D. Lgs. n. 152/2006 e dell’art. 15, comma 9, della L.R. n. 13/2015.

Con memoria depositata il 10 maggio il ricorrente prendeva, tuttavia, atto del deposito da parte della Provincia della Convenzione e dei relativi atti di approvazione “tutti antecedenti alla data di comunicazione di avvio del procedimento” (pag. 3), mediante i quali ARPAE veniva investita del potere di provvedere e rinunziava al motivo.

Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione degli artt. 242, 244 e 245 del D. Lgs. n. 152/2006 e degli artt. 3 e 7 della L. n. 241/1990, nonché, eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione e di contraddittorio, difetto dei presupposti, ingiustizia grave e manifesta e, infine, la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e partecipazione.

Quanto alla dedotta lesione del diritto alla partecipazione procedimentale, la doglianza è infondata atteso che la disciplina di settore non impone il coinvolgimento dei potenziali responsabili della contaminazione sin dai primi accertamenti.

L’art. 244, comma 2, del D. Lgs. n. 152/2006, infatti, si limita a disporre che “la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.

La necessità di un coinvolgimento del potenziale responsabile, come correttamente rilevato da ARPAE, si palesa solo in un secondo tempo come si ricava dai contenuti dell’art. 242, comma 4, laddove prevede che “entro sei mesi dall'approvazione del piano di caratterizzazione, il soggetto responsabile presenta alla regione i risultati dell'analisi di rischio. La conferenza di servizi convocata dalla regione, a seguito dell'istruttoria svolta in contraddittorio con il soggetto responsabile, cui è dato un preavviso di almeno venti giorni, approva il documento di analisi di rischio entro i sessanta giorni dalla ricezione dello stesso. Tale documento è inviato ai componenti della conferenza di servizi almeno venti giorni prima della data fissata per la conferenza e, in caso di decisione a maggioranza, la delibera di adozione fornisce una adeguata ed analitica motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”.

In ogni caso non può che evidenziarsi che la vicenda dalla quale scaturiva l’iniziativa provvedimentale in questa sede impugnata era nota alla ricorrente per aver costituito oggetto, come illustrato, di più procedimenti finalizzati all’individuazione del responsabile (Conferenza dei Servizi e ATP).

Gli esiti dell’ATP richiamati da ARPA a presupposto dell’ordine impugnato, inoltre, maturavano nell’ambito di un procedimento al quale la ricorrente partecipava con un proprio consulente.

Il provvedimento impugnato veniva, infine, come anticipato, preceduto dalla richiamata nota del 20 settembre 2018 mediante la quale l’Amministrazione poneva la ricorrente in condizione di interloquire precedentemente all’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.

Circa la dedotta carenza motivazionale, la ricorrente evidenzia come ARPAE abbia assunto acriticamente a presupposto della propria determinazione esiti di accertamenti commissionati da S. nell’anno 2012, nonché, i contenuti della CTU disposta nell’ambito del richiamato ATP senza sottoporli ad alcuna verifica.

Circa la CTU da ultimo richiamata la ricorrente evidenzia che l’incaricato della stessa formulava le proprie conclusioni senza eseguire nuove indagini ma limitandosi a recepire gli esiti degli accertamenti disposti da S. nel 2012.

ARPAE, si afferma ulteriormente, non avrebbe considerato che S. avrebbe acquisito la proprietà dell’area nell’anno 2000 e che nell’anno 2011, precedentemente all’esecuzioni delle indagini in questione, avrebbe eseguito sul sito lavori di demolizione suscettibili di contaminare il terreno.

Le conclusioni cui perveniva l’Amministrazione, inoltre, contraddirebbero gli esiti degli accertamenti svolti dalla Provincia a seguito di una segnalazione di S. basata sui medesimi esiti degli accertamenti del 2012, che si concludevano ritenendo l’impossibilità di individuare il responsabile della contaminazione lamentata.

Con il medesimo capo di impugnazione il ricorrente censura, altresì, la tempistica procedimentale evidenziando come:

- il procedimento conclusosi con l’adozione dell’ordinanza impugnata, veniva avviato con atto del 3 maggio 2016, nonostante la segnalazione di S. risalisse al 2012;

- nonostante la tempestiva produzione delle proprie deduzioni (30 maggio 2016), il procedimento si arrestava sino al 20 settembre 2018 quanto ARPAE comunicava di volerlo “proseguire”, invitando la ricorrente ad integrare le propri deduzioni e concludendolo poi nel mese successivo.

Il descritto incedere paleserebbe la discontinuità e l’approssimazione con la quale veniva condotta l’istruttoria procedimentale, violando in tal modo il principio di buon andamento.

Quanto ai profili da ultimo evidenziati, ARPAE giustifica la censurata tempistica procedimentale allegando come la CTU disposta in sede di ATP fosse da qualificarsi in termini di elemento sopravvenuto che giustifica una riattivazione procedimentale e che, con riferimento a tale sopravvenienza, non sarebbe rilevabile alcun ritardo.

La posizione è condivisa dal Collegio.

L’acquisizione della più volte citata CTU (a prescindere dall’attendibilità dei dati in essa contenuti), è elemento sopravvenuto astrattamente idoneo a determinare una ripresa delle attività accertative.

A seguito di detta acquisizione (come già affermato, nota al ricorrente), il Consorzio veniva tempestivamente invitato a dedurre in merito (nota del 20 settembre 2018) e il successivo epilogo provvedimentale interveniva in un breve lasso di tempo.

In ogni caso, non è dedotto in ricorso che ARPAE sia incorsa nella violazione di termini perentori.

Quanto ai dedotti vizi di contraddittorietà e difetto di istruttoria, come anticipato, il provvedimento impugnato individua il responsabile della contaminazione nel ricorrente sulla base dei soli dati forniti dalla Società odierna proprietaria, peraltro datati, senza ulteriori accertamenti tesi a verificarne la piena attendibilità.

A tal proposito si evidenzia che la Società S. è da circa 20 anni proprietaria dell’area contaminata e che, nel corso di tale significativo lasso temporale, eseguiva una pluralità di interventi potenzialmente inquinanti.

Sotto un primo profilo, si evidenzia che non è contestato che S. abbia effettuato interventi di demolizione dei fabbricati industriali che insistevano sull’area.

Sotto altro profilo, è la stessa CTU resa in sede di ATP (che ARPAE assume, da un lato come elemento sopravvenuto legittimante il superamento della precedente posizione espressa dalla Conferenza dei servizi circa l’impossibilità di individuare un responsabile e, da altro lato, come fondamento dell’accertata responsabilità della contaminazione in capo al ricorrente) ad affermare, come anticipato, che “che l’area possa essere stata interessata da operazioni di riporto di materiali per rendere pianeggiante l’intero sedime” (pag. 5 del provvedimento impugnato): materiali in merito ai quali non veniva svolta alcuna indagine.

La medesima CTU, inoltre, escludeva l’imputabilità del rilevato inquinamento da fluoruri al ricorrente, precisando che potrebbero essere presenti nel terreno per condizione mineralogica dello stesso.

Tali elementi avrebbero dovuto indurre, in ossequio ai tradizionali principi di buon andamento e imparzialità, ad intraprendere un’attività di verifica dell’attendibilità delle acquisizioni in questione ed a valutare il potenziale concorso di altri soggetti alla contaminazione, nonché, la effettiva riconducibilità all’attività in precedenza esercitata di tutti gli inquinanti indicati dal consulente di parte di S. (Società in posizione apertamente conflittuale con la ricorrente ai fini in esame) come presenti sul sito.

Quanto al valore probatorio, ai fini in esame, della CTU acquisita, fortemente enfatizzato dalle resistenti, deve rilevarsi che la stessa, ancorché intervenuta nell’ambito di un procedimento giudiziale e nel contraddittorio delle parti, fa proprie le conclusioni della Ditta R. incaricata privatamente, nel 2012 (6 anni prima dell’adozione dell’atto impugnato) dalla Società S., attuale proprietaria e potenziale corresponsabile.

L’evidenziata carenza istruttoria non può essere superata invocando il principio giurisprudenziale, richiamato da entrambe le resistenti, in base al quale sarebbe ammesso l’utilizzo degli esiti di rilievi eseguiti da terzi (TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 9 agosto 2018, n. 802).

Deve, infatti, rilevarsi che il TAR Lombardo perveniva all’affermazione del suesposto principio, da condividersi in astratto, in presenza di una fattispecie che presentava peculiarità non rinvenibili nel caso di specie.

In quel caso, ove procedeva la Provincia di Mantova (e non un Ente dotato delle competenze e degli strumenti di ARPAE), si era in presenza di una situazione “grave e tale da non consentire ulteriori ritardi” che richiedeva una “messa in sicurezza di emergenza” precisando che era “l’urgenza di procedere verso una soluzione stabile” che giustificava “anche [e, quindi, non solo, ndr] l’utilizzazione degli studi e delle analisi già effettuate da altri soggetti”.

Una tale urgenza non è rinvenibile nel caso di specie, ove si consideri che i dati rilevanti ai fini dell’adozione dell’atto impugnato erano noti all’Amministrazione sin dall’anno 2012 e già giudicati insufficienti ai fini dell’individuazione del soggetto responsabile.

La circostanza da ultimo richiamata evidenzia, altresì, la contraddittorietà dell’agire amministrativo che in diverse occasioni, e sulla base delle medesime risultanze, perveniva ad esiti contrastanti.

Nei sensi invocati dalle resistenti, come già esposto, non può invocarsi la CTU resa in sede di ATP, che, ancorché elemento sopravvenuto, veniva redatta sulla base degli stessi accertamenti privatamente disposti da S. nel 2012e già valutati.

Ne consegue la fondatezza dei dedotti vizi di contraddittorietà e difetto di istruttoria non potendosi formulare, allo stato delle evidenze istruttorie e valutato il tempo intercorso dalla cessione delle aree e le successive attività ivi svolte, un sicuro o anche solo attendibile giudizio di imputabilità delle rilevate contaminazione alla pregressa attività della ricorrente sulla base del mero e generico richiamo ai principi giurisprudenziali del “chi inquina paga” e del “più probabile che non” (Cons. St., Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5668 e Cass. Civ. Sez. un., 11 gennaio 2008, n. 581).

Per quanto precede il ricorso deve essere accolto ai fini di una complessiva rivalutazione della posizione dei soggetti succedutisi nella proprietà del fondo e dell’efficienza causale delle attività da ciascuno svolte sul sito alla determinazione dell’evento inquinate previo esperimento degli accertamenti del caso.

Le spese di giudizio sono poste a carico delle resistenti nella misura liquidata in dispositivo.

 

(omissis)

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